новая папка 1 / 220296

Участники третьего общерос- сийского муниципального право- вого форума, организованного

Объединением муниципальных юристов России при официальной поддержке Правительства Улья- новской области и непосредст-

венном участии представителей Комитетов по вопросам местного самоуправления Совета Федера- ции и Государственной Думы Фе- дерального Собрания РФ; Мини-

стерства регионального развития РФ; Министерства юстиции РФ; Министерства финансов РФ; Ми- нистерства экономического раз- вития РФ; Министерства образо- вания РФ; Единого Общероссий- ского объединения муниципаль- ных образований (Конгресса);

Всероссийского Совета местного самоуправления; Национального

исследовательского университета «Высшая школа экономики»; Фон- да «Институт экономики города»; Института экономической полити- ки им. Е. Т. Гайдара; Советов му- ниципальных образований субъ- ектов РФ,

заслушав представителей му- ниципального сообщества Рос- сии, а также представителей фе- деральных, региональных орга-

нов государственной власти и экспертов, ученых в сфере мест-

ного самоуправления ведущих Вузов страны,

рассмотрев и обсудив акту- альные правовые вопросы и про- блемы развития местного само- управления в России,

в целях формирования едино-

го общественного мнения по ключевым вопросам муници- пальной реформы,

отмечают следующее.

1. Основные результаты реформы местного самоуправления в России

Основной целью принятия Фе- дерального закона от 6 октября 2010 года ¹131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было введение но-

вых принципов территориальной

организации местного само- управления, предусматривающих

формирование муниципальных образований на двух территори- альных уровнях – в поселениях и муниципальных районах – с за-

креплением за каждым уровнем присущих им полномочий по ре- шению вопросов местного зна- чения, а также переданных от- дельных государственных полно- мочий. Концепция этого Феде-

рального закона направлена на создание единой системы мест-

ного самоуправления во всех субъектах Российской Федера- ции, реальное приближение ме- стной власти к населению, а так-

же на обеспечение качественно нового уровня оказания муници-

пальных услуг жителям наших городов и поселков.

Сегодня уже можно оценивать предварительные результаты реализации Федерального зако- на ¹131-ФЗ, анализировать достоинства и недостатки сло- жившейся модели местного са- моуправления в России, а также

стояние в случае такой необхо- димости.

6. Исключить из Федерально- го закона от 17 апреля 2006 г. ¹53-ФЗ и Федерального закона от 25 октября 2001 года ¹137- ФЗ нормы, наделяющие органы государственной власти субъек- тов РФ принимать законы субъ- ектов РФ, относящие распоряже- ние земельными участками, го-

сударственная собственность на которые не разграничена в ад- министративных субъектах РФ, к

полномочиям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

2. Дефекты законодательства о местном самоуправлении

в современной России и проблемы правоприменения

2.1.Федеральный аспект

Эффективное развитие мест- ного самоуправления в Россий-

ской Федерации нуждается в надлежащем правовом обеспе- чении. В правовом государстве, которым наша страна провоз- глашена в Конституции РФ, все решения и действия его органов, институтов гражданского обще- ства и личности должны основы- ваться на нормах права.

Практика перехода к состоя- нию местного самоуправления,

предписанному Федеральным законом от 06.10.2003 ¹131-ФЗ

«Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации» вызвала большое число вопросов, о чем неоднократно указывалось участ- никами Форума.

В указанном Федеральном за- коне выявилось довольно боль- шое число нечетких формулиро- вок, слабо корреспондирующих- ся друг с другом положений.

Так, статья 1 Федерального закона от 06.10.2003 ¹131-ФЗ в отличие от статьи 2 Федерально-

го закона от 28.08.1995 ¹154-

ФЗ определяет местное само- управление не через «деятель- ность населения», а через «фор- му осуществления народом сво- ей власти».

Таким образом, местное само-

управление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, через создание органов местного самоуправле- ния, которые играют преимущест- венную роль в осуществлении са-

моуправления путем исполнения возложенных на них полномочий.

При этом, в правовых актах, как и в самом Федеральном за- коне ¹131-ФЗ, применяются

различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления»: «рас- ходные полномочия», «компетен- ция органов местного само- управления», «вопросы ведения местного самоуправления», «во- просы местного значения», «рас- ходные обязательства», «предме- ты ведения местного самоуправ- ления» и т. д., что порождает разное толкование данного поня-

тия при рассмотрении вопросов регулирования и функциониро-

вания механизма муниципальной власти.

Данное обстоятельство явля-

ется одной из причин проблемы внутренних противоречий норма- тивных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения не только на уровне органов госу- дарственной власти и муници- пальных образований, но и на уровне самих органов и должно- стных лиц местного самоуправ- ления.

В действующем законодатель- стве и, прежде всего, в Феде- ральном законе ¹131-ФЗ не

раскрыты статус и полномочия главы муниципального образова-

ния как самостоятельного органа местного самоуправления и как высшего должностного лица му- ниципального образования.

Данная проблема обострилась в рамках правовой регламента- ции вопроса замещения должно- сти главы администрации на ус-

ловиях конкурса и его роли и места в системе муниципального управления во взаимосвязи с положением и полномочиями главы муниципального образова- ния, выступающего в качестве самостоятельного органа мест-

ного самоуправления и высшего должностного лица муниципаль- ного образования.

Введение данной системы му- ниципального управления под-

вергло обновлению систему взаимоотношений местных орга-

нов и должностных лиц органов местного самоуправления между собой и породило целый ряд серьезных проблем.

Во многих регионах и муници- палитетах страны данные про- блемы, в свою очередь, порож-

дают серьезные конфликты и противостояния между главами

муниципальных образований и главами местных администраций. Вызвано это тем, что в дейст-

вующей редакции Федеральный закон ¹131-ФЗ не содержит

норм о принципах разграничения полномочий избранных глав му- ниципальных образований и ком- петенции глав местных админи- страций, назначаемых по кон- тракту при реализации ими пол- номочий исполнительно-распо- рядительных органов по реше-

нию вопросов местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных пол- номочий, переданных органам местного самоуправления феде-

ральными законами и законами субъектов Российской Федера- ции.

Неопределенность с принци- пами не позволяет конкретизи- ровать характер и, соответствен- но, содержание решений, кото- рые они вправе принимать, а также определить виды норма- тивно-правовых актов, которые вправе издавать глава муници- пального образования по вопро-

сам местного значения и при исполнении отдельных государ- ственных полномочий, возложен- ных на органы местного само- управления федеральными зако- нами и законами субъектов Рос- сийской Федерации.

Единственным механизмом,

позволяющим в настоящее время выстроить четкое взаимодейст- вие между главой муниципально- го образования как органа мест-

ного самоуправления и высшего должностного лица и главой ме- стной администрации, осуществ- ляющим руководство исполни- тельно-распорядительным орга- ном местного самоуправления – местной администрацией, явля- ется устав муниципального обра- зования, в рамках которого му- ниципалитеты пытаются преду-

смотреть возможные схемы и принципы вышеуказанного взаи- модействия, а также определить границы собственной компетен-

ции указанных должностных лиц

всфере решения вопросов мест- ного значения.

Однако попытки по конкрети- зации положений уставов муни- ципальных образований по дан- ному вопросу вызывают проти-

воречивые мнения специалистов

вобласти местного самоуправ- ления и депутатов представи- тельных органов, со ссылкой на отсутствие норм, регулирующих

указанные правоотношения на

федеральном уровне и в связи с наличием внутренних противоре-

чий в Федеральном законе

¹131-ФЗ.

Так, в соответствии с Феде- ральным законом ¹131-Ф3 гла-

ва муниципального образования выступает как самостоятельный орган местного самоуправления

иявляется высшим должностным лицом, наделенным собственны-

ми полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом, закрепление пол-

номочий главы муниципального образования, избираемого из состава депутатов представи- тельного органа, как правило,

носит декларативный характер

ине имеет конкретного опреде- ления в нормативно-правовых актах как федерального уровня, так и уровня субъектов федера- ции.

Кроме того, в силу части 4 статьи 43 Федерального закона ¹131-Ф3 глава муниципального

образования в пределах своих полномочий, установленных ус- тавом муниципального образова- ния и решениями представитель- ного органа муниципального об- разования, издает постановления

ираспоряжения только по во- просам организации деятельно-

сти представительного органа муниципального образования в случае, если он исполняет пол- номочия председателя предста- вительного органа муниципаль- ного образования.

Однако законодательно круг полномочий главы муниципаль- ного образования, избираемого из состава депутатов представи-

тельного органа и исполняющего полномочия по его руководству, в рамках решения вопросов ме- стного значения не очерчен.

Кроме того, большой вопрос вызывает тот факт, что глава

муниципального образования наделен статусом высшего должностного лица, но при этом

определение самого понятия «высшее должностное лицо му- ниципального образования» в Федеральном законе ¹131-ФЗ отсутствует.

На основании вышеизложенного представляется необходимым внесение следующих изменений и дополнений в Федеральный закон

¹131-ФЗ:

1. Закрепление в Федераль- ном законе ¹131-Ф3 единого критерия разграничения компе-

рии муниципального образова- ния, обеспечивает высокую эф- фективность управления муници- пальным имуществом и средст- вами местного бюджета».

5. Внесение изменений в ста- тью 28 Федерального закона ¹131-Ф3 в части расширения случаев, когда не требуется

проведение публичных слушаний по проекту решения представи-

тельного органа муниципального образования о внесении изме-

нений в Устав муниципального образования. Предлагается ус- тановить, что проведение пуб- личных слушаний не требуется, когда изменения в Устав вносят- ся исключительно в целях при-

ведения его в соответствие с Конституцией РФ, федеральны- ми законами, законами субъек- тов Федерации, а также во ис- полнение вступивших в силу ре- шений судов.

2.2. Муниципальный аспект

Помимо дефектов федераль-

ного законодательства участники форума отмечают необходимость повышения качества организации правовой работы в самих органах местного самоуправления.

Формирование правовой сис- темы сталкивается со значи- тельными проблемами после- дующего правоприменения, по-

скольку издаваемые правовые акты зачастую противоречат нормам более высокой юриди- ческой силы. При этом наиболее предрасположен к данной про-

блеме муниципальный уровень российской правовой системы, поскольку кадровые и финансо-

вые ресурсы органов местного самоуправления подчас не по- зволяют разработать качествен- ный нормативный правовой акт.

Кроме того, количество муни- ципальных правовых актов пре-

восходит число правовых актов Российской Федерации и право-

вых актов субъектов Федерации вместе взятых.

Для предотвращения ошибок в правотворчестве должна стать ключевой стадия проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов,

направленная на достижение должного качества нормативного акта как результата правотворче- ской деятельности.

Для решения методологических проблем проведения экспертиз проектов муници-

пальных правовых актов требуется:

1.Разработать и принять Фе- деральный закон «О порядке подготовки проектов норматив-

ных правовых актов органами государственной власти и мест- ного самоуправления», направ-

ленный на упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно-обоснованных стандар- тов, определяющих содержание

иформу правового акта, обеспе-

чение законности в процессе принятия правотворческих реше-

ний и устанавливающий единые требования к проектам норма-

тивных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику про-

ведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к фор-

ме и содержанию экспертного заключения.

2.Установить на законода-

тельном уровне ответственность органа публичной власти и долж- ностного лица за издание норма- тивных правовых актов, противо- речащих Конституции РФ и фе- деральным законам.

3.Совершенствование право-

вой работы в органах местного самоуправления, укрепление ро- ли юридической службы в струк- туре органов местного само- управления, развитие правового просвещения.

2.3. Судебная защита прав местного самоуправления

Участники форума, обсудив в

ходе состоявшейся дискуссии проблемы законодательного ре-

гулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации, отмеча- ют следующее.

Несмотря на закрепление пра-

ва местного самоуправления на судебную защиту в различных по своей юридической силе источ- никах права, в этой области ос-

тается ряд нерешенных вопросов и проблем, к которым можно от- нести следующие.

1. В Постановлении Конститу- ционного Суда от 2 апреля 2002 г. ¹7-П нашло подтвер- ждение и право органов местно-

го самоуправления защищать права местного самоуправления в процедуре конституционного судопроизводства в соответст- вии со ст. 125 Конституции РФ.

Но механизм такого обращения в

Конституционный Суд РФ не по- лучил дополнительной регламен- тации, необходимость которой объективно обусловлена тем, что в данном случае к публично- правовому образованию факти- чески применяются нормы, пре-

дусмотренные для граждан и их объединений. В частности, оста- ется неясным, какой орган мест- ного самоуправления может об- ращаться от имени муниципаль- ного образования в Конституци- онный Суд РФ, необходимо ли,

чтобы именно этот орган был субъектом судебного спора в предшествующем судебном про- цессе и так далее.

2.Отсутствует четкая право- вая регламентация статуса муни- ципальных образований и орга-

нов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуще- ствлением правосудия.

3.Нет достаточной регламен- тации вопросов подведомствен- ности судам дел по рассмотре-

нию споров между Российской Федерацией, субъектами РФ и

муниципальными образованиями (органами местного самоуправ- ления и органами государствен- ной власти), в том числе по такой актуальной проблематике, как споры, вытекающие из бюджет- ных правоотношений. Непонятен механизм оспаривания соглаше- ний о межмуниципальном со- трудничестве, заключаемых в порядке части 4 статьи 15 Феде- рального закона ¹131-ФЗ.

В сфере бюджетных правоот-

ношений необходимо отдельно отметить проблему исполнения судебных решений, когда даже

по выигранным делам органам местного самоуправления бывает невозможно взыскать с выше-

стоящего бюджета положенные по решению суда средства, т. к. действует ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая иммунитет бюджетов.

С другой стороны, исполнение решений судов, по которым му- ниципальное образование высту- пало ответчиком, в ряде случаев

ставят под угрозу бюджет целого муниципального образования.

4.Согласно ст. 251 Граждан-

ского процессуального кодекса Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (предста- вительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъ- екта РФ, орган МСУ, глава муни-

ципального образования вправе обратиться в суд с заявлением о

признании нормативного право- вого акта противоречащим зако- ну полностью или в части, если

принятым и опубликованным в установленном порядке норма- тивным правовым актом наруше- на их компетенция.

Это формально препятствует органам МСУ обжаловать в су-

дебном порядке те нормативные акты, которые иным образом

ущемляют их законные интересы (например, положения закона субъекта РФ о бюджете, касаю- щиеся объема трансфертов дан- ному муниципальному образова- нию, или, при отсутствии четкого понимания понятия «компетен- ция», положения, не затраги- вающие само право осуществ- лять полномочия в этой сфере, но определяющие объем расхо- дов из местного бюджета).

5. Согласно ст. 254 Граждан-

ского процессуального кодекса РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, долж- ностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Соответствую-

щего же права органов местного самоуправления, даже в ограни- ченной редакции, эта норма не содержит. В то же время право- применительными актами, дей- ствиями, бездействием также

могут нарушаться права органов местного самоуправления, при-

чем не всегда соответствующее обращение может быть интер-

претировано как обращение в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного кру- га лиц (ст. 46 ГПК РФ).

На основании вышеизложенного рекомендуется:

1.Разработать и внести изме- нения в Федеральный конститу- ционный закон «О Конституцион- ном Суде Российской Федера- ции», направленные на установ- ление механизма обращения ор-

ганов местного самоуправления

вКонституционный Суд Россий- ской Федерации.

2.Разработать и внести изме- нения в Гражданский процессу- альный и Арбитражный процес-

суальный кодексы Российской Федерации, касающиеся вопро-

сов уточнения порядка участия муниципальных образований и

4.Статьей 136 Бюджетного

кодекса РФ введены ограничения для регионов и муниципальных образований, связанные с долей дотаций и субсидий в собствен- ных доходах их бюджетов. Со- гласно указанной статье, если доля дотаций и субсидий в соб- ственных доходах местных бюд- жетов в течение двух из трех по-

следних отчетных лет превышала 30%, муниципальное образова- ние не имеет права финансиро- вать расходные обязательства, не связанные с решением вопро- сов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправле- ния. При этом, по приближенной оценке, средняя доля дотаций и

субсидий в собственных доходах бюджетов муниципальных обра- зований составила в 2010 году порядка 40%. Это означает, что

средний муниципалитет России не имеет права самостоятельно принимать расходные обязатель- ства, актуальные для муници- пального образования, но не оп- ределенные в Федеральном за- коне от 6 октября 2003 г. ¹131- ФЗ «Об общих принципах орга- низации местного самоуправле- ния в Российской Федерации». Между тем, формально ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона ¹131-ФЗ такое право предос- тавляют.

5.В настоящее время, недос- таток собственных располагае- мых финансовых средств приво- дит к тому, что органы местного

самоуправления муниципальных образований вынуждены следо- вать при формировании собст- венного бюджета тем приорите- там, которые определяет феде- ральный центр и субъекты РФ. Порядка двух третей трансфер- тов, поступающих в местные бюджеты, носит в последние го- ды целевой характер. Чтобы по- лучить средства из регионально- го бюджета, органы местного самоуправления вынуждены на- правлять свои расходы на цели,

определенные вышестоящими органами публичной власти. В данную категорию попадает по- давляющая часть средств, на- правляемых на цели развития, то есть расходов, носящих инвести- ционный характер.

6.Становится отчетливым ос-

лабление заинтересованности органов местного самоуправле-

ния в повышении качества управления общественными фи-

нансами и качества услуг насе- лению, которая является непо- средственным результатом сла- бости финансово-экономической базы местного самоуправления. В условиях, когда наполнение

местных бюджетов в основном зависит от решений, принимае- мых на других уровнях бюджет- ной системы, органы местного

самоуправления ориентированы только на выполнение указаний вышестоящих властей и факти- чески лишены возможности реа- лизовывать собственные инициа- тивы – в том числе в сфере эф- фективных преобразований. Сформированная система муни- ципальных финансов, в лучшем случае стимулирует муниципаль-

ные образования поддерживать исполнительскую дисциплину в реализации законов и норм, ко- торые утверждаются федераль- ным центром.

На основании вышеизложенного рекомендуется:

1. Внести изменения в ст. 61, 61.1., 61.2 Бюджетного кодекса РФ:

–увеличив не менее чем на 10 процентных пунктов норматив отчислений, зачисляемый в ме- стные бюджеты поселений, му- ниципальных районов, городских округов от налога на доходы фи- зических лиц;

–закрепив за местными бюд- жетами муниципальных районов, городских округов долю отчисле- ний по налогу на прибыль в раз- мере не менее 2-3 процентных пунктов;

–закрепив за местными бюд- жетами поселений, городских

округов долю отчислений по транспортному налогу.

2. Внести изменения в ст. 130,

136 Бюджетного кодекса РФ, исключив из расчета доли меж- бюджетных трансфертов из дру- гих бюджетов бюджетной систе-

мы Российской Федерации в собственных доходах средства, перечисляемые в местные и ре- гиональные бюджеты в виде суб- сидий.

3. Внести изменения в п. 3 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ,

увеличив критерии ограничений установления и исполнения рас- ходных обязательств, не связан- ных с решением вопросов, отне- сенных Конституцией РФ и фе- деральными законами к полно- мочиям органов местного само-

управления и органов государст- венной власти субъектов РФ.

4.Предусмотреть компенса- цию местным бюджетам потерь,

вызванных федеральными актами об освобождении от уплаты зе- мельного налога крупных объек-

тов федерального значения (обороны, железнодорожного транспорта, газового хозяйства, энергетики и др.), либо отменить соответствующие пункты ст. 389, 395 Налогового кодекса РФ.

5.Ускорить решение вопроса

овведении единого налога на недвижимость.

4. Правовые аспекты организации муниципальных услуг

Обсудив актуальные правовые вопросы и проблемы, возникаю- щие в процессе реализации Фе- дерального закона от 08.05.2010 ¹83-ФЗ и Федерального закона от 27.07.2010 ¹210-ФЗ, участ-

ники форума отмечают следую- щее:

1.Необходима законодатель- ная проработка вопроса о наде- лении публично-правовых обра-

зований статусом юридического лица.

В соответствии с частью 2 ста- тьи 41 Федерального закона от

06.10.2003 ¹131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления, наделенные правами юридического лица, яв- ляются казенными учреждения- ми. Указанная норма является дефектом законодательства, по- рождающим значительную пра-

вовую неопределенность при решении вопросов о том, кто

является учредителем муниципальных учреждений и пр.

В распоряжении Правительст-

ва от 30.06.2010 ¹1101-р, кото-

рым утверждена Программа Пра-

вительства РФ по повышению эффективности бюджетных рас- ходов на период до 2012 года,

указывается на необходимость рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица.

Однако до сих пор конкретных шагов в этом направлении не предпринято.

2.Необходима законодатель- ная проработка вопроса о наде-

лении бюджетных и автономных учреждений правом собственно-

сти на имущество и земельные