7. Административно-правовые нормы: понятие, особенности, структура, виды

Норма административного права представляет собой правило, определенную меру должного поведения, установленную государством и охраняемую государственными средствами.

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер правового принуждения. Правовая норма – это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на неоднократное применение и распространяющееся, как правило, на персонально неопределенный круг его исполнителей. Принципиальный признак – возможность применения за ее нарушение мер государственно-правового воздействия.

Административно-правовая норма выделяется тем, что предназначена для регулирования управленческих отношений, возникающих в связи с формированием и осуществлением государственного управления и местного самоуправления. Нормами административного права прежде всего устанавливаются права и обязанности субъектов управленческих отношений, регулируются взаимоотношения между ними с учетом того, что одна из сторон обладает юридически властными полномочиями. Одновременно закрепляются права другой стороны и их организационно-правовые гарантии, в частности, на их судебную и внесудебную защиту.

Принципиальная особенность административно-правовых норм - большинство из них являются императивными нормами, содержащими обязательные предписания должного или возможного поведения субъектов в предписанных ими границах; их регулирующее воздействие всегда связано с проявлением власти одной из сторон. Императивность может выражаться:

• в прямом предписании, обязывающем субъекта правоотношения поступить определенным образом;

• в предоставлении возможности субъекту правоотношения избрать один из предусмотренных в норме вариантов поведения;

• в предоставлении возможности действовать по своему усмотрению, однако в пределах, определенных нормой. Иногда такую форму императивности административно-правовой нормы называют диспозитивно-разрешительной, реализуемой только субъектами, на которых распространяется ее действие (норма, закрепляющая право гражданина РФ выезда за пределы территории РФ).

Структура административно-правовых норм, предназначенных для регулирования нормальных управленческих отношений, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции, а устанавливающих ответственность по административному праву — слитной гипотезы с диспозицией и санкции (!). Особенности этих элементов:

1) Гипотеза — элемент административно-правовой нормы, выражающий условия, при наступлении которых необходимо руководствоваться данной нормой. Может быть определенной (конкретной) для данной правовой нормы либо относительно определенной и общей для нескольких норм. Последний вид гипотезы особенно характерен для норм, устанавливающих компетенцию органов управления, должностных лиц; может содержаться в преамбулах нормативных актов, их статьях, определяющих назначение данного органа. В этих случаях, орган управления или должностное лицо сами решают вопрос о применении или неприменении обусловленных общей гипотезой правовых норм в зависимости от конкретных обстоятельств.

2) Диспозиция - это само правило поведения, выраженное в правовой норме. Может быть определенной (найденный паспорт подлежит сдаче в органы внутренних дел) и относительно определенной (при необходимости для получения паспорта представляются документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству РФ).

3) Санкция – это мера государственного принуждения, предусмотренная за нарушение установленных нормой правил поведения. Санкциями являются меры административного принуждения (административные, дисциплинарные). Могут быть определенными и относительно определенными. Иногда за нарушение может быть предусмотрено две или более санкций, но применяться они могут в количестве, определенном нормативными актами.

ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» за должностной проступок предусмотрены дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строго выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии и увольнения. Но за конкретный дисциплинарный проступок к нарушителю может быть применено лишь одно из указанных взысканий.

Элементы административно-правовой нормы могут содержаться в одной статье НПА, в нескольких статьях или в нескольких НПА

Виды административно-правовых норм:

1) В зависимости от юридического назначения административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные.

• Материальные нормы устанавливают правовое положение участников управленческих отношений: их права, обязанности, ответственность, основы взаимоотношений;

1. Примером материальной нормы может служить статья 104 КоАП РСФСР (нарушение правил пользования средствами железнодорожного транспорта): «самовольный проезд в грузовых поездах, посадка и высадка на ходу поезда, проезд на подножках и крышах вагонов, самовольная без надобности остановка поезда - влекут наложение штрафа в размере до десяти рублей. Выбрасывание мусора и иных предметов из окон и дверей вагонов поездов - влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до пяти рублей».

2. Или например статья 105 КоАП РСФСР (нарушение правил безопасности полетов): размещение в районе аэродрома каких-либо знаков и устройств, сходных с маркировочными знаками и устройствами, принятыми для опознавания аэродромов, или сжигание пиротехнических изделий без разрешения администрации аэропорта, аэродрома, или устройство объектов, способствующих массовому скоплению птиц, опасных для полетов воздушных судов, - влечет наложение штрафа на граждан в размере до тридцати рублей и на должностных лиц - от десяти до пятидесяти рублей.

• Процессуальные нормы административного права регламентируют порядок реализации прав, обязанностей, ответственности субъектов, предусмотренных материальными нормами АП.

1. Примером может служить правило поведения закрепленное в статья 236 ГПК РСФСР (Дела по жалобам на действия административных органов или должностных лиц, рассматриваемые судом). Эта норма такова: в случаях, предусмотренных законом, суд рассматривает в порядке, установленном настоящей главой, жалобы граждан и должностных лиц на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке.

2. Еще в качестве примера можно привести статью 237 ГПК РСФСР (подача жалобы). Эта статья закрепляет следующее процессуальное правило: «В течение десяти дней со дня вручения постановления административных органов или должностных лиц о наложении штрафа или о взыскании в административном порядке граждане или должностные лица вправе обжаловать соответствующие действия административных органов или должностных лиц в суд по месту жительства. Подача жалобы приостанавливает взыскание в административном порядке».

Материальные и процессуальные административно-правовые нормы взаимосвязаны. Процессуальные нормы выступают в качестве важной правовой формы гарантий наиболее полной реализации прав и обязанностей, закрепленных материальными нормами.

2) По юридическому содержанию предписания нормы административного права подразделяются на обязывающие, запрещающие, ограничительные, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные.

• Обязывающая норма содержит предписание субъектам, на которых она распространяется, действовать в предусмотренных в норме условиях определенным образом, указанным в данной норме;

1. Статья 25.6. Свидетель. 2. Свидетель обязан явиться по  вызову судьи, органа, должностного  лица,в производстве которых  находится дело об административном  правонарушении, и дать правдивые  показания: сообщить все известное ему по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в соответствующем протоколе правильность занесения его показаний. 

2. Статья 29.3. Самоотвод и отвод судьи, члена коллегиального органа, должностного лица. 1.При наличии обстоятельств, предусмотренных  статьей 29.2настоящего Кодекса,  судья, член коллегиального органа,должностное лицо обязаны заявить  самоотвод. Заявление о самоотводе  подается председателю соответствующего суда, руководителю коллегиального органа, вышестоящему должностному лицу. 

• Запрещающая норма содержит предписание, указывающее на недопустимость совершения действий в условиях, определенных данной нормой;

1. Статья 4.1. Общие правила назначения административного  наказания. 5.Никто не может нести административную  ответственность дважды за одно  и то же административное правонарушение. 

2. Статья 3.5. Административный штраф. 2.Размер административного штрафа  не может быть менее одной  десятой минимального размера  оплаты труда. 

• Ограничительная норма – устанавливает исключение из общего правила решения определенных вопросов;

1. В 2007 году в ст. 1.5 КоАП РФ были внесены изменения, закрепившие в примечании к данной статье исключения из общего правила. Суть изменений состоит в возложении на лицо, привлекаемое к административной ответственности, обязанности доказывать свою невиновность в совершении двух категорий административных правонарушений, а именно:

- предусмотренных гл. 12 КоАП РФ;

- в области благоустройства территории, предусмотренных законами субъектов РФ, совершенных с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка, либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

2. Часть 3 статьи 32.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представляет собой исключение из общего правила исчисления срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания (начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, примененного ранее), установленного частью 1 статьи 31.9 указанного Кодекса (со времени вступления в законную силу постановления о применении данного вида наказания).

• Уполномочивающая норма содержит предписание, позволяющее субъектам избрать в его пределах вариант поведения по своему усмотрению. Для субъектов публичной власти такое предписание может включать в его обязанность избрать тот или иной вариант действий, указанный в норме (применить одно из альтернативных наказаний, предусмотренных за соответствующее административное правонарушение);

1. Статья 22.2. Полномочия должностных лиц. 2. Дела об административных правонарушениях,  предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 

2. Статья 23.2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. 1. Районные (городские),районные в  городах комиссии по делам  несовершеннолетних и защите  их прав рассматривают дела  об административных правонарушениях,  совершенных несовершеннолетними,  а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 настоящего Кодекса. 

• Стимулирующие нормы содержат предписания, направленные на создание материальной или моральной заинтересованности субъектов в результатах их деятельности - это различные меры поощрения, применения налоговых, тарифных льгот; Примером может служить Указ Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации».

• Рекомендательные нормы содержат правила возможного поведения, советы наиболее целесообразных решений (действий) с точки зрения их эффективности. Для граждан их исполнение обычно не является обязательным. Реакция государственных органов, органов местного самоуправления, государственных служащих на рекомендательные нормы, установленные компетентным органом, является обязательной. Но адресаты рекомендательных норм сами решают вопрос об их исполнении в зависимости от конкретных условий и возможностей: о неисполнении, например, по объективным причинам; о наиболее целесообразном при данных обстоятельствах варианте исполнения. От рекомендательных норм необходимо отличать рекомендации как метод правового воздействия в виде конкретных предписаний.

1. Рассмотрим в качестве примера Правила дорожного движения Российской Федерации (утверждены Постановлением Совета Министров -Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090) (в ред. от 26 февраля 2006 г.). Абзацем 4 п. 4.1 названных Правил установлено, что при движении по обочинам или краю проезжей части в темное время суток или в условиях недостаточной видимости пешеходам рекомендуется иметь при себе предметы со световозвращающими элементами и обеспечивать видимость этих предметов водителями транспортных средств.

2. Иногда рекомендательные по форме нормы, по сути, носят характер обязывающих. Так, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" рекомендовано лицам, замещающим государственные должности РФ, ее субъектов и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных данным Указом в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Также выделяют нормы-принципы, нормы-дефиниции (обычно императивные нормы без гипотезы и санкции), нормы-задания.

3) По характеру диспозиции административно-правовые нормы делятся на императивные, т.е. содержащие строго определенные предписания, не подлежащие изменению по усмотрению субъектов, и диспозитивные, позволяющие субъектам отношений самим определить содержание, порядок и условия своего повеления. В случае, если такого рода соглашения не заключены, они обязаны сами осуществлять соответствующие полномочия.

4) По степени общности выражения правила поведения различают общие и специальные административно-правовые нормы. В случае коллизий между такими нормами должны применяться, по общему правилу, специальные нормы.

1. Нарушение правил продажи отдельных видов товаров квалифицируется, как правило, по ст. 14.15 КоАП (общая норма), но в случае если при продаже товаров нарушаются санитарные правила, то такое правонарушение квалифицируется уже по части 2 ст. 14.4 КоАП (специальная норма).

2. Отсутствие установленной информации о продавце при продаже товаров, выполнении работ либо оказании услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, следует квалифицировать по ст. 14.5 КоАП (общая норма). Но если отсутствие установленной информации о продавце связано с нарушением прав конкретного потребителя на такую информацию, то данное нарушение подлежит квалификации исключительно по ч. 1 ст. 14.8 КоАП (специальная норма), а потребитель, права которого нарушены, должен быть признан потерпевшим.

5) По степени полноты изложения правил поведения различают определенные и бланкетные нормы, т.е. в которых само правило повеления не установлено, но дана отсылка к определенным правилам либо указано, какой государственный орган или орган местного самоуправления может их установить.

Ст. 23.55 ч. 1: Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный жилищный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 6.24 (в части курения табака в лифтах и помещениях общего пользования многоквартирных домов), статьями 7.21 - 7.23, частью 1 статьи 7.23.2, статьями 7.23.3, 9.5.1, частями 4, 5 и частью 12 (в части коллективных (общедомовых), индивидуальных и общих (для коммунальных квартир) приборов учета используемых энергетических ресурсов в многоквартирных домах, жилых домах) статьи 9.16, частями 1 - 4 статьи 9.23, частью 1 статьи 13.19.2 (за исключением административных правонарушений, совершенных жилищно-строительными кооперативами, осуществляющими строительство многоквартирных домов), статьей 14.1.3 настоящего Кодекса.

6) В зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления различаются административно-правовые нормы общефедерального значения, республиканские субъектов РФ, региональные, местные.

7) По юридической силе выделяются нормы, содержащиеся в законах и подзаконных актах. По этому критерию они могут быть конкретизированы с учетом иерархии и компетенции органов и должностных лиц, издающих правовые акты, содержащие соответствующие нормы.

8) В зависимости от адресатов выделяются, в частности, нормы, устанавливающие административно- правовое положение физических лиц; органов государственного управления и местного самоуправления; государственных и муниципальных служащих: организаций.

9) С учетом сферы действия надо различать общеобязательные нормы, действие которых распространяется на все регулируемые ими отношения, и внутрисистемные нормы, регулирующие отношения между управленческими звеньями системы данного органа, в его внутренних пределах.

10) По действию во времени административно-правовые нормы делятся на ограниченные и не ограниченные сроком или периодом времени действия. Например, на определенный срок принимаются нормы, определяющие режим чрезвычайного положения, - продолжительность их действия определена сроком, на который введен режим чрезвычайного положения.

11) По своему целевому назначению различаются нормы, предназначенные для установления, закрепления и развития позитивных процессов в обществе, и нормы, устанавливающие ответственность за определенные виды правонарушений и в качестве таковых также нацеленные на развитие указанных процессов.