Глава 12. Публичные закупки россии: правовое регулирование основные понятия
Публичные закупки – закупки, проводимые публично, т.е. среди неопределенного круга потенциальных поставщиков, как правило на специальных электронных площадках в сети Интернет. К публичным закупкам относятся гос. (мун.), "корпоративные" и иные публичные закупки.
Гос. (мун.) закупки – закупки, проводимые в соответствии с Законом о контрактной системе (№ 44-ФЗ). Совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение гос. или мун. нужд.
Гос. контракт, мун. контракт - договор, заключенный от имени РФ, субъекта РФ (гос. контракт), мун. образования (мун. контракт) гос. или мун. заказчиком для обеспечения соответственно гос. нужд, мун. нужд.
«Корпоративные» закупки (в узком смысле слова) – закупки, проводимые в соответствии с Законом закупках товаров, работ, услуг отдельными видами ЮЛ (№ 223-ФЗ).
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения гос. и мун. нужд - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (ФОИВ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы ИВ субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные ФОИВ, органы ГВ субъектов РФ ОМСУ на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Гос. корпорация по атомной энергии "Росатом", Гос. корпорация по космической деятельности "Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими действия, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено Законом № 44-ФЗ), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными НПА о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение гос. и мун. нужд.
Госудраственные нужды - обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников потребности РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, государственных заказчиков, для исполнения международных обязательств РФ.
Под нуждами федеральных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений (п.1 ст. 3 ФЗ 94).
Спсобы удволетворения госнужд:
1) госзаказ;
2) национализация;
3) удовлетворение потребностей за счёт собтвенных средств;
4) ГЧП; (Государственно-частное партнёрство)
и т.д.
Госсазказ – способ удовлетворения государственных нужд.
!!! нужно разграничить ГОСУНЖДЫ VS СОБСТВЕННЫЕ НУЖДЫ ОРГАНОВ, ВЕДОМСТВ
1 точка зрения: госнужды отдельно, собственные нужды отдельно (Суханов, Шерстобитов, Ивлиева, Счётна палата)
2 точка зрения: госнужды охватывают собственные нужды (Андреева Л.В., Аскназий, Минфин).
С 2007 года редакция ст. 3 ФЗ 94 вводит следующее понимание:
«Государственные нужды» (в широком смысле слова) состоят из 2 элементов:
нужды РФ, нужды субъектов (в узком смысле слова);
собственные нужды заказчиков – добавлены с 2007 (218-ФЗ) года в определение госнужд.
Т.е. с 2005-2007 гг. была ситуация, когда неопределённым было понятие собственные нужды => учреждения могли приобретать для собственных нужд товары, работы, услуги без госзаказа.
Лекция: Все заказчики придумали такое словосочетание: собственные нужды. Естественно, 99% нужд оказалось собственными. Если вы покупаете телевизоры для учительской МОУ СОШ, значит, это нужды собственные. Если вы покупаете услуги по транспортному обслуживанию учеников, отправляете из в экскурсию по золотому кольцу, это нужды государственные, так как тут воспитание, поощрение детей за хорошую учебу и т.д...
Когда я узнал про телевизоры, я вспомнил такую историю. Мы таскали телевизоры от декана в кабинет английского языка, туда, к Татьяне Ильиничне. Переводили тексты на английском с ходу. У нас только один человек справлялся без труда с этим заданием - Томсинов, сын Владимира Алексеевича. И я думал, вот что, когда мы берем телевизор, купленный для собственных нужд, и используем его в учебном процессе - он становится уже телевизором для государственных нужд?
Короче говоря, общий вывод: не важно, какие нужды, собственные, государственные - все нужды государственных и муниципальных заказчиков нужно удовлетворять через этот закон, ФЗ-94. Поэтому внесли соответствующие поправки, множество-множество поправок. Законодатель сказал: всем применять закон!
ГОС. (МУН.) ЗАКАЗ, РАЗМЕЩЕНИЕ ЗАКАЗА, ЗАКУПКИ, КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА, ПРОКЬЮРЕМЕНТ
С 1992 г. по 2011 г., т.е. до принятия Закона о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами ЮЛ (№ 223-ФЗ), в российском законодательстве термин "закупка" почти не применялся => другие термин: "гос. (мун.) заказ" и "размещение гос. (мун.) заказа".
С 2006 года понятие гос. заказа в российском законодательстве отсутствует, есть гос. оборонный заказ – это лишь вид гос. заказа, имеющий глубокую специфику, связанную с областью его применения.
ГОС. (МУН.) ЗАКАЗ - конкретизированные потребности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, мун. образования) в товарах, работах и услугах, закрепленные в правовом акте (НПА или акте применения права), удовлетворяемые посредством размещения заказа в установленном законом порядке (по общему правилу, среди неопределенного круга лиц – потенциальных поставщиков) с заключением гос. (мун.) контракта или иного ГП договора, содержащем необходимые требования к этим товарам, работам и услугам, а также условия продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг с целью удовлетворения гос. (мун.) нужд.
РАЗМЕЩЕНИЕ гос. (мун.) заказа - сложный юр. состав, состоящий из совокупности юр. фактов – действий (гражданско-правовых и, в предусмотренных законом случаях, административно-правовых актов), а также, в определенных законом случаях, событий, – влекущих заключение гос. (мун.) контракта или иного ГП договора с целью удовлетворения гос. (мун.) нужд.
Понимание размещения заказа как сложного юр. состава имеет важное практическое значение - облегчает определение недействительности размещения в судебном порядке: для признания размещения заказа недействительным достаточно признать отсутствие 1 из элементов этого юр. состава.
п. 3 ст. 3 Закона № 44-ФЗ ЗАКУПКА товара, работы, услуги для обеспечения гос. или мун. нужд - совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение гос. или мун. нужд.
Закупка:
- начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя)
- завершается исполнением обязательств сторонами контракта.
- если в соответствии с ФЗ № 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.
"ПРОКЬЮРЕМЕНТ":
- в широком смысле - «совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказчика при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов».
-в узком - «система организации гос. закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающая экономное расходование средств бюджета».
Институт прокьюремента является сугубо экономическим.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ О ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПКАХ
Состояние «постоянного реформирования».
Источники:
2007 году законодатель сказал: всем применять закон! Я его читал день, с утра до вечера, пытаясь что-то понять. И сложность не в том, что он написан на китайском языке. Вроде бы слова понятные, но в целом идет как-то туго...
Стала применяться закупочная система, наконец-то, 2007 год. В чем, собственно, революция?
Во-первых, с принятием этого закона утратили силу все НПА субъектов - введена единая система закупок для всей страны.
Во-вторых, не сразу, а в течение 2 лет, все заказчики, а их более 200 000, должны были размещать все свои закупки на одном сайте. www.zakupki.gov.ru
Всем зайти на этот сайт. Можно прям сейчас.
Что это означало? Вот вы в селе находитесь, надо скрепки купить - надо провести интернет. Этот закон сделал для обеспечения интернетом страны больше, чем все соответствующие программы. А в законе было написано: нет интернета - нет закупок.
Был ФЗ-94, стал ФЗ-44. В 2010 году по инициативе Медведева решили изменить старый: НИУ ВШЭ (по поручению Минэкономразвития) дал проект нового («О контрактной системе» - очень американизированный, плохо переведенный и вообще для России не очень подходящий – например, «контрактные офицеры» (вместо officers), ФАС предложили просто внести изменения в старый, но в итоге решили сделать отдельный новый (ибо, как сказал Кичик, там все из-за связей Набиуллиной и ректора Вышки) – взяли их проект и переделывали, как могли, по большей части – специалисты из МГУ.
И в итоге получили 44-ый ФЗ (длинный и страшный) – 2013 год.
КИЧИК: Запомните раз и навсегда, что ФЗ-94 у нас не существует уже. Я был недавно удивлен, когда прочитал статью заведующего кафедрой административного права ВШЭ, где было написано, что 94 закон действует наряду с 44 - нет.
С 1992 г. по 2015 г. - 10 спец. ФЗ, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере (если не принимать во внимание законы о внесении изменений в другие законы, а также региональное законодательство)
+ ГК РФ и ФЗ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
+ Многочисленные НПА подзаконного уровня (прежде всего, постановления Правительства РФ).
Ключевые законодательные акты на 1 января 2016 г:
ФЗ от 5.04. 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
ФЗ от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами ЮЛ».
+ 2 спец. закона, регулирующих отношения в сфере гос. (муниципальных) закупок
ФЗ от 2.12.1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельхоз. продукции, сырья и продовольствия для гос. нужд»
ФЗ от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных гос. нужд».
Межправительственные соглашения в сфере публичных закупок.
договоры в рамках Евразийского экономического союза (раздел XXII Договора о ЕАЭС - "Гос. (мун.) закупки" + Приложение № 25 к этому договору - Протокол о порядке регулирования закупок).
Со вступлением России во ВТО актуальным является вопрос о присоединении страны к соглашению ВТО о государственных закупках.
Наличие нескольких законодательных актов о закупках позволяет выделить в системе публичных закупок России НЕСКОЛЬКО ПОДСИСТЕМ:
Гос. оборонный заказ – его размещение, а также заказов на поставку материальных ценностей в гос. резерв осуществляется в порядке, установленном ФЗ № 44-ФЗ, с учетом особенностей, установленных соответственно ФЗ от 29.12. 2012 г. № 275-ФЗ «О гос. оборонном заказе» и ФЗ от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О гос. материальном резерве».
Гос. оборонный заказ является видом гос. заказа, а закупки, проводимые для реализации гос. оборонного заказа, являются видом гос. закупок.
Правовое регулирование гос. и мун. закупок, основанное на положениях Закона № 44-ФЗ, носит императивный характер (свобода заказчиков в построении своей закупочной системы и выработке норм, на основании которых они проводят закупки, сведена к минимуму).
В «корпоративных» закупках (Закон № 223-ФЗ) заказчики имеют существенно большую степень свободы (они самостоятельно формируют «правила игры» в своих внутренних документах о закупках - «положения о закупке»).
Цель принятия Закона № 223-ФЗ – обеспечить «прозрачность» «корпоративных» закупок (размещение информации о закупках в Интернете).
Главными обязанностями заказчиков по Закону № 223-ФЗ являются утверждение собственного «положения о закупке», размещение этого документа в единой информационной системе закупок (прежде всего на официальном сайте этой системы - www.zakupki.gov.ru) и проведение закупок в соответствии с указанным «положением о закупке».
Небольшой объем Закона № 223-ФЗ объясняется высокой степенью диспозитивности регулируемых им отношений.