Этнополитология Часть 1. Хрестоматия. Документы и материалы Часть 2. Эт
.pdf7. Разделение служб. По сравнению с большинством федераций Индия отличается большей централизацией аппарата управления. Наряду с обычными федеральными службами, именуемыми в Ин дии центральными (иностранная, таможенная, почтовая, телеграф ная, информационная и др.), имеются так называемые всеиндийские службы: административная, включающая высший эшелон чиновни чества, полицейская, инженерная, лесная, медицинская и др. Такие службы создаются по решению верхней палаты парламента. Они являются общими для Союза и для штатов, а набор чиновников регулируется исключительно федеральными законами. Чиновники всеиндийских служб направляются в штаты по усмотрению союзных властей и занимают ключевые позиции в администрации. Всеиндий ские службы считаются важным инструментом национально-госу дарственной интеграции, призваны обеспечить высокую компетент ность и объективность. В то же время, как подчеркивают индийские правоведы, всеиндийские службы несовместимы с федеральным характером Конституции и «становятся подозрительными в глазах штатов, управляемых региональными и левыми партиями».
8. Гражданство. Права гражданства в Индии признаются за все ми лицами, которые родились в Индии, либо один из родителей родился в Индии, либо «обычно» жил на ее территории в течение пяти лет до вступления Конституции в силу. Индийское граждан ство свободно предоставлялось также первой волне мигрантов из Пакистана и лицам индийского происхождения в зарубежных стра нах, зарегистрированным в качестве граждан на основе обращения в дипломатическую миссию Индии. Согласно Конституции лицо, добровольно принявшее гражданство любого иностранного госу дарства, не может быть гражданином Индии.
Таким образом, по основным признакам, характерным для фе деративных государств, Индию можно квалифицировать как цент рализованную федерацию, обладающую особенностями как федера тивного, так и унитарного устройства. Уклон в сторону унитарности усиливают некоторые специфические нормы индийской Конституции. Отметим главные из них.
Конституционный глава штата — губернатор — не избирается ни населением, ни законодательным собранием штата, а назначается президентом, т.е. фактически союзным правительством, губернатор занимает свою должность до тех пор, пока это угодно президенту (обычно — 5 лет). Губернатор формально возглавляет исполнитель ную власть штата, хотя реально она принадлежит правительству,
2 6 1
ответственному перед легислатурой штата. Тем не менее губернатор обладает весьма широкими полномочиями.
Губернатор назначает главного министра штата. Обычно это лидер партии или коалиции, располагающей большинством мест в законодательном собрании. При неустойчивой расстановке сил в легислатуре от решения губернатора зависит, какая партия или ко алиция сформирует правительство.
Губернатор наделен правом созывать и закрывать сессии за конодательного собрания, обращаться к нему непосредственно и направлять послания. Губернатор следит за соблюдением поло жений Конституции в штате и, в случае, если он приходит к зак лючению, что управление штатом не может осуществляться в со ответствии с Конституцией (например, вследствие массовых бес порядков, неподчинения штата распоряжениям Союза, полити ческой неустойчивости), направляет президенту доклад о сложив шемся положении. Президент в таком случае вправе издать про кламацию о том, что он берет на себя часть или все функции пра вительства штата и распускает легислатуру штата, т.е. вводит президентское правление. Прокламация должна быть одобрена обеими палатами парламента в течение двух месяцев и действует в течение года, после чего может быть дважды продлена. Обычно срок президентского правления значительно короче, т.к. продле ние срока сопряжено не только с решением парламента, но и требу ет заключения Избирательной комиссии о невозможности прове дения выборов в штате.
Институт президентского правления был задуман авторами Кон ституции как крайняя мера, необходимая в исключительных ситуа циях, но в целом маловероятная. В действительности президентское правление вводилось за годы независимости более 70 раз, и нередко эта мера преследовала сугубо политическую цель — устранение от власти неугодных Центру правительств. Особенно четко это про явилось после прихода к власти Джаната парти в 1977 г., когда од новременно были смещены правительства восьми штатов, и после победы ИНК(И) на парламентских выборах 1980 г., когда были ус транены правительства девяти штатов. Угроза введения президент ского правления — это дамоклов меч, который постоянно висит над правительствами, оппозиционными по отношению к Центру, регио нальными партиями и коалициями. Индийский правовед справедли во отмечает в этой связи: «История применения этого полномочия дает возможность сделать вывод о том, что эта крутая принудительная
2 6 2
мера сводит на нет федеративный характер государственного уст ройства, предусмотренный конституцией».
Через институты президента и губернатора центральное прави тельство может эффективно контролировать законодательную деятельность штатов. Губернатор одобряет или отклоняет законо проекты, обладает дискреционным правом резервировать их для по лучения одобрения президента. Президент, в свою очередь, может законопроект одобрить или отклонить или же вернуть легислатуре на повторное рассмотрение. Если законодательное собрание отка зывается внести в законопроект изменения, указанные президентом, губернатор вновь направляет его президенту. Дальнейшие действия президента Конституцией (ст. 201) не определены, поэтому прези дент вправе откладывать решение на неопределенный срок и законо проект не вступает в силу. Фактически это означает, что президент обладает правом отлагательного вето и тем самым Союз осуществ ляет абсолютный, не ограниченный конституционными нормами контроль над законодательством штата. Этим индийский федера лизм резко отличается от американской федерации, полностью ис ключающей контроль федеральной исполнительной власти над за конодательством штатов в рамках их компетенции.
Одним из каналов воздействия на законодательство штатов яв ляются указы, издаваемые президентом и губернатором, обычно в период, когда не происходят сессии парламента или законодатель ного собрания соответствующего штата. Подобные указы подлежат утверждению парламентом, легислатурой или прекращают свое дей ствие, но вполне могут послужить для достижения конкретных крат косрочных целей.
Автономия штатов далее ограничивается нормами, регулирую щими административные отношения между федеральным правитель ством и штатами. Согласно ст. 256 исполнительная власть Союза вправе отдавать правительствам штатов такие распоряжения, кото рые она сочтет необходимыми; при этом особо оговариваются ука зания, связанные со строительством и поддержанием средств сооб щения, имеющих общегосударственное или военное значение. Как правило, союзное правительство пользуется правом отдавать указа ния штатам по вопросам, включенным в список совпадающей ком петенции Союза и штатов.
Статья 257 вменяет штатам в обязанность не препятствовать осуществлению исполнительной власти Союза в штатах, а статья 262 предоставляет союзному парламенту право решать все спорные
2 6 3
вопросы, связанные с использованием водных ресурсов рек, проте кающих через территорию нескольких штатов. Включение в Кон ституцию казалось бы столь частного вопроса объясняется тем, что в условиях Индии, где орошаемое земледелие является основой сель ского хозяйства, конфликты между штатами из-за использования гидроресурсов нередко приобретает очень острый характер и могут регулироваться лишь центральным правительством.
С юридической точки зрения полномочия центра в этой сфере не могут вызывать возражений, однако на практике федеральному правительству нередко очень трудно сохранять беспристрастность: правящая в центре партия не может не учитывать, какое влияние окажет решение правительства на избирателей, как поведут себя конфликтующие стороны в случае, если одна из них представляет ту же партию, а другая — оппозиционную. В результате урегулиро вание споров о распределении водных ресурсов между штатами нередко приобретает сходство с территориальными конфликтами и затягивается на многие годы.
Существенную роль в индийской федеративной системе играют некоторые специфические, не свойственные другим федерациям институты и структуры.
Прежде всего это финансовые комиссии, назначаемые президен том на пятилетний срок. В отличие от союзного министерства фи нансов, выполняющего обычные финансовые функции, комиссия, состоящая из небольшого числа (обычно из пяти) экспертов, разра батывает рекомендации относительно распределения части налого вых поступлений между центром и всеми штатами, вырабатывает принципы, определяющие объем целевых дотаций отдельными шта тами из Консолидированного фонда и, по поручению президента, может рассматривать любой другой финансовый вопрос.
В своей работе комиссия, естественно, учитывает общую эконо мическую стратегию правительства, но непосредственно не подчи няется ни исполнительной, ни законодательной власти. На основе рекомендаций комиссии президент издает распоряжения о распреде лении между штатами части поступлений от подоходного (т.е. союз ного) налога, а целевые дотации либо утверждаются парламентом, либо определяются непосредственно этим органом. Такой порядок распределения финансовых ресурсов позволяет существенно смяг чить остроту коллизий, неизбежных при дележе общего «пирога». Тем самым финансовые комиссии выполняют немаловажную функцию буфера, ослабляющего конфликты между наиболее обеспеченными
264
и наименее благополучными штатами, в известной мере также между штатами и центром.
Ключевую роль в выполнении социально-экономических функ ций играет Плановая комиссия. Создание этого органа Конституци ей вообще не предусмотрено. Плановая комиссия была образована в 1950 г. по решению союзного кабинета министров. Первоначально предполагалось, что ее функции будут ограничиваться формулиров кой пятилетних планов с целью наиболее эффективного и сбаланси рованного использования ресурсов, определения приоритетных направлений экономического развития, оценки имеющихся ресур сов и поиска путей их наращивания, определения механизма выпол нения пятилетних планов и оценки их осуществления. Однако по мере развития государственного сектора и расширения государ ственного регулирования экономики функции Плановой комиссии многократно расширялись, и она превратилась в некий экономический суперкабинет, возглавляемый премьер-министром страны.
В структуре комиссии имеется два десятка отделов: сельского хозяйства, экономики и финансов, образования, занятости и трудо вых ресурсов, здравоохранения, жилищного строительства и город ского развития, промышленности, ирригации, аграрных реформ, энергетики, науки, социального благосостояния, статистики и т.д. Наряду с премьер-министром (председателем комиссии) в ее руко водство обычно входят министры планирования, финансов, внут ренних дел и обороны. Непосредственно работой комиссии руково дит заместитель председателя. В ее штате занято более тысячи чело век. Формально будучи консультативным и внеконституционным органом, в действительности Плановая комиссия по своему значе нию важнее отраслевых министерств (их в Индии около десяти).
Хотя осуществление планов экономического развития отнесено к совместной компетенции Союза и штатов, выделение средств на эти цели и решения о размещении промышленных объектов зависят от центрального правительства, которое в свою очередь руковод ствуется рекомендациями Плановой комиссии. Поскольку суммы, выделяемые согласно статье 282 Конституции на «общественные цели» в общей сложности далеко превосходят объем целевых дота ций и перераспределяемой части налоговых поступлений, определя емых Финансовой комиссией, Плановой комиссии в конечном счете принадлежит решающее слово в распределении и перераспределе нии средств между штатами и при решении вопросов, связанных с экономическим развитием штатов. Не удивительно поэтому, что
2 6 5
наделение неконституционного, неподотчетного парламенту органа столь широкими полномочиями вызывает в Индии критику со сто роны штатов.
Роль противовеса Плановой комиссии призван выполнять дру гой внеконституционный консультативный орган — Национальный совет развития (НСР). В состав Совета входят премьер-министр, члены Плановой комиссии и главные министры всех штатов, при необходимости на заседания приглашаются руководители цент ральных отраслевых министерств. НСР собирается не менее двух раз в год и обсуждает вопросы, предложенные Плановой комиссией, союзными министрами и правительствами отдельных штатов. Прежде всего это общая концепция пятилетних планов, вопросы социальноэкономического развития страны и отдельных регионов, политики цен и т.д.
Фактически Совет определяет экономическую политику (в пре делах общей стратегии, устанавливаемой парламентом), и его реко мендации по существу обязательны для выполнения Плановой комиссией и союзными министерствами.
Однако даже индийские государствоведы затрудняются одно значно ответить на вопрос о том, кому принадлежит последнее сло во в Национальном совете развития — центру или субъектам феде рации (в лице главных министров, составляющих более 3/4 членов Совета), тем более, что заседание этого органа носят строго закры тый характер. Можно предположить, что во времена Неру преобла дало мнение центра, однако в последние 10— 15 лет в связи с прихо дом к власти во многих штатах оппозиционной по отношению к центру партий НСР никак нельзя рассматривать как послушную команду премьер-министра. В любом случае, с учетом узкого соста ва и закрытого характера НСР, этот орган в большей степени выполняет функции Совета федерации по вопросам социальноэкономической политики, чем верхняя палата парламента — Совет штатов.
Представление об индийской федеративной системе было бы неполным без упоминания ряда других институтов и форумов. Для координации вопросов экономического развития регионов созданы зональные советы, объединяющие группы соседних штатов. Консти туцией предусмотрено создание межштатного совета и комиссии по торговле между штатами. Ежегодно проводятся конференции губер наторов, главных министров штатов, главных судей высших судов, разнообразные специализированные совещания. Деловые професси
2 6 6
ональные контакты, обсуждения общих для всей страны проблем и выработка решений «в рабочем порядке» составляют внешне непри метную, но с функциональной точки зрения эффективную систему связей, во многом нейтрализующую идейно-политические и этнорегиональные разногласия.
По сравнению с федеративным устройством высокоразвитых стран — «старых демократий» Швейцарии, США, Канады, Австра лии и некоторых других — индийский федерализм отличается боль шей степенью централизации управления и достаточно четко выра женными чертами унитарности. Эту особенность индийской феде рации нетрудно понять с учетом условий формирования Индийско го Союза. Федерация возникла не договорным путем, а в результате решения Учредительного собрания, принявшего Конституцию, а это означает, что не штаты создали Союз путем добровольного объеди нения, а наоборот — Союз, как наследник колониальной админист рации, создал автономные штаты и наделил их определенными пол номочиями.
Внешние условия становления федерации также были неблаго приятными ввиду раздела субконтинента, начавшегося с конфлик та с Пакистаном, прихода к власти коммунистов в соседнем Китае и продвижения китайских войск в сопредельные с Индией Синьцзян и Тибет. Немаловажную роль сыграло также стремление руковод ства страны к ускоренной модернизации посредством планового развития хозяйства и создания государственного сектора в эконо мике, или технократические (преимущественно экономические) соображения целесообразности.
Установки на создание централизованной федерации в целом не вызвали ощутимого сопротивления этнорегиональных сил, и демо кратия федеративной системы в сущности исчерпалась территори альной реорганизацией и созданием этнонациональных штатов. От части это объясняется упомянутыми причинами, обусловившими крен индийского федерализма в сторону унитарности. Однако глав ная причина принятия централизованной федеративной системы на родами Индии и их политическими лидерами заключалась в том, что социокультурная близость народов, общность политической культуры, длительная совместная борьба против колонизаторов и формирование общеиндийской социально-политической элиты создали существенные предпосылки для становления в Индии граж данского общества или индийского народа как гражданской и соци ально-политической общности.
2 6 7
Содержание национально-территориальной автономии в целом достаточно адекватно отражало уровень социокультурной, социаль но-политической и экономической интеграции и в то же время обес печивало возможности для выражения и защиты интересов практи чески всех крупных и ряда малых народов. Конфликты между штатами и центром по поводу распределения полномочий и ресур сов, а также сепаратизм некоторых периферийных этноконфессиональных групп никоим образом не могут заслонить того факта, что тенденция к интеграции далеко превосходит центробежные силы, а федеративная система в целом соответствует уровню интеграции индийского общества. За полвека независимого развития Индия нео днократно испытывала политические, социальные и экономические потрясения, но ее федеративная система избежала серьезных кризи сов и развивалась эволюционным путем, способствуя упрочению единства страны и обеспечивая долгосрочную стабильность демок ратической политической системы.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА США В СФЕРЕ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
КОНСТИТУЦИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ1
(ИЗВЛЕЧЕНИЕ)
Статьи в дополнение и изменение Конституции Соединенных Штатов Америки, предложенные Конгрессом и ратифицированные законодательными собраниями отдельных штатов согласно пятой статье первоначальной Конституции2
Поправка I
Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какуюлибо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание, либо ограничивающих свободу слова или печати или право народа
1Принята 17 сентября 1787 г., вступила в силу 21 июня 1788 г.
2 Первые десять поправок, получивших название Билль о правах, были предложены первым Конгрессом 25 сентября 1789 г.
2 6 8
мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб.
Поправка XIII1
Раздел 1. Ни в Соединенных Штатах, ни в каком-либо другом месте, на которое распространяется их юрисдикция, не должно существовать ни рабства, ни подневольных работ, кроме случаев на казания за преступления, за совершение которого лицо было долж ным образом осуждено...
Поправка XIV2
Раздел 1. Все лица, родившиеся или натурализованные в Соеди ненных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражда нами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой про цедуры и не может отказать лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов.
Раздел 2. Количество представителей устанавливается для от дельных штатов в соответствии с численностью их населения с уче том всех жителей каждого штата, за исключением не обложенных налогом индейцев. Но если при избрании выборщиков Президента или Вице-Президента Соединенных Штатов на выборах представи телей в Конгресс, должностных лиц исполнительной и судебной вла сти штата или членов его Законодательного Собрания будет отказа но в праве голоса кому-либо из жителей штата мужского пола, до стигшего возраста двадцати одного года и являющегося граждани ном Соединенных Штатов, или если это право будет каким-либо
'Поправка XIII предложена 38-м Конгрессом 31 января 1865 г., рати фицирована 6 декабря 1865 г.
2Поправка XIV предложена 39-м Конгрессом 13 июня 1866 г. Ратифи кация закончена 9 июля 1868 г., когда 28 из 37 существовавших в то время штатов одобрило поправку. Несколько штатов, ратифицировавших поправку последними, сделали это по прошествии почти ста лет после официального ее вступления в силу (Мэриленд — 4 апреля 1959 г., Кали форния — 6 мая 1959 г., Кентукки — 18 марта 1976 г.).
2 6 9
образом ограничено, кроме как за участие в мятеже или за другое преступление, то число представителей этого штата должно быть уменьшено в пропорции, существующей между численностью таких граждан мужского пола и численностью всех граждан этого штата, достигших двадцати одного года.
Поправка XV1
Раздел 1. Право голоса граждан Соединенных Штатов не долж но оспариваться или ограничиваться Соедиенными штатами или отдельными штатами в связи с расой, цветом кожи или прежним нахождением в рабстве...
Конституции зарубежных государств. М., 1997.
Комментарии2
В силу исторических особенностей развития и целенаправлен ной государственной политики США сложились как однонацио нальное многоэтническое государство. Вплоть до 60-х годов XX века процесс сближения национальностей проходил в форме фактического подавления национальных языков и культур, полити ки американизации, насильственного насаждения культурного еди нообразия.
Около 4/5 населения страны составляют потомки европейских иммигрантов. Составляющие свыше 12% населения США черные американцы — потомки рабов, вывезенных с Африканского конти нента, в отношении которых и после отмены рабства еще целое сто летие на значительной части территории страны действовала узако ненная система дискриминации и сегрегации. Американцы мекси канского происхождения, индейцы, пуэрториканцы оказались вклю ченными в американскую нацию в результате территориальных зах ватов. Индейцы были лишены основной части ранее занимаемых ими земель, подверглись в значительной степени физическому истреблению. Американцы мексиканского происхождения также
1Поправка XV к Конституции предложена 40-м Конгрессом 26 февра ля 1869 г., ратифицирована 17 февряля 1870 г.
2 См.: Россия на пороге XXI века (Современные проблемы националь но-государственного строительства). Под общей редакцией В.Н. Кожемя кина, А.И. Подберезкина.— М.: ИИА «Обозреватель». 1996.— С.316—322.
270