!Учебный год 2023-2024 / Сильвестров
.pdf
Экспертная оценка деятельности ФОИВ в целом с учетом мнения институтов гражданского общества предусмотрена в составе:
–ежегодного доклада Президенту Российской Федерации о состоянии национальной безопасности Российской Федерации и мерах по ее укреплению;
–ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности.
Индикативная оценка эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровнях отражается в информа- ционно-аналитических материалах, необходимых для подготовки доклада о состоянии национальной безопасности, а также в иных докладах Президенту Российской Федерации. Основой индикативной оценки деятельности ФОИВ и органов государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации является совокупность показателей, утвержденных актами Президента Российской Федерации118.
Правительством Российской Федерации установлен порядок информирования гражданского общества о целях, задачах и результатах деятельности ФОИВ в закрепленной сфере государственной политики, а также оп-
ределен индикативный механизм оценки деятельности ФОИВ по реализации документов стратегического планирования119. Перечень количественных показателей, включенных в план деятельности ФОИВ, в обязательном порядке отражает ход решения основных задач и достижение целей государственной политики в зоне ответственности ФОИВ, ожидаемый социаль- но-экономический эффект от его деятельности, а также результативность и качество деятельности ФОИВ (структурных подразделений ФОИВ).
Таким образом, реализация принципов стратегического планирования в системе государственного управления непосредственно связана с реализацией принципов открытости государственного управления. В перспективе совершенствование механизмов стратегического планирования, разработка базовых, отраслевых и региональных документов стратегического целеполагания будет сопровождаться развитием механизмов общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, исполнительных органов власти на федеральном и региональном уровне.
118 Например, Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
119 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации».
161
§ 4. Нормативные правовые аспекты создания системы обеспечения национальной экономической безопасности и стратегического планирования
4.1. Архитектура системы и типология документов стратегического планирования
всфере социально-экономического развития
Сучетом функционального назначения и формата утверждения предлагается структурировать систему документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития по целевому «иерархическому» признаку (см. рисунок 5).
На верхнем уровне в целях формирования основ и принципов внешней и внутренней государственной политики разрабатываются и реализуются базовые, системообразующие документы стратегического планирования, утверждаемые Президентом Российской Федерации. На этом уровне на принципах стратегического планирования решаются следующие задачи государственного управления:
– стратегическое прогнозирование развития и определение перспективного облика Российской Федерации в контексте ее глобального политического и экономического позиционирования;
– стратегическое целеполагание, ориентированное в долгосрочной перспективе на обеспечение национальной безопасности и суверенитета Российской Федерации, повышение ее конкурентных позиций в мировом сообществе;
– корректировка стратегического целеполагания в связи с вновь выявленными стратегическими вызовами, угрозами и рисками;
– стратегическое планирование деятельности Правительства Российской Федерации, ФОИВ на долгосрочный период.
На уровне реализации государственной политики выстраивается вертикально ориентированная, иерархически связанная совокупность документов стратегического планирования, обеспечивающих эффективное государственное управление, включая:
– прогнозирование и выработка оптимального сценария соци- ально-экономического развития и преодоления выявленных угроз и рисков с учетом имеющихся национальных ресурсов;
– целеполагание социально-экономического развития и деятельности ФОИВ, определение ключевых направлений и приоритетов, среднесрочных целей и задач, мер и механизмов реализации государственной политики, а также механизмов мониторинга социальноэкономического состояния и контроля эффективности органов государственной власти;
162
Рис. 5. «Иерархическая» структура системы документов стратегического планирования
163
–программирование, обеспечивающее в среднесрочной перспективе сбалансированность имеющихся материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов, конкретных мероприятий и действий органов государственной власти в социально-экономической сфере;
–планирование (включая проектную деятельность) как инструмент управления реализацией конкретных мер, мероприятий и действий Правительства Российской Федерации, ФОИВ, органов государственного управления субъектов Российской Федерации в краткосрочной перспективе.
В соответствии с установленным местом в «иерархической» структуре целевое и функциональное назначение основных документов стратегического планирования определяется следующим образом.
Стратегический прогноз Российской Федерации разрабатывается
сцелью создания научно обоснованной модели перспективного облика Российской Федерации как совокупности представлений о перспективном состоянии государства, национальной экономики и общества, гарантирующем защиту национальных интересов и суверенитета Российской Федерации в условиях современных стратегических вызовов и угроз, при количественном и качественном соответствии воспроизводства, накопления и расходования национальных ресурсов, а также при обеспечении достойного уровня и качества жизни населения.
Стратегический прогноз формирует систему официальных взглядов на долгосрочное развитие Российской Федерации, направленных на реализацию ее конкурентных преимуществ в мировом сообществе, на преодоление стратегических вызовов и угроз национальной безопасности, на предотвращение рисков социально-экономического развития. Концептуальные положения Стратегического прогноза, формирующие оптимальный сценарий преодоления стратегических рисков и угроз и представления о перспективном облике Российской Федерации, базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается в целях установления генеральных целей, ключевых направлений, основных задач, приоритетов и механизмов реализации государственной политики в сфере социальноэкономического развития. Стратегия социально-экономического развития определяет основные принципы конструктивного взаимодействия органов государственной власти, субъектов экономической и предпринимательской деятельности, а также гражданского общества в целях
164
защиты национальных интересов, социально-экономического развития, повышения уровня и качества жизни в Российской Федерации. В этой связи целевая задача Стратегии – переформатирование «общественного договора», разрабатывается как инструмент диалога государства, общества и бизнеса, отражающего переход от патерналистской государственной политики к политике «ответственного сотрудничества и взаимодействия» и является руководством к действию.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации разрабатывается Советом Безопасности Российской Федерации в целях установления стратегических национальных приоритетов – важнейших направлений обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации определяет, в том числе, цели и основные задачи органов государственной власти в сфере обеспечения финансово-экономической, энергетической, информационной, продовольственной и экологической безопасности, на- учно-технической и промышленно-технологической независимости, а также в других областях социально-экономического развития, характеризующих состояние национальной безопасности Российской Федерации.
Корректировка Стратегического прогноза, Стратегии национальной безопасности и Стратегии социально-экономического развития осуществляется каждые шесть лет с целью определения стратегических целей и задач на пролонгированный горизонт прогнозирования и стратегического целеполагания. При этом оперативное реагирование на вновь возникающие стратегические вызовы и угрозы национальной безопасности с определением приоритетов и задач по их преодолению в краткосрочной перспективе осуществляется в рамках ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Организация практической деятельности Правительства Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере со- циально-экономического развития, цели и задачи которой определены положениями Стратегического прогноза, Стратегии национальной безопасности и Стратегии социально-экономического развития, осуществляется в соответствии с комплексными планами их реализации.
Правительство Российской Федерации организует деятельность ФОИВ и органов государственной власти субъектов Российской Феде-
165
рации на принципах стратегического планирования, конкретизированных совокупностью механизмов, мер, действий и мероприятий в рамках вертикально ориентированной системы документов стратегического планирования федерального, отраслевого и регионального уровней.
При этом реализация документов стратегического планирования, утверждаемых Правительством Российской Федерации, связана с решением ключевых задач государственного управления, в частности:
–прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды, бюджетный прогноз на долгосрочный период являются инструментами бюджетной политики, обеспечивающими формирование федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов;
–отраслевые документы (стратегии, схемы территориального развития) формируют систему мер и механизмов реализации государственной политики в конкретной предметной области государственной, экономической и общественной деятельности;
–государственные программы Российской Федерации разрабатываются в качестве инструментов реализации отраслевых стратегий, инструментов реализации программно-целевого принципа бюджетного проектирования;
–документы среднесрочного планирования (основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, планы деятельности ФОИВ, организационно-плановые документы) являются основой текущей деятельности по решению установленных задач и выполнению мероприятий в рамках утвержденного ресурсного обеспечения. При этом в целях повышения эффективности государственного управления в деятельности Правительства Российской Федерации и
ФОИВ активно внедряются принципы и механизмы проектного управления120.
4.2. Ключевые задачи совершенствования системы документов стратегического планирования
Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закреплены правовые основы и механизмы координации государственного стратегического управления и бюджетной политики, полномочия и порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъек-
120 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
166
тов Российской Федерации с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Однако становится очевидным, что для практической реализации Федерального закона необходимо установить единые методологические подходы и принципы, определяющие деятельность участников стратегического планирования121, в том числе:
–функциональные требования к структуре и содержанию отраслевых документов стратегического планирования в зависимости от их целевого назначения и задач, решаемых в системе государственного управления;
–механизм принятия решения о разработке и выборе оптимального типа отраслевых документов стратегического планирования,
атакже формата их утверждения;
–механизмы сопряжения целей, задач и сроков реализации отраслевых документов стратегического планирования.
Федеральным законом устанавливается матричная структура системы документов стратегического планирования, предусматривающая их распределение:
–по «макроэкономическому» признаку – документы, разрабатываемые в сфере социально-экономического развития и в сфере обеспечения национальной безопасности;
–по «административному» признаку – документы, разрабатываемые на федеральном, отраслевом, региональном и муниципальном уровне;
–по «технологическому» признаку – документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования, целеполагания, программирования и планирования.
Такой подход в целом отражает сложившуюся ранее систему отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ Российской Федерации, совокупности организационноплановых документов Правительства Российской Федерации и ФОИВ.
В то же время не определены в должной мере функциональное и целевое назначение, а также иерархические связи между различными типами документов стратегического планирования. В особенности это касается новых сущностей, предусмотренных Федеральным законом, к которым относятся стратегический прогноз, стратегия социальноэкономического развития, стратегия пространственного развития, долгосрочный бюджетный прогноз и иные.
121 Научные труды Вольного экономического общества России, 2016, т. 197, стр. 37-53.
167
Очевидно, что целевое назначение и роль каждого документа стратегического планирования должны определяться в соответствии с его местом в вертикально ориентированной «иерархической» системе документов стратегического планирования, которая включает:
–документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования – прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды, бюджетный прогноз на долгосрочный период, прогноз научно-технологического развития Российской Федерации. Прогнозы формируются с целью анализа текущего состояния национальной экономики, оценки тенденций, вызовов, угроз и рисков в сфере социально-экономического развития, определения возможных сценариев развития ключевых отраслей национальной экономики;
–документы, разрабатываемые в рамках целеполагания – стратегии, схемы (генеральные схемы) развития отраслей экономики и сфер государственного управления, стратегии социальноэкономического развития макрорегионов. Отраслевые документы разрабатываются для определения целей и задач по отдельным направлениям государственной, экономической и общественной деятельности, для формирования системы мер и механизмов по достижению планируемого результата государственной политики, а также инструментов контроля ее реализации;
–документы, разрабатываемые в рамках долгосрочного и среднесрочного программирования (государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы, схемы территориального планирования). Разрабатываются в качестве инструментов реализации отраслевых стратегий, инструментов реализации про- граммно-целевого принципа бюджетного проектирования.
–документы, разрабатываемые в рамках среднесрочного планирования – основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, планы деятельности ФОИВ. Организационноплановые документы разрабатываются с целью организации и координации деятельности ФОИВ, их структурных подразделений и подведомственных органов по реализации документов стратегического планирования.
Механизм индикативного мониторинга и оценки состояния отраслей национальной экономики введен в современную практику государственного управления в связи с реализацией Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В приложении к федеральным целевым программам сформированы функциональные критерии, которым должны удовлетворять показате-
168
ли социально-экономического развития. В дальнейшем эти критерии применялись в отношении показателей состояния национальной безопасности, мониторинга реализации государственных программ Российской Федерации, оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Однако только в последнее время достигнуты определенные результаты в «паспортизации» индикативного инструментария мониторинга и оценки реализации документов стратегического планирования: разработаны и утверждены паспорта показателей реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации Указанные паспорта содержат методические рекомендации по их расчетам на основе данных федерального статистического наблюдения, а также сведения о прогнозно-плановых (на период до 2030 года) и предельнодопустимых (критических) значениях.
Всоответствии с принципами стратегического планирования практика паспортизации показателей должна быть расширена на всю совокупность документов стратегического планирования.
Отсутствие стратегического целеполагания и программы мер, мероприятий и действий государственной политики повышает риски неэффективного расходования ресурсов в конкретной отрасли соци- ально-экономического развития, усугубляет проблемную ситуацию. В то же время, избыточное количество документов стратегического целеполагания без достаточного ресурсного обеспечения и потенциала регулирующего воздействия создает иллюзию активной деятельности, но не дает практических результатов.
Вэтой связи необходимо закрепить механизм принятия решения
оразработке документов стратегического планирования по итогам комплексного предметно-ориентированного анализа закрепленной сферы ведения, который предусматривает:
– структурирование сферы ведения ФОИВ по важнейшим предметным областям;
– экспертную оценку состояния предметных областей в части их обеспеченности нормативными правовыми актами и документами стратегического планирования;
– формирование решения (предложения) по разработке конкретного документа стратегического планирования (целеполагающего, программно-целевого) для ликвидации выявленных диспропорций.
Реализация принципа преемственности в системе документов стратегического планирования связана с решением научнометодологической проблемы обеспечения взаимосвязи и взаимозави-
169
симости целей и задач, мероприятий и сроков реализации документов стратегического планирования различного уровня и целевого назначения. В этой связи логически обоснованным решением является предложение о внедрении в управленческую практику «цикла стратегического планирования».
При этом каждый цикл предваряется и завершается переходными периодами, в рамках которых в идеальной ситуации осуществляется разработка документов соответствующего уровня на очередной период, корректировка документов вышестоящего уровня, а также формирование отчетности по итогам реализации завершаемых документов.
§ 5. Методологические основания анализа и оценки рисков для обеспечения экономической безопасности
5.1. Особенности моделирования системы управления рисками в экономике на федеральном уровне
Сложность адекватной формализации и моделирования экономики определяется не столько объемом элементов и отношений между ними, сколько необходимостью учета фактора поведения людей. При этом если к моделированию биологических систем с большой степенью уверенности можно применять статистические подходы, то к организационным системам они либо не применимы, либо имеют ограниченное применение, поскольку невозможно надежно предсказать поведение людей в той или иной ситуации, тем более что в рассматриваемом случае поведение массы экономических агентов может иметь квази спонтанный характер, как реакция на сигнал отдельных экономических агентов или политиков, как было отмечено выше.
Решение задачи анализа рисков и управления ими на уровне национальной экономики предполагает комплексное использование:
–методов когнитивного моделирования с использованием графовых моделей,
–методов экспертных исследований,
–частных моделей распространения рисков;
–частной модели выявления контуров самовозбуждения в графовой структуре;
–моделей нарастания лавинообразных процессов;
–игровых моделей
и др.
170