!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание
.pdf
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего образования
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова Ю р и д и ч е с к и й ф а к у л ь т е т Кафедра административного права
А. П. Алехин, А, А. Кармолицкий
АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО
РОССИИ
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Учебник для юридических вузов и факультетов
4-е издание, переработанное и дополненное
Ответственный редактор: Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова А. П. АЛЕХИН
Рекомендовано Учебно-методическим объединением по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
и специальности 12.00.14 «Административное право, административный процесс»
Москва Зерцало- М 2019
УДК 342.9 ББК 67.99 (2)1
А49
Рекомендовано УМО по юридическому образованию высших учебных заведений Российской Федерации для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
А в т о р ы :
Алехин А. П., Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук,
профессор — гл. 27—29, 40—41.
Кармолицкии А. А., Заслуженный преподаватель Московского университета, кандидат юридических наук, доцент — гл. 30—39, 42-49.
А49 Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов. — М.: Зерцало-М, 2019 - 272 с.
ISBN 978-5-94373-445-8
Учебник написан преподавателями кафедры административного права юри дического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова в соответствии с учебной программой курса «Административное право». В нем на основе положений действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., действующего рос сийского законодательства, с учетом достижений науки административного права освещаются основные институты общей части, а также особенной части административного права, включая основы административно-правового регули рования организации и управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах в современных условиях. Здесь же рас смотрены некоторые общие вопросы административно-правового обеспечения организации государственного управления в качестве методологической пред посылки его анализа в межотраслевом, отраслевом и других аспектах, в чрезвы чайных условиях.
Для студентов, магистров, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также лиц, интересующихся административно-правовым регу
лированием организующей деятельности государства и ее взаимодействия с субъ ектами гражданского общества России.
УДК 342.9 ББК 67.99(2)1
ISBN 978-5-94373-445-8 |
© Алехин А. П., Кармолицкий А. А., 2016 |
|
© Издательство «Зерцало», 2016 |
ОГЛАВЛЕНИЕ
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ VII
ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ
Глава 27. Общие положения................................................................................................. |
7 |
||
|
§ 1. |
Необходимость и характер государственного упраадения.................... |
7 |
|
§ 2. |
Понятие и цели организации управления.............................................. |
14 |
|
§ 3. |
Правовые основы организации управления.......................................... |
23 |
Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении...... |
28 |
||
|
§ 1. Основы разграничения компетенции в области управления |
|
|
|
|
между органами исполнительной власти |
|
|
|
Российской Федерации и ее субъектов.................................................. |
28 |
|
§ 2. |
Региональные начала в управлении...................................................... |
35 |
|
§ 3. |
Межотраслевые начала в управлении.................................................. |
41 |
|
§ 4. |
Отраслевые начала в управлении.......................................................... |
43 |
|
§ 5. Общие функции и полномочия федеральных органов |
|
|
|
|
исполнительной власти............................................................................ |
46 |
Глава 29. Организация управления в особых условиях................................................... |
50 |
||
|
§ 1. |
Чрезвычайные ситуации |
|
|
|
природного и техногенного характера.................................................... |
50 |
|
§ 2. |
Чрезвычайное положение....................................................................... |
55 |
|
§ 3. |
Военное положение.................................................................................. |
57 |
|
|
РАЗДЕЛ VIII |
|
|
|
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО |
|
|
|
И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ |
|
Глава 30. |
Управление промышленностью ..................................................................... |
61 |
|
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
|
промышленностью.................................................................................... |
61 |
|
§ 2. Местное самоуправление и промышленность.......................................... |
63 |
|
|
§ 3. Государственный контроль (надзор) в промышленности........................ |
63 |
|
Глава 31. |
Управление энергетикой................................................................................... |
65 |
|
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления энергетикой................... |
65 |
|
|
§ 2. Местное самоуправление и энергетика..................................................... |
67 |
|
|
§ 3. Государственный контроль (надзор) в энергетике................................... |
67 |
|
4 |
|
Оглавление |
|
Глава 32. Управление сельским хозяйством..................................................................... |
|
69 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
|
сельским хозяйством................................................................................. |
|
69 |
§ 2. Предприятия и организации в сельском хозяйстве................................. |
|
71 |
|
§ 3. Местное самоуправление и сельское хозяйство...................................... |
|
72 |
|
§ 4. Государственный контроль (надзор) в сельском хозяйстве.................... |
|
72 |
|
Глава 33. Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством |
............75 |
||
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
|
строительством и жилищно-коммунальным хозяйством....................... |
|
75 |
§ 2. Местное самоуправление, строительство |
|
|
|
|
и жилищно-коммунальное хозяйство...................................................... |
|
78 |
§ 3. Государственный контроль (надзор) в строительстве |
|
|
|
|
и жилищно-коммунальном хозяйстве...................................................... |
|
79 |
Глава 34. Управление транспортом................................................................................... |
|
82 |
|
§ 1. |
Организационно-правовые формы |
|
|
|
управления транспортом.......................................................................... |
|
82 |
§ 2. Местное самоуправление и транспорт................................................... |
|
87 |
|
§ 3. Государственный контроль (надзор) на транспорте............................. |
|
88 |
|
Глава 35. Управление связью и массовыми коммуникациями........................................ |
|
90 |
|
§ I. Организационно-правовые формы управления связью |
|
|
|
|
и массовыми коммуникациями................................................................. |
|
90 |
§ 2. Местное самоуправление и связь........................................................... |
|
93 |
|
§ 3. Государственный контроль и надзор в сфере связи |
|
|
|
|
и массовых коммуникаций........................................................................ |
|
93 |
Глава 36. Управление использованием и охраной природных ресурсов....................... |
|
95 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
|
использованием и охраной природных ресурсов................................... |
|
95 |
§ 2. Органы местного самоуправления и использование |
|
|
|
|
и охрана природных ресурсов.................................................................. |
|
98 |
§ 3. Государственный контроль (надзор) в области |
|
|
|
|
природопользования и охраны природных ресурсов............................ |
|
99 |
Глава 37. Управление финансами и кредитом............................................................... |
|
101 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
|
финансами и кредитом........................................................................... |
|
101 |
§ 2. Местное самоуправление, финансы и налоги.................................... |
|
104 |
|
§ 3. |
Финансовый контроль............................................................................ |
|
105 |
Глава 38. Управление в области внешнеэкономических связей................................... |
|
109 |
|
§ I. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
|
в области внешнеэкономических связей.............................................. |
|
109 |
§ 2. Местное самоуправление и внешнеэкономические связи................ |
|
113 |
|
§ 3. Государственный контроль |
|
|
|
|
в области внешнеэкономических связей.............................................. |
|
114 |
Глава 39. Управление внутренней торговлей................................................................. |
|
116 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
|
внутренней торговлей............................................................................. |
|
116 |
Оглавление |
|
5 |
§ 2. Местное самоуправление и внутренняя торговля.................................. |
117 |
|
§ 3. Государственный контроль (надзор) |
|
|
|
в области внутренней торговли............................................................... |
118 |
|
РАЗДЕЛ IX |
|
|
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО |
|
|
И УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ |
|
Глава 40. Управление образованием .............................................................................. |
120 |
|
§ 1. Организационно-правовые основы образования в РФ: |
|
|
|
общие положения.................................................................................... |
120 |
§ 2. Организационно-правовые формы управления образованием.... |
130 |
|
§ 3. Органы местного самоуправления и образование.............................. |
142 |
|
§ 4. Субъекты образовательной деятельности.......................................... |
142 |
|
§ 5. Управление образовательной организацией....................................... |
144 |
|
§ 6. Особенности правового положения |
|
|
|
Московского государственного университета |
|
|
им. М .В. Ломоносова и Санкт-Петербургского университета.............. |
150 |
§ 7. О правовом положении обучающихся.................................................. |
152 |
|
§ 8. Государственный контроль (надзор) в сфере образования............... |
155 |
|
Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан............................................ |
159 |
|
§ I. |
Общие положения................................................................................... |
159 |
§ 2. |
Организационно-правовые формы |
|
|
управления здравоохранением.............................................................. |
163 |
§ 3. Федеральное медико-биологическое агентство.................................. |
174 |
|
§ 4. М естное самоуправление и здравоохранение................................... |
176 |
|
§ 5. Права и обязанности граждан в сфере охраны здоровья.................. |
177 |
|
§ 6. Основы административно-правовой организации |
|
|
|
охраны здоровья...................................................................................... |
180 |
§ 7. Основы правового положения медицинских |
|
|
|
и фармацевтических работников........................................................... |
183 |
§ 8. Организации охраны здоровья.............................................................. |
185 |
|
§ 9. Организация контроля в сфере охраны здоровья.............................. |
190 |
|
§ 10. Федеральный государственный |
|
|
|
санитарно-эпидемиологический надзор................................................ |
194 |
§ 11. Основы административно-правового положения |
|
|
|
Всероссийской службы медицины катастроф...................................... |
198 |
Глава 42. Управление наукой............................................................................................ |
200 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления наукой..................... |
200 |
|
§ 2. Организация науки. Научные организации и сообщества................. |
203 |
|
Глава 43. Управление культурой...................................................................................... |
208 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления культурой................ |
208 |
|
§ 2. Местное самоуправление и культура................................................... |
212 |
|
§ 3. Государственный контроль (надзор) в сфере культуры..................... |
212 |
|
Глава 44. Управление в области социальной защиты граждан.................................... |
214 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
в области социальной защиты граждан................................................ |
214 |
6 |
|
Оглавление |
§ 2. Местное самоуправление и социальная защита граждан...................... |
218 |
|
§ 3. Государственный контроль (надзор) |
|
|
|
в области социальной защиты граждан................................................ |
220 |
|
РАЗДЕЛ X |
|
|
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО |
|
|
И УПРАВЛЕНИЕ |
|
|
АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ |
|
Глава 45. Управление обороной........................................................................................ |
221 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления обороной................ |
221 |
|
§ 2. Органы местного самоуправления и управление обороной............. |
227 |
|
§ 3. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации.............. |
228 |
|
Глава 46. Управление безопасностью........................................................................... |
231 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы |
|
|
|
управления безопасностью.................................................................... |
231 |
§ 2. Государственная граница, ее защита и охрана.................................. |
236 |
|
Глава 47. Управление внутренними делами................................................................. |
241 |
|
§ 1. Организационно-правовые формы управления |
|
|
|
внутренними делами............................................................................... |
241 |
§ 2. Органы местного самоуправления и управление |
|
|
|
в области внутренних дел....................................................................... |
246 |
§3. |
Полиция................................................................................................... |
246 |
§4. Государственный надзор |
|
|
|
за безопасностью дорожного движения................................................ |
250 |
§5. |
Паспортная система............................................................................... |
252 |
§ 6. |
Внутренние войска................................................................................. |
253 |
Глава 48. Управление иностранными делами............................................................... |
255 |
|
§ 1. Организационо-правовые формы управления |
|
|
|
иностранными делами............................................................................ |
255 |
§ 2. |
Органы Министерства иностранных дел РФ за рубежом.................. |
258 |
§3. Административно-правовое регулирование въезда
вРоссийскую Федерацию
|
и выезда из Российской Федерации...................................................... |
260 |
Глава 49. Управление юстицией..................................................................................... |
263 |
|
§ 1. |
Организационно-правовые формы управления юстицией................ |
263 |
§ 2. |
Организация нотариальной службы.................................................... |
266 |
§3. |
Адвокатура.............................................................................................. |
268 |
§ 4. |
Регистрация актов гражданского состояния....................................... |
269 |
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ VII
ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ
И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ
Глава 27
Общие положения
§ 1. Необходимость и характер государственного управления
Обсуждение этого вопроса в качестве методологической предпо сылки предполагает уяснение роли государства в развитии нашего общества, ибо этим предопределяется проблематика, связанная с его организующей деятельностью, ее разновидностью - государственным управлением и административно-правовым регулированием возника ющих при этом общественных отношений.
Разрушение СССР, смена социально-экономической и политиче ской систем в России, криминальный передел собственности обострили внимание к проблемам социально-экономической роли государства, в частности, государственного управления. Не без умысла активизи ровалась пропаганда мнения о том, что государственное управление несовместимо с рыночной экономикой, является фактором, препят ствующим социально-экономическому развитию. Необходимо, следо вательно, убрать государственные регуляторы из этой сферы.
Перманентные экономические, политические, административные преобразования в обществе так или иначе затрагивают проблематику государственного управления. Более того, внимание к ней обостря ют негативные явления уже в условиях рыночных преобразований в экономической, социально-культурной и других сферах, а порой им сопутствующие. Явления эти многообразны. Это угрожающая нацио нальной безопасности (суверенитету РФ) коррупция; примат сырьевой
8 Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...
экономики в соотношении с развитием реальной экономики; высокий уровень безработицы; необеспеченность прожиточного минимума доходов значительной части населения; стихийные процессы в сфере рыночных отношений; ориентация на получение прибыли любыми способами и недооценка при этом публичных интересов; поиски на сущных преобразований в здравоохранении, образовании, развитии
науки; обоснованно приоритетными |
признаны проблемы укрепле |
ния обороноспособности РФ, в том |
числе повышения качественного |
состояния Вооруженных Сил РФ; распространенность терроризма, преступности, наркомании и т. д. На этом фоне продолжают противо борствовать две позиции: а) о необходимости усиления роли государства в преодолении трудностей, сопряженных с социально-экономическим, социально-культурным, административно-политическим развитием, б) о необходимости исключения вмешательства государства в эконо мику, в сферы образования, здравоохранения, культуры и т. д. либо существенного ограничения его участия в управлении в этих сферах и замены его рыночными регуляторами.
Очевидная недооценка государства, государственного управления, граничащая с отрицанием их позитивной роли в указанных сферах, и вытеснение (замена) их рыночными регуляторами не имеют методо логических и тем более практических обоснований.
Во-первых, признавая государство и принцип разделения властей,
алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление. Именно оно представляет собой форму реализации исполнительной влас
Взаимодействие и взаимовлияние, в частности, экономики и го сударства объективны, хотя их характер и определяющие факторы не являются постоянными. На разных этапах развития общества меняется взаимодействие экономики и государства, перед государством ставятся новые задачи, к которым должны быть адаптированы структура, кадры, формы и методы государственного управления. Объективные потреб ности в этом особенно обостряются при смене одной социально-эко номической формации другой. Роль государства в новых условиях не только изменяется или ослабевает, но в известном смысле возрастает. Экономика, социально-культурная жизнь в обществе не существуют изолированно от государства и права, происходящие здесь процессы взаимосвязаны, их нельзя рассматривать один от другого и вне функ ционирования общества в целом.
Сущность и назначение государства, так как они продекларированы в Конституции РФ, предопределяют его исключительную роль в осущест влении власти народа и обеспечении развития общества.
В наших коренным образом изменившихся условиях государство призвано вырабатывать стратегию социально-экономического раз вития, создавать условия для формирования и развития рыночных от ношений, упреждать стихию рынка, ограничивать или вовсе исключать
Глава 27. Общие положения |
9 |
рыночные отношения там, где они способны причинить вред обществу и гражданам. Важнейшими направлениями деятельности государства являются инновационное развитие национальной экономики в целом, обеспечение сбалансированности общегосударственных и локальных социально-экономических процессов в условиях рыночной экономики, создание условий для эффективного предпринимательства, регулиро вание межотраслевых пропорций и т. д.
Особая роль государства проявляется в том, что только оно создает нормативную правовую базу, служащую основой правового регулирова ния отношений в обществе и его различных сферах. Именно оно опре деляет государственную политику и обеспечивает ее проведение. Его компетентные органы разрабатывают концепции, стратегии, целевые программы социально-экономического и иных сфер развития. В част ности, приняты базовые федеральные законы, регулирующие общие отношения, а также во многих сферах. Примерами важной практиче ской деятельности государства являются организация и осуществление контрактной системы закупок товаров, работ, услуг в соответствии с ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 1 декабря 2014 г.) «О контрактной системе в сфер закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государ ственных и муниципальных нужд», оборонного заказа в соответствии с ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.).
Во-вторых, иногда государственное управление и регулирование сво дится лишь к «вмешательству» государства в экономику и т. д., что представляется ошибочным. Государственное управление не исключает
ине может исключать «вмешательства», оно даже необходимо в слу чаях, не относящихся к содержанию нормального процесса управления,
аименно для пресечения: а) нарушений законодательства, злоупотре блений хозяйствующими субъектами правами, влекущих вредные для общества и граждан последствия (например, ценового сговора между субъектами естественных монополий), при необходимости устранения экстремальных ситуаций. Вмешательство в подобных случаях являет ся правомерным, но отнюдь не выражающим сущность нормального процесса государственного управления; б) неправомерных действий органов исполнительной власти и должностных лиц, ограничивающих
иущемляющих права и законные интересы хозяйствующих субъектов
ииндивидуальных предпринимателей; в) избыточного регламентирова ния и формализма органов управления в отношениях с хозяйствующими субъектами и предпринимателями. Иными словами, государство должно противодействовать неправомерным действиям как органов управления, так и хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей, влекущим вредные последствия для общества и граждан. В-третьих, без активной роли государства невозможно обеспечить надлежащий режим в сфере рынка субъектов естественных монополий; необходимую сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного