новая папка 1 / 220329

1. Общая информация о Руководстве

Руководство по проведению публичных обсуждений норматив- ных правовых актов (далее – Ру- ководство) подготовлено с целью

разработки и распространения общих унифицированных требо-

ваний и процедур для проведения публичных обсуждений норматив- ных правовых актов (далее – пуб- личных обсуждений) в стране и формирования у участников пуб- личных обсуждений единого ре- левантного опыта участия в про- цедуре вне зависимости от субъ- екта проведения. Данный доку- мент нацелен на то, чтобы стать настольной книгой каждого гос- служащего, организующего пуб-

личные обсуждения в процессе разработки нормативных право- вых актов (далее – актов). Руко-

водство носит рекомендательный характер, содержит набор инст- рукций, советов, для каждого из

этапов организации и проведения публичных обсуждений.

Данный документ научит:

–выбирать форму проведе- ния публичных обсуждений;

–использовать неформаль- ные механизмы публичных обсу- ждений для конкретизации объ-

екта влияния анализируемого акта (целевых групп, подпадаю- щих под влияние регулирования);

–конкретизировать состав участников публичных обсуждений;

–готовить материалы для про- ведения публичных обсуждений;

–уведомлять о проведении публичных обсуждений и при- глашать участников;

–проводить публичные обсу- ждения актов;

–анализировать результаты публичных обсуждений;

–готовить необходимый па- кет документов по итогам пуб- личных обсуждений;

–осуществлять мониторинг качества проведения публичных обсуждений.

Структура документа повторя-

ет очередность основных шагов

по проведению публичных обсу- ждений. Таким образом, его можно использовать как ком- плексное руководство, так и с целью консультации по какой-то конкретной части процедуры.

2. Цели и задачи публичных обсуждений

Проведение публичных обсуж- дений – это один из самых деше- вых и эффективных способов по- лучения самой свежей информа-

ции эмпирического характера о существующей ситуации в анали- зируемой сфере. Зачастую, пуб-

личные обсуждения являются единственным способом получе- ния реальной информации о про-

блеме в условиях сжатых сроков процедуры анализа нормативных правовых актов. Грамотно орга- низованные публичные обсужде- ния дают обратную связь от пред- ставителей всех заинтересован- ных сторон, деятельность которых затрагивается регулированием, что позволяет сформировать объ-

ективную оценку положительных и отрицательных эффектов от вне- дрения предлагаемых изменений. Результаты публичных обсужде- ний, если публичные обсуждения

проводятся по установленной форме, максимально прозрачны и позволяют серьезно укрепить ос-

нованную на таких результатах позицию того или иного органа государственной власти относи- тельно анализируемого регулиро- вания.

В общем случае, проведение публичных обсуждений помогает:

–привлечь к обсуждению лучших экспертов анализируемой области с собственным понима-

нием существующей ситуации и организовать конструктивную дискуссию;

–обеспечить соблюдение ба- ланса интересов различных сто- рон, затрагиваемых регулирова- нием;

–выявить в процессе прове-

дения публичных обсуждений косвенные направления влияния

регулирования и скорректировать результаты предварительного анализа влияния регулирования;

–уточнить и собрать инфор- мацию по одному или несколь-

ким аспектам регулирования и улучшить на ее основе сущест- вующие положения акта;

–повысить сопричастность общественности к разработке регулирования в интересующих их сферах деятельности.

При организации и проведе- нии публичных обсуждений ко- мандой госслужащих (под ко- мандой госслужащих здесь и да- лее понимается группа сотрудни-

ков органов государственной власти России, ответственных за организацию и проведение пуб- личных обсуждений анализируе-

мого нормативного правового акта) необходимо понимать, что они с представителями заинте- ресованных сторон «играют за одну команду», так как главная задача обеих сторон – повысить эффективность регулирования, и не допустить наличия в акте по- ложений, необоснованно затруд- няющих ведение предпринима- тельской и инвестиционной дея- тельности.

Основные принципы, которы-

ми следует руководствоваться в процессе организации и прове-

дения публичных обсуждений актов, включают в себя:

–максимальное вовлечение в процесс публичных обсуждений всех заинтересованных групп;

–максимальный учет интере- сов групп;

–обеспечение прозрачности процедур, подотчетность, объек- тивность и независимость выбо- ра респондентов;

–организация публичных об-

суждений на самом раннем этапе разработки акта;

–информирование о прове- дении публичных обсуждений,

достаточное для привлечения необходимого количества заин- тересованных групп;

–привлечение представите-

лей экспертного сообщества в

3. Минимальные требования к проведению публичных обсуждений

Не существует идеального на- бора типов публичных обсужде- ний, используя которые возмож-

но независимо от содержания и специфики регулирования эф- фективно собрать и учесть мне-

ния заинтересованных сторон относительно анализируемого

Таблица 2

обсуждений. По длительности проведения данный тип публич- ных обсуждений не должен пре- вышать 30 минут в расчете на одного участника публичных об- суждений.

Типовой состав участников

Отраслевые эксперты, пред- ставители основных заинтересо- ванных сторон. Обычно для дан- ного типа используются наибо- лее лояльные и активные пред-

ставители сформированного пула экспертов.

Особенности применения в субъектах РФ

Данный тип применим к ис-

пользованию на региональном уровне без каких-либо сущест- венных корректировок и измене- ний. В связи с большей геогра-

фической локализованностью основных заинтересованных сто- рон можно активнее использо-

вать такой формат проведения данного типа как краткосрочные встречи и совещания.

Применимость к различным видам оценки регулирующего воздействия

Неформальные (краткие) пере- говоры с представителями заин- тересованных сторон/экспертами применимы к:

–оценке регулирующего воз- действия на ранней стадии;

–сопровождающей оценке регулирующего воздействия;

–ретроспективной оценке ре- гулирующего воздействия.

2.Анкетирование

Краткое описание

Данный тип представляет со-

бой заполнение предварительно разработанной и донесенной до представителей заинтересован- ных сторон анкеты, включающей

вопросы общего характера по тематике регулирования. Разра-

ботанная анкета в обязательном порядке подразумевает сбор дан- ных о респонденте, позволяющий отнести его к той или иной заин- тересованной стороне (обычно это вид и отрасль занятости, чис- ленность организации, регион расположения организации).

Указанный тип организуется с самого начала публичных обсуж- дений с целью:

– обеспечения участия в пуб- личных консультациях максималь- но широкого круга представите- лей заинтересованных сторон;

–сбора статистической ин- формации;

–получения репрезентатив-

ных данных относительно сферы

исилы влияния регулирования.

(+) Достоинствами данного ти-

па публичных обсуждений явля- ются:

–потенциально большое ко- личество участников;

–репрезентативность полу- ченных данных;

–низкие затраты на организа-

цию анкетирования и обработку данных публичных обсуждений (только при онлайн-анкетировании).

(-) Недостатками проведения данного типа публичных обсуж- дений являются:

–ограниченность тематики анкетирования;

–возможность формулировки только общих, базовых вопросов;

–ограниченная возможность проверки и верификации данных

ореспонденте (только при он- лайн-анкетировании).

В общем случае, данная форма применяется, когда есть необхо- димость сбора общей информа- ции и/или необходимость охвата максимально широкой аудитории. При наличии технической воз- можности организации онлайн-

анкетирования на собственном сайте, данный тип публичных об- суждений рекомендуется исполь-

зовать в процессе проведения анализа большинства проектов нормативно-правовых актов.

Формат проведения

Обычно данный вид публичных обсуждений представляет собой заполнение краткой анкеты, со- стоящей не более чем из 7-10 закрытых вопросов. Чаще всего она распространяется:

–через размещение на офи- циальном интернет-сайте госу- дарственного органа, разрабаты- вающего или проводящего ана- лиз проекта акта;

–через размещение на спе-

циально созданном для данного вида публичных обсуждений ин- тернет-портале, который может объединять в себе анкетирова- ние как на федеральном, так и на региональном уровне;

–в случае отсутствия техни-

ческой возможности размещения анкеты на интернет-ресурсе –

рассылку в электронном виде максимально широкому числу представителей целевых групп, затрагиваемых разрабатывае- мым проектом акта.

Для лучшего распространения информации о данном типе уча-

стия в публичных обсуждениях рекомендуется отправить запрос на публикацию ссылок на анкету на порталах бизнес-ассоциаций, отраслевых союзов и других орга- низаций, объединяющих субъектов хозяйственной деятельности.

Обычно техническое решение по размещению анкеты на ин- тернет-сайте включает в себя автоматическую обработку дан- ных анкет (в части закрытых во- просов), что существенно мини-

мизирует время госслужащих на обработку результатов. Исполь-

зование ручной рассылки анкеты снижает эффективность указан-

ного типа публичных обсуждений за счет резкого увеличения руч- ной работы по обработке и агре- гации полученных данных. В дан- ном случае указанный тип реко-

мендуется к применению только тогда, когда есть возможность

осуществить закупку услуг по обработке данных анкет, полу-

ченных в процессе проведения публичных обсуждений.

Типовые сроки (длительность) проведения

Анкетирование может длиться от одной недели и более в зави- симости от конкретных времен- ных рамок публичных обсужде- ний, в процессе которых он про- водится.

Типовой состав участников

При публикации анкеты на ин- тернет-ресурсе состав участни-

ков командой госслужащих никак не регулируется. Типовой состав участников определяется посети- телями интернет-сайта государ- ственного органа, проводящего публичные обсуждения; специ-

ально созданного для данного вида публичных обсуждений ин- тернет-портала; а также порта- лов бизнес-ассоциаций, отрас- левых союзов и других организа- ций (в случае, если на данных

порталах опубликована ссылка на анкетирование).

При ручной рассылке реко-

мендуется распространять анкету среди максимально широкого круга лиц, которые могут быть так или иначе затронуты влияни- ем регулирования.

Особенности применения в субъектах РФ

Данный тип публичных обсуж- дений применим к использова-

нию на региональном уровне без

каких-либо существенных кор- ректировок и изменений.

Применимость к различным видам оценки регулирующего воздействия

Анкетирование применимо к:

–оценке регулирующего воз- действия на ранней стадии;

–сопровождающей оценке регулирующего воздействия;

–ретроспективной оценке ре- гулирующего воздействия.

3.Публикация текста проекта акта для совместного редактирования и комментирования

отдельных его положений

Краткое описание

Данная форма публичных об-

суждений представляет собой размещение в публичном досту- пе на специальном интернет- ресурсе текста проекта норма- тивного правового акта с воз-

можностью внесения изменений и комментариев в текст докумен- та внешними пользователями.

Указанный тип организуется с момента принятия решения о возможности публикации проекта нормативного правового акта с целью:

–обеспечения участия в пуб- личных обсуждениях максималь- но широкого круга представите- лей заинтересованных сторон;

–сбора широкого спектра от- зывов относительно текста про- екта акта;

–обеспечения прозрачности публичных обсуждений.

(+) Достоинствами данного ти- па публичных обсуждений явля- ются:

–потенциально большое ко- личество участников;

–репрезентативность полу- ченных данных;

–максимальная прозрачность публичных обсуждений.

(-) Недостатками проведения данного типа публичных обсуж- дений являются:

–ограниченность тематики публичных обсуждений анализом текста нормативно-правового акта;

–невозможность формули-

ровки вопросов к участникам публичных обсуждений данного типа;

–ограниченная возможность проверки и верификации данных

ореспонденте;

–необходимость обработки большого количества информа-

па публичных обсуждений явля- ются:

– гибкость формата и воз- можность формулировки и вклю-

чения в запрос широкого спектра вопросов;

–относительная дешевизна проведения;

–невысокие финансовые за- траты на участие, а также воз- можность участия вне зависимо- сти от географического место-

расположения представителей целевых групп, подпадающих под влияние положений акта.

(-) Недостатками проведения данного типа публичных обсуж- дений являются:

–сложность в обработке ре- зультатов публичных обсуждений;

–высокие временные затраты на подготовку качественного па-

кета документов для проведения публичных обсуждений;

–сложно прогнозируемая ак- тивность со стороны представи- телей заинтересованных сторон.

Последний недостаток частич-

но может быть минимизирован за счет дополнительных усилий команды госслужащих по органи- зации целевой рассылки сфор-

мированному пулу экспертов в сфере действия проекта акта, а также за счет привлечения биз- нес-ассоциаций, отраслевых союзов и других организаций, объединяющих субъектов хозяй- ственной деятельности к рассыл-

ке информации о проведении публичных обсуждений.

Формат проведения

Данный вид публичных обсуж- дений представляет собой раз-

мещение на официальном сайте государственного органа, осуще- ствляющего публичное обсужде- ние проекта акта, пакета мате- риалов, включающих обобщен-

ную информацию о содержании акта, а также список открытых вопросов по интересующим ко-

манду госслужащих аспектам регулирования. По завершению процедуры полученная информа- ция анализируется и обобщает- ся. В соответствии с полученны- ми данными по решению коман-

ды госслужащих корректируется содержание акта, а также гото-

вится формальный документ о реакции органа, проводящего публичные обсуждения, на вы- сказанные предложения и заме- чания.

Типовые сроки (длительность) проведения

Возможность подачи отзыва по проекту акта на интернет- сайте государственного органа, осуществляющего публичное об- суждение проекта акта, должна

Особенности применения в субъектах РФ

Данный тип публичных обсуж- дений применим к использова-

нию на региональном уровне без каких-либо существенных кор- ректировок и изменений.

Применимость к различным видам оценки регулирующего воздействия

Организация очных обсужде- ний проекта регулирования при- менима к:

–оценке регулирующего воз- действия на ранней стадии;

–сопровождающей оценке регулирующего воздействия;

–ретроспективной оценке ре- гулирующего воздействия.

7.Дистанционное обсуждение проекта регулирования

Краткое описание

Данный тип публичных обсуж-

дений по своему содержанию и реализуемым целям повторяет тип «Очные обсуждения проекта регулирования». Основное отли- чие связано с отсутствием необ-

ходимости очного присутствия в месте проведения обсуждения.

Это минимизирует некоторые недостатки предыдущего типа, в частности:

–позволяет избежать потен-

циально высокие транспортные издержки участников публичных обсуждений;

–позволяет несколько рас-

ширить максимально возможное количество участников сессии;

–снижает или полностью уст- раняет финансовые затраты го- сударственного органа на прове- дение публичных обсуждений;

–снижает временные затраты участников обсуждения.

С другой стороны, онлайн- обсуждение не позволяет в пол- ной мере достичь всех досто- инств очного обсуждения. Огра- ничения, накладываемые техни- ческой стороной процесса, не позволяют организовать полно- ценную дискуссию. Скорее дан-

ный тип публичных обсуждений будет проходить в формате се- рии монологов участников, пе- ремежаемых мини-сессиями во- просов-ответов. Кроме того, проведение данного типа пуб-

личных обсуждений требует от участников определенного уров-

ня технической оснащенности и компьютерной грамотности.

(+) Достоинствами данного ти- па публичных обсуждений явля- ются:

–возможность очной провер-

ки позиций различных участников публичных обсуждений на досто- верность;

–возможность получения ре- акции на высказываемые предло- жения без временных задержек;

–высокая эффективность ис- пользования в случае поиска ба-

ланса учета интересов различных целевых групп.

(-) Недостатками проведения данного типа публичных обсуж- дений являются:

–ограниченность количества участников;

–требование к наличию оп-

ределенного уровня технической оснащенности и компьютерной грамотности участников.

В некоторых случаях особенно эффективным является комбини- рование указанного типа публич- ных обсуждений с типом «Очные обсуждения проекта регулирова- ния», при котором участникам публичных обсуждений предла-

гается на выбор присутствовать на обсуждении очно или дистан- ционно (с использованием средств организации и проведе- нии онлайн-конференций).

Формат проведения

Указанный тип публичных об- суждений представляет органи- зацию дистанционного обсужде- ния анализируемого регулирова- ния. Обычно данный тип публич-

ных обсуждений организуется в сети интернет с использованием технологической платформы, выбранной государственным ор- ганом, осуществляющим разра- ботку и/или анализ проекта акта.

Типовые сроки (длительность) проведения

Рекомендуется осуществлять приглашения участникам очного обсуждения и рассылать им необ-

ходимый пакет документации не менее чем за две недели до непо-

средственного проведения очного обсуждения. Тем не менее, в экс- тренных случаях путем индивиду- альных переговоров с каждым уча-

стником обсуждения возможно согласование времени и проведе-

ние указанного типа публичных обсуждений в более короткие сро- ки. Длительность одной итерации очных переговоров не должна пре- вышать четырех часов и предвари-

тельно должна быть донесена до участников.

Типовой состав участников

При организации публичных обсуждений указанного типа ре- комендуется варьировать числен- ность участников в диапазоне от 5 до 15 человек в зависимости от установленной длительности об- суждения, разработанной повест-

ки и разнородности целевых групп, затрагиваемых влиянием регулирования. Участники могут быть как из числа субъектов хо- зяйственной деятельности, так и из числа экспертного сообщества.

Особенности применения в субъектах РФ

Данный тип публичных обсуж-

дений ограниченно применим к использованию на региональном уровне в связи с более низким уровнем технической оснащенно-

сти и компьютерной грамотности потенциальных участников пуб- личных обсуждений. В субъектах РФ не рекомендуется использо-

вание данного типа публичных обсуждений в чистом виде – ор- ганизаторы публичных обсужде- ний должны оставлять возмож- ность очного участия в обсужде- нии для потенциальных участни- ков публичных обсуждений.

Применимость к различным видам оценки регулирующего воздействия

Дистанционное обсуждение проекта регулирования приме- нимо к:

–оценке регулирующего воз- действия на ранней стадии;

–сопровождающей оценке регулирующего воздействия;

–ретроспективной оценке ре- гулирующего воздействия.

Также необходимо отметить,

что дополнительным источником информации, наряду с организа-

цией и проведением публичных обсуждений, является поиск, за-

каз и использование результатов исследований в области анали- зируемого регулирования. Он может применяться для деталь-

ного анализа основных спорных и/или недостаточно освященных элементов влияния регулирова- ния, которые, в частности, не были прояснены в ходе публич- ных обсуждений. Кроме того,

важным элементом реализации процесса проведения публичных обсуждений является формиро- вание и утверждение плана пуб- личных обсуждений. Более под- робно использование плана пуб-

личных обсуждений описано в таблице 3.

4.2. Выбор оптимального набора типов публичных обсуждений

Как уже было сказано выше, не существует идеального набо- ра типов публичных консульта- ций, используя которые возмож-

но независимо от содержания и специфики регулирования эф- фективно собрать и учесть мне- ния заинтересованных сторон. В данной части раздела будет опи-

сан основной набор шагов для определения конфигурации пуб- личных обсуждений.

Шаг 1 (только в рамках организации публичных обсуждений в процессе проведения оценки регулирующего воз-

действия). Определить вид оценки регулирующего воздейст- вия, в рамках которого проводят- ся публичные обсуждения. Вид оценки регулирующего воздейст- вия определяет базовые времен-

ные ограничения проведения публичных обсуждений.

Шаг 2. Определить необходимость предварительного уточнения целевых групп регулирования, подпадающих под влияние анализируемого нормативного правового акта.

При наличии такой необходимо- сти следует использовать не- формальные (краткие) перегово- ры с представителями заинтере- сованных сторон/экспертами. В частности, для сопровождающей оценки регулирующего воздейст- вия рекомендуется использова- ние телефонных переговоров.

Для оценки регулирующего воз-

действия на ранней стадии и ретроспективной оценки регули-

рующего воздействия можно также организовать анкетирова-

ние или серию краткосрочных встреч и совещаний в случае,

если у команды госслужащих сформировано очень фрагмен-

тарное понимание сути и сферы регулирования (по результатам предварительного анализа).

Шаг 3. Определить необходимость сбора общей информации о влиянии регулирования и/или вовлечения максимально широкой аудитории в проведение публичных обсуж-

дений. При наличии такой необ- ходимости рекомендуется про- ведение анкетирования. В до-

полнение к этому для анализа специфического регулирования на федеральном уровне может использоваться тип публичных обсуждений «Публикация текста

проекта акта для совместного редактирования и комментиро- вания отдельных его положе- ний».

Шаг 4. Организовать публикации материалов по проекту регулирования на интернетсайте органа, осуществляющего разработку и/или анализ проекта акта с целью поиска и сбора необходимой информации для формирования позиции го- сударственного органа по влия- нию анализируемого регулиро- вания. Организация данного типа

публичных обсуждений является обязательной.

Шаг 5. Оценить необходимость дополнительного детального анализа определенного аспекта регулирования. В

случае наличия необходимости выбрать из типов публичных об- суждений «Целевая рассылка опросных листов по определен- ному аспекту регулирования ак- та», «Очное обсуждение регули- рования акта», «Дистанционное обсуждение регулирования акта »

взависимости от:

–важности анализируемого аспекта для формирования ко- нечной версии разрабатываемо- го/модифицируемого акта;

–количества целевых групп,

которые планируется привлечь к участию в дополнительном ана- лизе;

–географической распреде- ленности потенциальных участ- ников.

5. Конкретизация состава участников

5.1. Предварительная идентификация потенциальных участников публичных обсуждений

Важнейшим условием дости-

жения эффективности публичных обсуждений является предвари-

тельное определение основных целевых групп, на которые оказы- вает влияние анализируемое ре- гулирование. Предполагается, что

до начала публичных обсуждений уже проведен предварительный анализ влияния проекта норма-