Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

в) представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Как отмечает С.Е. Чаннов, действующее Положение о комиссиях сузило круг лиц, приглашаемых в них в качестве так называемых «независимых экспертов». Собственно сам термин «независимые эксперты» в нем вообще не нашел отражение. Однако из его текста видно, что в роли таковых, по-прежнему, будут выступать представители научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой88.

Исследователи также отмечают, что к членам, обязательно входящим в состав комиссии, не замещающим должности государственной службы представителей научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного образования, можно предъявлять повышенные требования к уровню профессиональной подготовки, характеризующие их как независимых экспертов89. В.П. Миронов предлагает установить порядок приглашения специалистов и закрепить его, если не в законе, то вуказе Президента РФ; определить правовое положение специалистов, привлекаемых в комиссии в качестве экспертов (их права, обязанности, ответственность), а также критерии отбора по профессиональному уровню из профильных организаций, причем не связанных с гражданской (государственной) службой, а непосредственно занимающихся вопросами государственной гражданской службы; пересмотреть оплату ихтруда90.

88Чаннов С.Е. Указ. соч.

89См., например: Кабанов П.А. Указ. соч. С. 25–33.

90Миронов В.П. Роль и место независимых экспертов в конкурсной, аттестационной комиссиях, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2013. № 2. С. 49.

71

Внастоящее время комиссии по соблюдению требований

кслужебному поведению и урегулированию конфликта интересов, помимо вопросов соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов, также решают и иные вопросы, касающиеся:

♦ проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими;

♦ рассмотрения заявления государственного служащего

оневозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

♦рассмотрения обращения бывшего государственного служащего, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации,

одаче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения сгосударственной службы.

Охарактеризуем порядок работы комиссии:

1. Председатель комиссии при поступлении к нему в порядке, предусмотренном нормативным правовым актом государственного органа, информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии:

а) в 3-дневный срок назначает дату заседания комиссии. При этом дата заседания комиссии не может быть назначена позднее семи дней со дня поступления указанной информации; б) организует ознакомление государственного служащего, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос о со-

72

блюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании комиссии, с информацией, поступившей в подразделение государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений, и с результатами ее проверки;

в) рассматривает ходатайства о приглашении на заседание комиссии иных лиц, принимает решение об их удовлетворении (об отказе в удовлетворении) и о рассмотрении (об отказе в рассмотрении) в ходезаседания комиссии дополнительных материалов.

2. Заседание комиссии проводится в присутствии государственного служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. При наличии письменной просьбы государственного служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия заседание комиссии проводится в его отсутствие. В случае неявки государственного служащего или его представителя на заседание комиссии при отсутствии письменной просьбы государственного служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия рассмотрение вопроса откладывается. В случае вторичной неявки государственного служащего или его представителя без уважительных причин комиссия может принять решение о рассмотрении указанного вопроса в отсутствие государственного служащего.

3. На заседании комиссии заслушиваются пояснения государственного служащего (с его согласия) и иных лиц, рассматриваются материалы по существу предъявляемых государственному служащему претензий, а также дополнительные материалы.

По итогам рассмотрения вопроса о представлении государственным служащим недостоверных или неполных сведений

73

о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера комиссия принимает одно из следующих решений:

а) установить, что сведения, представленные государственным служащим, являются достоверными и полными;

б) установить, что сведения, представленные государственным служащим, являются недостоверными и (или) неполными. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.

По итогам рассмотрения вопроса о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов комиссия принимает одно из следующих решений:

а) установить, что государственный служащий соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов;

б) установить, что государственный служащий не соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа указать государственному служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо применить к государственному служащему конкретнуюмеру ответственности.

По итогам рассмотрения обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня

74

увольнения с государственной службы, комиссия принимает одно из следующих решений:

а) дать гражданину согласие на замещение должности вкоммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входилив егодолжностные(служебные) обязанности;

б) отказать гражданину в замещении должности в коммерческой или некоммерческой организации либо в выполнении работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные(служебные) обязанности, и мотивировать свойотказ.

По итогам рассмотрения заявления государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей комиссия принимает одно изследующихрешений:

а) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважительной; б) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не является уважительной. В этом случае комиссия рекомендует государственному служащему принять меры по пред-

ставлению указанных сведений; в) признать, что причина непредставления государственным

служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей необъективна и является способом уклонения от представления указанных сведений. В этом случае комиссия реко-

75

мендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретнуюмеру ответственности.

Наконец, по итогам рассмотрения материалов проверки, свидетельствующих о представлении государственным служащим недостоверных или неполных сведений, предусмотренных Федеральным законом от 3.12.2012 №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лицихдоходам» комиссияпринимаетодноизследующихрешений:

а) признать, что сведения, представленные государственным служащим, являются достоверными и полными;

б) признать, что сведения, представленные государственным служащим, являются недостоверными и (или) неполными. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности и (или) направить материалы, полученные в результате осуществления контроля за расходами,

ворганы прокуратуры и (или) иные государственные органы

всоответствии с их компетенцией.

На региональном уровне – на уровне субъекта РФ Пермского края действует указ от 24.08.2010 №59 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Пермского края и урегулированию конфликта интересов» (в ред. указов губернатора Пермского края от 06.02.2014), основные положения которого соответствуют Указу Президента РФ №821. В министерствах и ведомствах Пермского краядействуют приказы осоздании ведомственных комиссий91.

91 См., например: О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Министерства по развитию территорий Кизеловского угольного бассейна Пермского края и урегулированию конфликта интересов: приказ от 20 августа 2013 г. № СЭД-24-03.58-37; О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Министерства территориального развития Пермского края и урегулированию конфликта интересов: приказ Министерства территориального развития Пермского края от 24 июня 2013 г. № СЭД-53-03.20-64 (в ред. от 05.07.2013). Дос-

туп из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» и др.

76

Несмотря на постоянное совершенствование законодательства о комиссиях, их создание не является залогом их успешной деятельности.

По мнению большинства специалистов, эти комиссии фактически недееспособны. Как полагает Н.Н. Шувалова, к причинам неэффективности комиссий относятся:

♦вспомогательныйхарактерпоставленныхпереднимизадач;

♦функциональная ограниченность, не предусматривающая планомерной, долговременной работы по этико-профессиональ- ному развитию персонала государственной службы и систематическому контролю за соблюдением требований к служебному поведению;

♦спорадическая форма работы комиссий, зависящая от поступления информации о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, следствием которой может явиться конфликт интересов, либо информации об отступлении от требований к служебному поведению. В отсутствие этой информации заседания комиссии не проводятся;

♦рекомендательный характер принимаемых комиссиями решений, что обусловливает их вспомогательную роль, в связи

счем существенно ограничивает один из возможных активных инструментов противодействия коррупции и этико-профессио- нального развития кадрового корпуса государственной службы;

♦ изолированность деятельности комиссий, созданных в государственных органах, вследствие отсутствия организационной структуры, которая бы обеспечивала координацию и контроль их деятельности92.

Кроме того, фактором малой эффективности таких комиссий является сочетание в одной комиссии двух направлений деятельности – соблюдение требований к служебному поведе-

92Шувалова Н. Почему бездействуют комиссии по соблюдению требований

кслужебному поведению в конфликте интересов // Государственная служба. 2009.

№ 2. С. 34–37.

77

нию государственных служащих и урегулирование конфликта интересов, хотя и коррелирующих друг с другом, но отличающихся и по содержанию, и по способам решения задач, подразумевающих неодинаковые подходы. Поскольку существующий статус комиссий не дает ясного представления о единых механизмах, обеспечивающих эффективность их деятельности, о контрольных критериях оценки их работы, а также о координирующем их работу органе, то с самого начала работа комиссий обречена на низкую эффективность.

По мнению О. Митрошенкова, в своей работе комиссии могут столкнуться, во-первых, с неистребимым формализмом, полной иллюзией деятельности; во-вторых, с защитой ведомственных интересов, стремлением «не делать из мухи слона», противодействием выходу информации за пределы ведомства. Кроме того, есть опасность «доведения» до членов комиссии «мнения» некоего вышестоящего руководителя о предпочтительном решении комиссии, которое будет «покорно проштамповано». С таким утверждением согласна и Н. Баскова, которая считает, что даже наличие в комиссии представителей научных и образовательных учреждений не решает вопроса, так как будут приглашаться в комиссию «свои» эксперты. А. Ефимов приводит в качестве примера иностранный опыт, где при приеме на работу по контракту, вместо трудовой книжки и заключения трудового договора, работнику предлагают подписать соглашение об отсутствии конфликтов, которое является основой регулирования этических и деловых отношений между работником и работодателем. Данное соглашение содержит все основания возникновения конфликтных ситуаций. Нарушение соглашения является основой без комиссионной процедуры расторгнуть контракт93.

В некоторых субъектах Российской Федерации нормативному регулированию подвергаются не только этические

93 Опрос экспертов «Конфликт интересов. Коррупция» [Электронный ресурс] // Архидока.ру. Независимое экспертное сообщество. URL: http://arhidoka.ru/ 10-08-19-0 (дата обращения: 23.03.2014).

78

нормы, но и правила и принципы этикета государственных служащих. Так, например, распоряжением губернатора Новосибирской области от 25.06.2012 № 147-р «Об утверждении рекомендаций по деловому стилю в государственных органах Новосибирской области» регламентированы правила внешнего вида для лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области, государственных гражданских служащих Новосибирской области, работников государственных органов Новосибирской области, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Новосибирской области.

В качестве основных требований к одежде указаны чистота, удобство и отсутствие экстравагантности. Главное требование к костюму – строгость, элегантность, удобство и практичность94. Несмотря на то, что устанавливаемые правила носят рекомендательный характер, оформлены они в форме требований. Однако вместе с тем санкций за их нарушение в распоряжении не предусмотрено.

Таким образом, в современной России постепенно формируется этико-правовая база для совершенствования культуры и этики государственной службы: внесены изменения в законодательство, приняты кодексы этики и служебного поведения государственных гражданских служащих, определены правовые основы деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Несмотря на это, институциональные механизмы, в первую очередь деятельности комиссий, нуждаются в серьезном совершенствовании.

94 Об утверждении рекомендаций по деловому стилю в государственных органах Новосибирской области: распоряжение губернатора Новосибирской области от 25 июня 2012 г. № 147-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

79

2.2. ХАРАКТЕРИСТИКА ЭМПИРИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТИКИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В ПЕРМСКОМ КРАЕ

Нормативная модель регулирования этики на государственной службе является «рамочной», устанавливающей основные правила, принципы этического регулирования государственной службы. Однако на практике довольно часто бывает так, что реально существующая ситуация не соответствует нормативной, поэтому, с нашей точки зрения, необходимо ввести понятие «эмпирическая модель».

Под эмпирической моделью регулирования этики в данном исследовании понимается характеристика общей картины этикопрофессионального поведения государственных гражданских служащих в Пермском крае, существующей на данный момент. Источниками для реконструирования ценностей и принципов профессиональной этики государственных служащих, механизмов регулирования этики служебного поведения государственных служащих являются материалы полученных в 2013–2014 годах глубинных неструктурированных интервью95 с государственными служащими категории руководителей высшей и главной группы должностей, а также отчет о работе комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов за период с 2010 по середину 2012 года. Эта комиссия была образована в администрации губернатора Пермского края.

Прежде чем перейти к характеристике механизмов регулирования этики государственных служащих, следует отметить, что интервьюируемые по-разному понимают содержание данного понятия. Так, респондент № 1 считает, что «одним из элементов этики, в том числе работы на госслужбе, являются какие-то

95 В интервью упоминающиеся фамилии, имена и отчества в целях соблюдения защитыперсональныхданныхизмененыиобозначеныбуквеннымисокращениями.

80