новая папка 1 / 220322

Этап мониторинга

Первой предпосылкой к слия-

нию муниципалитетов является возникновение в достаточной

Окончание. Начало опубликовано

вжурнале «Муниципальное право» ¹3-2012. Источник публикации: Объ- единение муниципальных образова- ний: опыт Финляндии и основы рос- сийского законодательства / под

общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Бо- гданова. – СПб, ИПК «Вести», 2011, 128 с. Редакция журнала благодарит И. И. Макарова за предоставленные материалы.

мере неустойчивой ситуации.

Под сказанным подразумевается наличие конкретизированных либо выявляемых проблем тако- го порядка, которые более не-

возможно разрешить с помощью обычных методов. И если эта неуверенность оказывает доста- точное давление, они должны быть признаны проблемами, требующими самого неотложно- го вмешательства. В основе та-

1 Ярмо Асикайнен – директор по развитию «Аудиапро», магистр адми- нистративных наук (Университет г. Тампере, 1975 год).

ких проблем лежит зачастую изменение среды деятельности.

Экономические проблемы часто приводят к появлению неуве- ренности.

Наблюдения за будущим му-

ниципалитета и происходящими изменениями среды деятельно-

сти осуществляются во многих плоскостях как внутри, так и во- вне ее организационной струк- туры. В отдельно взятом муни- ципалитете потребность в из-

менении может быть озвучена по инициативе уполномоченного ли- ца, представителя коллектива, со

стороны частного жителя или хотя бы представляющей интере- сы предпринимателя структуры.

Процесс может быть начат по инициативе совета уполномочен- ных муниципалитета, за которым

может стоять одна или несколько фракций внутри совета. В зави- симости от ситуации совет упол-

номоченных или руководство муниципалитета может вынести решение о начале изучения си- туации, а также о разработке представления, касающегося обследования, для ознакомления других участников процесса.

Идея проведения обследования может появиться в ходе иных совместных совещаний, в кото- рых принимает участие руково-

дство всех включенных в процесс муниципалитетов.

После выявления необходимо-

сти изменений следует оценить возможных партнеров для со- трудничества на этапе обследо- вания и то, является ли вариан-

том слияние муниципалитетов или же усиление прежнего взаи- модействия. Также следует оп- ределить, какого рода исследо-

вание должно быть проведено на этапе обследования.

Этап обследования

На данном этапе вырабатыва-

ется информация для оценки потребности изменения, а также составляется договор о слиянии,

содержание которого подробнее раскрывается в следующей ста- тье настоящего сборника. Оценка потребности изменения и пере-

говоры по договору создают предпосылки к определению возможности проведения слия- ния муниципалитетов.

Для осуществления общего администрирования на стадии обследования может быть созда- на руководящая группа, членами которой являются ведущие упол- номоченные лица, руководители

муниципальных образований и представители коллектива. Важ-

но участие в работе группы именно ведущих уполномоченных лиц коммун. В обследовании си- туации между двумя муниципа- литетами целью может быть при- сутствие всех партий, что позво- ляет слышать голоса их всех, а информация свободно переме-

щается между руководящей группой и фракциями в советах уполномоченных. В обследовани- ях, составленных несколькими коммунами, то есть в так назы-

ваемых «мультимуниципальных проектах» из практических сооб-

ражений приходится ограничить членство в руководящей группе только лишь представителями крупнейших партий. Как правило, обследование требует выполне-

ния гораздо большего объема задач в сравнении с имеющимся запасом времени, так что вполне обоснованным видится назначе- ние в помощь руководящей груп-

пе нескольких рабочих групп для решения конкретных задач, важ-

ных с точки зрения предпосылок к слиянию. Это позволит подклю- чить на время проведения об- следования специалистов, обла- дающих необходимыми знания- ми.

Муниципальное законодатель- ство и законодательство о пре- доставлении услуг предписывает,

что подготовку договора слияния

исвязанного с ним плана следу- ет осуществлять во взаимодей- ствии с представителями коллек- тивов всех участвующих в про- цессе изменения муниципалите- тов. Коллективам должна быть предоставлена вся информация, на основе которой выстраивает- ся изменение. Они должны иметь возможность участия в планиро- вании изменения. Обсуждение работы по обследованию в ко-

миссии по взаимодействию и сотрудничество с главными уполномоченными играет боль- шую роль. Коллективы должны иметь представительство в руко- водящей группе и прочих рабо- чих группах. Для оказания помо- щи руководящей группе в неко- торых случаях показано назначе-

ние специальной группы для осуществления подготовки свя- занных с муниципальными слу- жащими дел.

Базовыми элементами обсле- дования слияния муниципалите- тов являются следующие:

1. Развитие предпосылок дея-

тельности коммун

∙Демографическая картина в коммунах и регионе, прогноз из-

менений

∙Развитие занятости в ком-

мунах и регионе 2. Развитие экономики коммун

иоценка экономического эффек- та, последующего от слияния

∙Нынешняя экономическая ситуация в коммунах и оценка развития экономики в них как самостоятельных единицах

∙Оценка синергетической пользы, достигаемой за счет ре-

формы администрирования и

системы предоставления услуг, направленной на улучшение эко- номики и повышения эффектив-

ности занятости

∙Оценка прочего воздейст- вия на муниципальную экономи- ку, в частности на налоговые по- ступления, инвестиционный кли- мат, процент налогового поступ- ления и использование государ- ственной дотации на объедине-

ние На основании этих сведений

возможно составить оценку эко- номической динамики объеди- ненного муниципалитета. Анализ дефицитного бюджета, задол- женности и инвестиционных по- требностей коммун показывает, какого рода экономическая на-

грузка и ответственность могут быть возложены на создаваемый муниципалитет.

3. Прогноз потребностей в ус-

лугах и служащих

∙Демографический климат коммун, старение населения и перспектива потребностей в ус-

лугах

∙Выход персонала на пенсию по старости, использование ес- тественной убыли, набор трудо-

вых ресурсов в будущем 4. Общественная и региональ-

ная структура

∙Воздействие и возможности развития, связанные с общест-

венной структурой

∙Воздействие и возможности развития, связанные с земле- пользованием, проживанием и

транспортом 5. Административное и прочее

территориальное деление

∙Воздействие на региональ- ное и прочее административно- территориальное деление (ве- домственное – Прим. ред.)

∙Вопросы защиты общест-

венных интересов 6. Конкурентоспособность ре-

гиона

∙Воздействие и возможности развития, связанные с конкурен-

тоспособностью и развитием занятости

7. Важные для коммун рамоч-

ные условия в ситуации ведения переговоров

∙Выставляемые слиянию му- ниципалитетов иные важные ра-

мочные условия и возможности для их совмещения. Важными вопросами могут оказаться, в ча- стности, сочетание политики в городе и на селе, развитие раз- личных частей коммуны и воз- можности оказания влияния, а также обеспечение местных услуг.

Ответственность за управле- ние происходящими изменения- ми возлагается также и на ос- тальное высшее руководство,

руководителей среднего звена и непосредственное начальство. В

реализации процесса изменения руководство среднего звена иг- рает важную роль, выполняя функцию «моста», воплощая на

практике стратегическое видение принимающих решение руково- дителей и передавая информа- цию на высший уровень для вы- работки целей. На стадии подго-

товки интеграции коммун и в особенности в новом муниципа-

литете в связи с осуществлением изменений подчеркивается также роль непосредственного руково- дства. На практике управление изменением исходит, с одной стороны, из детального планиро- вания, с другой – лавирует впе- ред, доверяя процессу интуитив- но. В реализации следует дви- гаться шаг за шагом. Все участ- ники процесса приобретают но- вые знания и вырабатывают спо- собствующие изменению реше- ния относительно того, что явля-

ется важным и что работает в каждом конкретном случае.

При слиянии муниципалитетов в новый коллектив входят люди, представляющие разные культу- ры труда, и напряжение, возни- кающее от их столкновения, ока-

зывается для всего коллектива одной из основных проблем. В

особенности на ранней стадии проблемы могут проявляться в виде снижения мотивации, стра-

хов и неспособности справляться с поставленными задачами. Та- ким образом, совмещение раз- личных культур имеет смысл на- чать до непосредственного слия- ния. К примеру, для совмещения культур можно определить прин- ципы, способствующие связи решений по развитию с избран- ными стратегическими направле- ниями. Происходит сближение внутри коллектива, возникает

прецедент совместного поиска решения проблем. На практике же необходимая для формирова- ния единой культуры труда рабо-

та продолжается долгое время после объединения коммун, и даже в объединенном муници-

пальном образовании коллектив может выявлять внутренние раз-

личия в культурах и их влияние на формирующуюся новую куль- туру. Привычные неформальные традиции служат опорой, коль

скоро новое окружение недоста- точно изучено, а привычки не выяснены. В качестве знака при-

нятия изменения оказывается сотрудничество, не отвергающее новые вызовы, принятие ответст-

венности и умение распределять полномочия. Тогда и отличия воспринимаются терпимо, а лю-

ди не воспринимают друг друга как опасных конкурентов.

Роль политических и профессиональных лидеров в процессе объединения муниципалитетов

Роль ведущих уполномоченных лиц, то есть администрации и председателей совета уполномо- ченных, должна быть с самого начала четко определена. Де-

монстрация своей позиции вовне имеет большое значение. Руко- водству муниципального образо- вания следует обращать внима-

ние на внешнюю и внутреннюю реальность, оценивать потреб-

ность в изменении и в нужный момент суметь обосновать, по-

чему данное изменение является верным. Дальнейшее представ-

ление потребности в изменении является серьезным вызовом, не так-то и просто вынести на обсу-

ждение и обосновать значимые вопросы, определяющие буду- щее коммуны, особенно когда они очевидно прогнозируемы. Политическое руководство тре-

буется в особенности на этапе начала обследования и на стадии принятия решения, тем не менее существенно, чтобы для прове- дения обследования было выде- лено достаточно времени и ре- сурсов, поскольку задачей тако-

вого является инициирование коллективного процесса обуче- ния, а также поиск новых взгля- дов и обоснований. Руководство муниципалитетов обладает зна- чительными функциями, являясь ответственными за подготови- тельную работу лицами, на прак-

тике роль кумулятивного заряда изменения выпадает также и им. Но наоборот, излишняя актив- ность и инициативность должно- стных лиц, в особенности на на- чальном этапе, может обладать отрицательным значением. Если

вопрос отдан полностью на откуп функционерам, политическое руководство совсем необяза-

тельно согласится принять на себя обязательства, поэтому

значение чиновников должно быть выделено на последующих этапах, когда начинается подго-

товка и реализация конкретного плана по изменению.

Муниципальные советы упол-

номоченных ратифицируют цели слияния в виде договора о слия- нии и прочих связанных со слия- нием плановых документах. На ведущее политическое руково-

дство возлагается также задача по управлению процессом объе- динения. В действительности

руководители коммун и прочие ведущие должностные лица на-

делены особыми полномочиями в реализации процесса изменения.

Под руководителем изменения может подразумеваться лицо или несколько лиц, которым поручено

проведение изменения в своем муниципалитете. Процессы му- ниципальной интеграции в ос-

новном являются настолько сложными, что мантия руководи-

теля изменений оказывается фактически на плечах нескольких лиц. Зачастую на одного или не-

скольких руководителей коммун на стадии подготовки и в самом начале функционирования нового муниципалитета возлагается важная задача по работе в каче-

стве руководителя процесса объединения. За подготовку дел

и их исполнение может отвечать команда, которую формируют главы администраций муници- пальных образований.

Роль приглашенного специалиста-консультанта в процессе объединения муниципалитетов

Довольно распространенной является практика использования на стадии обследования помощи приглашенных специалистов- консультантов. При осуществле-

нии выбора лица или нескольких лиц для выполнения таких функ- ций муниципалитеты оказывают- ся в непростой ситуации. Госу- дарство также может иницииро-

вать процесс слияния коммун путем назначения к проведению особого обследования муници- пального деления. В этом случае обследование проводит направ- ленный государством чиновник, все расходы при этом покрыва- ются из государственной казны. Кроме того, коммуны сами могут запросить государственную суб- сидию на проведение обследо- вания. Максимальный объем фи-

частности, под углом зрения де- мографического развития, заня- тости в регионе, развития трудо- вых ресурсов, персонала, окру- жающей среды, услуг и потреби- телей, демократии и управления и т.д.

Так называемый SWOT-анализ является наиболее распростра- ненным инструментом, исполь-

зуемым при проведении оценки собственной организации и сфе- ры деятельности. Акроним

сформирован из начальных букв английских слов «Strenghts» (Сильные стороны), «Weaknesses» (Слабые стороны), «Opportunities» (Возможности) и «Threats» (Угро- зы). Первые два характеризуют

внутренние качества собственно агента, два последующих – его внешнюю среду. Для того чтобы анализ был полезен, две эти перспективы следует четко отде- лять одну от другой. В особенно- сти в ситуации, когда речь идет об объединении, могут быть из- лишне выпячены риски и воз-

можности. Обычно противники объединения показывают, что

связанные со слиянием риски не выявлены или их степень прини- жена. Сторонники же считают,

что польза является значительно больше той, которую можно вы-

яснить в ходе подготовительной работы.

По минимуму традиционный SWOT-анализ может дать самый общий обзор тех моментов, ко-

торые считаются возможностями и угрозами среды, а также силь- ными и слабыми сторонами са- мого агента. В ходе проведения

анализа необходимо представить общую картину будущей среды. В

целом же участники процесса могут по-разному истолковывать события, не имея «общего язы- ка». Даже если традиционный SWOT-анализ сделан верно, с

его помощью сложно выйти на уровень формирования страте- гии – для этого лучше подойдет

так называемый восьмиблочный SWOT-анализ (Таблица 3). В его рамках вначале проводится ка-

чественный анализ среды (внешние возможности и угро- зы), а также дифференцирова-

ние внутренних сильных и сла- бых сторон организации. Только

после этого возможен переход на следующий этап – анализ факторов успеха. Это сфера, в

которой возможности среды и сильные стороны самого агента встречаются, что как раз и име- ет смысл использовать во благо.

Только предварительно выявив слабые стороны, их возможно в дальнейшем развернуть и пере- работать в сильные стороны.

Угрозы для среды деятельности можно отразить с помощью сильных сторон.

Таблица 3

ностными лицами коммун до то- го, как Государственный Совет вынесет решение по объедине- нию муниципалитетов;

7)статус руководителей объе- диняющихся коммун внутри но- вого муниципалитета;

8)принципы сочетания сферы услуг объединяющихся коммун;

9)общие принципы управле- ния экономикой нового муници- пального образования.

Если слияние происходит в период между выборами в муни- ципальные органы власти, ком- муны должны в договоре об объ-

единении оговорить принципы формирования совета уполномо- ченных нового муниципалитета, как это сказано в §24. Если в но- вом муниципалитете, соответст- венно §25, планируется избрание большего количества уполномо- ченных, нежели установлено в §10 Закона о муниципалитетах,

коммуны должны оговорить это в договоре об объединении. Под- готовка договора об объедине- нии осуществляется в сотрудни- честве с представителями орга- нов управления коммун.

В идеале договор создает предпосылки мощного стратеги-

ческого подхода в реализации укрупнения. Стратегические цели

объединенного муниципалитета могут быть прописаны в догово- ре и сопутствующих документах. Стратегия и видение нового му- ниципалитета начинают выяв- ляться уже в том списке целей,

информирования является то,

чтобы люди имели возможность понимать одни и те же слова и выражения одинаково, чтобы у

понятий были сформированы общие значения. Вдобавок ин-

формирование об изменении дает почву для выстраивания идентичности нового муниципа- литета, его нового лица.

С точки зрения жителей, ин- формирование может быть рас- смотрено под углом зрения до- ведения до сведения, консульти- рования, повышения степени участия и гражданской дискус- сии – все это опирается на базо-

вые права граждан и является задачами информирования в хо- де объединения. Доведение до

сведения является передачей информации о целях изменения, графике, влиянии и возможно- стях воздействия. Консультиро-

вание обеспечивает жителей и заинтересованные группы соот-

ветствующим знанием об услугах и возможностях обращения. По- вышение степени участия явля- ется диалогичным информирова- нием, в котором муниципалитет

развивает дискуссию и участие путем выработки информации обо всех инициированных делах,

проблемах и возможностях их разрешения. Гражданская дис- куссия является информирова- нием по инициативе самих жите- лей муниципалитета, в отличие от публичного обсуждения во- просов либо при помощи СМИ,

либо при помощи иных форм общедоступного диспута, кото-

рые также являются способами информирования.

Учет мнения жителей муниципалитета

изаинтересованных групп

Впроцессе подготовки слия-

ния жителей коммуны беспокоит то, каким образом будут в даль- нейшем развиваться представ-

ляющие для них важность услуги

иближайшее окружение. В ходе изменения следует учесть мне- ния жителей и описать все воз- действие, которое будет оказано на их жизнь впоследствии.

Всоответствии с §7 Закона о

муниципальном делении в ходе выработки представления об объединении обязанность каж- дой коммуны состоит в том, что-

бы учесть возможности своих жителей принимать участие и оказывать воздействие. Эта обя- занность определена в главе 4

Закона о муниципалитетах

личные приобретения и проводят досуг.

∙Для муниципалитетов, вхо-

дящих в новое муниципальное образование на более позднем этапе, но не позднее 2012 года, установлены уже меньшие объе-

мы дотирования в сравнении с этапом 2008-2010 гг.

∙По муниципальным образо- ваниям, создаваемым после на- ступления 2013 года, рамочный закон не предполагает дотирова- ния.

2. Создаваемый в ходе слия- ния новый муниципалитет обла-

дает правом получения в течение последующих пяти лет компенса- ции в полном размере, если его

совокупная доля уменьшится в сравнении с суммарной долей государственной выплаты, полу-

чаемой всеми муниципалитетами до их объединения.

Суммарная доля государст-

венной поддержки может быть меньше, поскольку основанием

для ее формирования являются демографические индикаторы, как то: количество пожилого на- селения, детей дошкольного воз- раста, студентов и т.д., а также различные иные условия (дву- язычие, отдаленность и т.д.). Объединение коммун, отличаю- щихся по структуре и условиям,

всегда приводит к изменению вышеуказанных индикаторов. Кроме того, расчет налогообло- жения на каждого жителя муни- ципалитета, используемый при выравнивании с помощью госу- дарственной дотации, основан- ной на налоговых поступлениях, является индивидуальным. Кон- солидированная налоговая со-

ставляющая может привести к уменьшению государственного дотирования при выравнивании государственных долей, осно- ванных на налоговых поступле- ниях, хотя некоторым из сли-

вающихся муниципалитетов до объединения выплачивалась компенсация по причине низких налоговых поступлений.

3. Установлен пятилетний срок со дня вступления в силу согла- шения об объединении муници- палитетов, в течение которого исполнители (должностные лица

или работающие по трудовым соглашениям) не могут быть уво-

лены по причине сокращения занятости или ухудшения эконо- мического состояния коммуны. Вероятно, что в области обеспе-

чения администрирования или решения узкоспециальных задач это будет означать временное

сохранение рабочих мест за пер- соналом. Напротив, в области здравоохранения, обслуживания или образования, требующих особенно большого числа рабо- тающих, возникнет недостаток в ресурсах. Запрет на увольнение облегчается все-таки тем, что в

сегодняшней ситуации выход на пенсию по старости является распространенным явлением, что может быть использовано в по- ложительном свете. Кроме того,

возможным является выход в неоплачиваемые отпуска, как и, разумеется, увольнение по при- чине нетрудоспособности, про- блем с законом, злоупотребле-

ния психоактивными веществами или иной серьезной причине.

4. Создана особая аналитиче- ская процедура для муниципали- тетов, чья экономическая состав- ляющая особенно слаба.

В законе устанавливаются ин- дикаторы (большой уровень за- долженности, дефицит бюджета,

соотношение доходов и долгов и т.д.), на основании которых му-

ниципалитет расценивается как имеющий экономические затруд- нения. В ходе процедуры путем совместных усилий Министерст-

ва финансов и представителей муниципалитета вырабатываются конкретные мероприятия по оз- доровлению экономики муници-

палитета за счет именно усилий со стороны последнего. Резуль-

татом процедуры может быть рекомендация по слиянию, если

муниципалитет не демонстрирует наличия реальных возможностей по сбалансированию своей эко-

номики с помощью умеренного налогообложения (налог на дохо- ды и налог на недвижимость, по

которым принимает решение совет уполномоченных) и выплат в муниципальную казну. Если

совет принимает отрицательное решение по одному или обоим вариантам, это не приводит к каким-либо санкциям примени- тельно к муниципалитету.

Оценка пройденного пути

Следует заметить, что укруп- нение муниципалитетов поддер-

живалось государством задолго до закона 2007 года. Тем не ме- нее, при выработке закона поли-

тические силы пришли к выводу о том, что повышение экономи-

ческой привлекательности может привести к существенному со- кращению числа муниципалите- тов (коммун) в течение пятиле- тия. Повышение объемов доти-

рования все же не было реши- тельным – какие-нибудь 20-25%, что позволяет, вероятно, с неко- торой долей сарказма сказать, что законом 2007 года государ- ство не желало принудить муни- ципалитеты к слиянию, но реши- ло продолжить «покупку укрупне- ний» за счет повышенных ставок. То есть посыл «покупки» был об- ращен к политической элите и – шире – к общественному мнению на местах, в частности к полити- чески активным профессиональ- ным объединениям. Следует учи- тывать, что при помощи дотиро- вания муниципалитет имеет воз-

можность реализации многих полезных для его жителей про- грамм: оплата долгов, инвести-

рование и вообще производство хороших услуг.

На данный момент известно, что политика «пряника» вызвала

рост желания муниципалитетов к объединению, однако не менее

очевидным является уменьшение численности населения в сель- ских районах и старение населе- ния – это привело к значитель-

ному ослаблению экономики и конкурентоспособности многих коммун. За короткий срок коли- чество муниципалитетов снизи- лось с числа, превышавшего 450, на 100 единиц, и к началу 2010 года их число составило 342. Кроме того, по десятку будущих объединений принято решение,

что они произойдут в период

2011-2013 гг.

Какую же цену государство платит за проводимую политику «пряника»? В течение последних нескольких лет объем выплачен- ных дотаций составил более 300 млн евро (для сравнения: в 2009

году объем находился на уровне 141 млн евро). Наибольшая еди- новременная дотация, выплачен- ная агломерации г. Сало, вклю- чившего 10 старых муниципали- тетов, составила более 18 млн евро при том, что обычный объ- ем выплачиваемой двум-трем соединяющимся муниципалите- там помощи составляет 2-3 млн евро. На фоне того, что суммар- ный бюджет всех муниципалите- тов – 34 млн евро, а ежегодная суммарная государственная до- тация около 8 млрд евро, можно увидеть, насколько велико бре- мя, возлагаемое ею на бюджет государства.

Что далее?

Рамочный закон никак не оп-

ределяет конечное количество