новая папка 1 / 220322

возможность выполнения по- ставленных перед ними задач, им должны быть приданы соот-

ветствующие экономические возможности.

Последнее может быть обес- печено либо тем, что представи- тельные органы городских му-

ниципальных образований были бы наделены правом сбора на- логов, либо тем, что муниципа- литеты, сохраняющие в составе

урбанизированных районов свою независимость, передавали бы коммунам второго уровня в со- ответствии с законом долю со- бираемых на их территории на- логов. В Финляндии эта модель

уже имеет опыт реализации в региональном союзе коммун Кайнуу, где существует создан- ная муниципалитетами и финан-

сируемая ими же организация

сотрудничества, которая пре- доставляет вместо муниципали- тетов услуги в области здраво- охранения, социальной защиты и образования, на что выделя-

ются средства из собираемых муниципальных налогов.

Исключением из принципа добровольности может стать принятый парламентом закон, в соответствии с которым оказав- шиеся в особо сложной экономи-

ческой ситуации коммуны могут быть объединены с другим муни-

ципалитетом вопреки решению совета уполномоченных. Но и в этом случае существует очевид- ная потребность в предоставле- нии дотации как с позиции дан- ного муниципалитета, так и тех,

которые принимают на себя риск объединения с кризисной комму- ной. Чем меньше численность

населения объединяющегося муниципалитета, тем большей оказывается относительная на- грузка, оказываемая на его эко-

номику со стороны поглощаемой кризисной коммуны.

По нашим оценкам, число му- ниципалитетов будет умень- шаться со снижающейся дина- микой и к 2020 году их количе- ство составит около 250 единиц.

Если для разрешения проблем крупных городских муниципаль- ных образований будет разрабо- тан специальный закон по «ин- фрасоветам», их окончательное количество не будет велико. Считается, что большее количе-

ство городских муниципальных образований все-таки проведут процедуру объединения с со- блюдением принципа добро- вольности.

Исходные моменты программы «Новый муниципалитет-2017»

Потребность в изменении му-

ниципального территориального устройства и деления обосновы- вается различными причинами. Происходящие объективные из- менения, в частности, жесткие рамки бюджетной экономики, старение населения, поляриза-

ционные процессы заставляют проводить переоценку. Требова-

ния к изменению муниципальной территориальной организации звучат с различных сторон, и не только со стороны администра- тивных округов. По-видимому, тенденция такова, что-либо рас- тут различия в видении заинте-

ресованных кругов относительно направленности развития муни- ципальной системы, либо акцент ставится на представлении раз- личных точек зрения.

Финляндская система коммун основывается на самоуправлении их жителей. Конституционные гарантии местного самоуправле-

ния сегодня содержат избранный жителями совет уполномоченных, независимую экономику, незави- симую, отделенную от государ-

6 Ари Колехмайнен – руководитель проекта «Новый муниципалитет-2017»

Союза муниципальных образований Финляндии, генеральный директор

FCG Finnish Consulting Group, магистр общественно-политических наук (Университет г. Тампере, 1975 год).

ства организацию и общую дея- тельность. Управление и задачи коммун определены законом7.

Вмуниципальной организации

имуниципальной структуре Фин- ляндии не проведено полномас- штабных реформ, как, например, в Швеции (последняя – 01.01.1971)

и в Дании (01.01.2007)8. Тем не

7 Конституция Финляндии §121: Муниципальное самоуправление: Финляндия разделена на коммуны,

управление которыми основывается на самоуправлении их жителей. Ос-

новы управления и задачи коммун регулируются законом. Коммуны об- ладают правом налогообложения. Управление в регионах больших, чем коммуна, регулируется законом. См.

об этом Prattala К. «Kohti kunnallishallinnon uutta rakennetta, 2010» «...защищаемые Конституцией осо- бенности муниципального управле- ния, которые можно охарактеризо- вать на основании Конституции §121

ина основании опыта работы Кон-

ституционной комиссии следующим образом: 1) Право жителей коммуны избирать верховный орган управле- ния. 2) Общие полномочия совета

уполномоченных выносить решения по общим делам, вдобавок к чему у коммуны имеются отдельно опреде- ленные законом задачи. 3) Неза-

висимость в принятии экономических решений, стержнем которых является право налогообложения. 4) Отделе-

ние от государственного управления

иопределенная независимость орга- нов исполнительной власти».

8 Сив Сандберг: Новый муниципа- литет-2017 и северные страны, Ново- сти финляндских коммун 6/2010, 24.8.2010, также отдельным издани-

менее, внутри муниципальной организации (в отраслях) с тече- нием времени проведены широ- кие ре формы, примером кото-

рых является реформа общего образования (1970-1978 гг.), ко-

торая была начата в северных районах Финляндии и двигалась на юг вплоть до 1978 года. Есте- ственно, система школьного об-

разования и на последующих этапах подвергалась постоянно- му частичному реформированию, являясь объектом развития.

Последним на сегодняшний день проектом по развитию яв- ляется стартовавший по инициа-

тиве правительства Финляндии и парламента страны проект «ПА- РАС», направленный на реформу

муниципальной организации и порядка оказания услуг, в рамках которого на добровольной осно- ве предполагается подвести му-

ниципальную территориальную организацию и порядок оказания услуг к современным требовани- ям9. Проект «ПАРАС» затрагивает

ем. В Швеции третья муниципальная реформа (kommunreform) была про-

ведена 01.01.1971, предыдущие про-

водились соответственно в начале

1863 г. (kommunalforordningar 1862) и в 1952 г. Andersson, Per: Sveriges kommunindelning 1863-1993, Draking, Mjolby 1993. ISBN 91-87784-05-X. Libris 7766806.

9 Новый этап в реформе муници-

пального администрирования был начат реформой муниципальных структур и порядка предоставления услуг, по которой парламентом был

работу по обеспечению предпо- сылок работы городских муници- пальных образований. Районные центры по определению являют- ся сильными базовыми муници-

палитетами и образуют наряду с региональными центрами основу муниципального устройства Фин- ляндии23.

Области взаимодействия раз- виваются в соответствии с обозна- ченными рамочным законом ос- новными направлениями. Из пред-

ложенных изменений по самоуправлению следует выделить предложение, по которому Госу-

дарственный Совет наделяется правом на основании изменений в рамочном законе обязывать ком-

муны предоставлять социальное обеспечение и услуги по здраво- охранению для населения, исходя из минимального количества насе- ления в 20 000 человек24.

Для реформирования законо- дательства в области организа-

ции услуг здравоохранения и социальной сферы, их развития и

контроля сформирована рабочая группа, которая подготовила

свои предложения в срок до 31.03.201125. Развитие межмуни-

ципального взаимодействия в части больничных округов затра- гивается в свежем аналитиче- ском отчете, составленном по заказу четырех больничных окру- гов Восточной Финляндии26. В документе выдвинуто предложе-

ние по слиянию четырех округов (Южное Саво, Восточное Саво,

Северное Саво и муниципальное объединение в сфере социально- го обслуживания и здравоохра- нения региона Северная Каре-

23См. Kunnat.net: В сеть районных центров входит 36 городов, в кото-

рых проживает около миллиона финнов. Районными центрами по определению являются города, ко-

торые являются центрами своих районов или экономических зон, но не являются региональными цен- трами. Районные центры являются центрами занятости населения.

24Представление правительства по изменению рамочного закона

(24.11.2010).

25См. подробнее:

www.stm.fi/vireilla/tyoryhmat/jarjesta mislakityoryhma

26 Модель Восточной Финляндии. Аналитический проект по специали- зированному медицинскому обслу- живанию Восточной Финляндии – «ISER». Отчет по организации раз- вития специализированного меди- цинского обслуживания и специа- лизированных услуг. Сеппо Туомо- ла. Принято на заседании руково- дящей группы 21.05.2010.

лия) и созданию единого Боль- ничного округа Восточной Фин- ляндии, которое поддержано 55 коммунами из 56. Наиболее крупным городским муниципаль- ным образованиям будет реко-

мендовано осуществлять более тесное сотрудничество с целью унификации политики в области землепользования, жилищной политики, транспорта и исполь-

зования услуг вне зависимости от муниципальных границ27.

Дальнейшее движение?

На основании базовых задач и целей программы «Муници- палитет-2017» определено виде- ние перспектив развития муни-

ципальной системы вплоть до

2020-х годов.

«Жизнеспособные и функцио- нальные коммуны имеют реаль- ное самоуправление, которое основывается на непосредствен- ном и активном участии со сто- роны жителей коммуны. Они на- делены ответственностью, пол-

номочиями и ресурсами для обеспечения выгод, благополу-

чия и устойчивого развития всего муниципального сообщества.

Услуги коммун и качественная сфера проживания гарантируют-

ся устойчивым образом во всей стране путем использования структуры, формы деятельности и инновации, подстраивающихся

под постоянно изменяющуюся сферу деятельности»28.

В развитии муниципальной системы можно двигаться раз- личными способами. Имеется возможность выбора из трех ос- новных возможностей, по всем

ним в Северных странах имеется

27 НЕ 234/2010: Представление правительства парламенту по уза- кониванию процедуры обследова- ния с целью развития взаимодейст- вия в некоторых городских округах.

В соответствии с обоснованиями целью закона является создание процедуры, с помощью которой возможно для обеспечения жизне- способности, конкурентоспособно-

сти и функциональности городских коммун способствовать совмеще- нию землепользования, жилищной политики и транспорта, а также использование услуг вне зависимо- сти от муниципальных границ. Це-

лью процедуры является оказание поддержки и укрепление взаимо- действия коммун, входящих в со- став городских территорий.

28 Памятка для правления Союза коммун от 5.8.2009 (Ристо Парьян- не, Кайя Майойнен).

опыт и наработки29. Комплексное

реформирование предполагает наличие на стадии реформиро- вания или подготовку законода-

тельства о централизованном принятии решений. Подготови-

тельная работа может быть и должна быть многоуровневой. Именно рассеянная или, точнее, развернуто-централизованная

подготовка была предложена в рамках проекта «ПАРАС», однако на том этапе данная идея не вы- звала достаточного единодушия. В модели «развернуто-центра- лизованного подхода» государст- во имеет возможность устано- вить рамки, в соответствии с ко-

торыми для каждого региона страны подыскивается подходя- щее только для него индивиду- альное решение30. Третий вари- ант – это имеющая давние тра- диции практика, когда коммуны в

действительности принимают решения по муниципальному территориальному делению, то

есть решения не принимаются вопреки воле муниципальных образований.

Вместо однократных ком- плексных реформ можно прибе-

гать к экспериментальной форме деятельности. Эксперименты, связанные со структурами, за-

частую приводят к изменениям с постоянным эффектом и, в лю- бом случае, к изменениям, кото- рые не только не позволяют вер- нуться к изначальной фазе, но формируют этап, предшествую- щий следующим изменениям. Эксперименты, иными словами,

стали некой формой реализации

29 В муниципальной реформе

Швеции три раза реализовывался принцип централизованного прове- дения реформы. См. подробнее: Andersson, Per: Sveriges kommunindelning 1863-1993, Draking, Mjolby 1993. ISBN 91-87784-05-X. Libris 7766806.

30 В муниципальной реформе Да-

нии этот принцип был реализован следующим образом: коммунам был дан шестимесячный срок для выра-

ботки единого мнения по перечню коммун, которые хотели бы объеди- ниться. Если в течение этого срока решение не было бы выработано, государство назначило бы к проведе-

нию процедуру территориального преобразования. На семинаре по Се- верным странам 29.09.2010 (Хельсин- ки) Михель Вебер, руководитель про-

екта от Kommunernes Landsforening

отметил, что предполагалось, что рас-

положенные вокруг городов коммуны объединились бы между собой, одна- ко случилось так, что коммуны выска- зались за объединение с центром.

постоянных реформ, чему при- мером является опыт региональ-

ной реорганизации в Кайнуу или иные организационные и функ- циональные изменения31.

В теории реформирование му-

ниципальной организации и структур имеет различные пути воплощения, которые имеют ме-

сто в других Северных странах и в Центральной Европе. Сущест- вует некое единое мнение о том,

что новую муниципальную схему следует определять через крите- рии самоуправления. Это озна- чает действенную демократию,

прогрессивность в выработке и принятии решений, сильную эко-

номику и право налогообложения на одном уровне, ответствен- ность за организацию предос-

тавления услуг благосостояния на нынешнем уровне (следует

понаблюдать как за характером границы между государством и коммуной, так и за распределе- нием ответственности за органи-

зацию образовательных услуг между различными уровнями) и

предпосылки для использования общей отрасли, а также четкое

разграничение между функциями и финансовой ответственностью коммун и государства32.

Для возможности укрепления предпосылок развития муници- пальной организации предпола-

гаемым образом в разных частях страны, коммуны должны быть достаточно крепкими, как это сказано выше. Выстраивая креп- кие муниципалитеты, необходимо

31 Государственный Совет вынес положительное решение от 25.11.2010 по правительственному представле- нию касательно продления срока дей-

ствия закона по административному эксперименту, реализуемому в регио- не Кайнуу, сроком на четыре года вплоть до 2016 го да. В представле-

нии входящим в зону эксперимента коммунам даются полномочия выне- сти решение о продлении экспери- мента на период после 2012 года. Предполагается, что постановление вступит в силу 31 декабря 2012 года.

32 Программа правительственных целей правления Союза муниципаль- ных образований: 01.12.2010, стр. 6.

Правление Союза муниципальных образований в своих целях в части будущей муниципальной организации высказалось следующим образом: «Выстраивание сильного муниципали- тета может варьироваться в зависи- мости от местных условий, основыва- ясь на общих регионах занятости на- селения и его обращения к услугам».

принять внутреннюю дифферен-

циацию государства и ведущие к этому тенденции развития. В ре- зультате произошедшего измене- ния столица сформирует собст- венную целостность, которая бу- дет своими размерами отличать- ся от остальных центров страны.

Ее рост по прогнозам также будет более динамичным в сравнении с остальной страной. Следующая категория муниципалитетов – крупные по финским меркам го- рода – будут способны и в буду- щем организовывать и поддержи- вать широкий спектр услуг в об- ласти социальной защиты, пер- вичного здравоохранения, обра- зования и культуры. Меньшие коммуны будут вынуждены укреп- ляться либо посредством созда-

ния межмуниципальных союзов и формируя общие трансмуници- пальные организации-заказчики, либо выстраивая соответствую-

щие критериям крепкой коммуны муниципалитеты на основе регио- на или района, которые для

управления и поддержания услуг дробились бы на меньшие по принципу близости расположения к клиенту и потребителю. Хотя размер коммун и вырастет, муни- ципальное сотрудничество по не-

которым направлениям видится необходимым вне зависимости от размера муниципалитета также и в будущем (особенно это касает- ся ухода за специализированны- ми больными, землепользования, планирования транспортных се- тей и жилищного строительства,

очень часто образования второй ступени и развития условий для занятости населения). Коммуны должны развивать свою готов- ность выступать в качестве заказ-

чика услуг у частного и у третьего сектора.

Размеры страны и различия между регионами означают, что рождающаяся в результате про-

цессов развития муниципальная система потребует для обеспе-

чения равноправия всех граждан и в будущем систему выравнива- ния, поддерживаемую государст- вом. Роль бюджетных организа-

ций в деле обеспечения равных возможностей для граждан будет являться центральной33.

33 Конституция (731/1999) §6 и специализированные законы. Новый закон о равенстве находится в про- работке, но реформа не будет прове-

дена в период работы действующего правительства.

Возможности населения по оказанию воздействия на теку-

щие процессы должны быть обеспечены во всех имеющихся вариантах. В рамках системы

управления следует развивать различные функциональные формы работы, которые были бы

обеспечены ресурсной базой и достаточными полномочиями в вынесении касающихся ближай- ших услуг населению решений. Вне зависимости от того, каким

образом необходимая реформа будет проведена, различные ус- ловия при определении критери- ев формирования структур долж- ны обладать большим, чем ра- нее, значением по причине на- блюдающихся в стране поляри- зационных процессов.

Имеющийся опыт влияния контролируемых изменений обнадеживает

Необходимость изменений очевидна. К примеру, результаты опроса, проведенного в рамках исследования «Артту», попросту подталкивают к изменениям. В соответствии с итогами исследо- вания, реагирование на потреб-

ности в изменениях и управление ими влияют положительным об-

разом на данную респондентами оценку, например, качества тру- довой жизни, гибкости планиро- вания и успешности планирова- ния общественной организации,

а также контроль за растущими расходами. По мнению респон- дентов из объединившихся му- ниципальных образований, ста- дия планирования проекта «ПА- РАО прошла успешнее, чем ка-

жется респондентам из других муниципалитетов, качество тру-

довой жизни несколько лучше в объединенных коммунах, чем в других, расходы выше в тех ком- мунах, где не принято решения об объединении или по процеду- ре регионального сотрудничест- ва. Отмечается, что посредством взаимодействия рождаются луч- шие решения в части общест- венного устройства. Объединен-

ные муниципальные образования имели возможность расширить спектр предлагаемых услуг насе- лению34.

34 Исследование «Arttu» / Мариан- не Пекола-Сьёблум, 2010.