Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

Кодекс ценностей и этики для государственной службы состоит их четырех глав:

глава 1 «Общие положения о ценностях и этике государственной службы»;

глава 2 «Меры по предотвращению конфликта интересов»; глава 3 «Трудоустройство государственных служащих по-

сле увольнения со службы»; глава 4 «Способы разрешения противоречий».

Вглаве 1 закреплены не правила поведения государственных служащих, что важно, а ценности, которым они должны следовать.

Всоответствии с Кодексом выделяются четыре группы ценностей государственной службы: демократические, профессиональные, этические, человеческие ценности.

Следование демократическим ценностям предполагает оказание государственными служащими помощи министрам в их служенииобществу. Государственныеслужащие, вчастности, должны:

♦честно и беспристрастно консультировать министров,

атакже обеспечивать доступность для министров любой информации, необходимой для принятия решений;

♦лояльно исполнять законно принятые решения (принцип лояльности, в частности, означает, что государственные служащие не могут, кроме исключительных случаев, критиковать решения своих руководителей в СМИ);

♦следовать принципу министерской подотчетности, как индивидуальной, так и коллективной, а также информировать парламент и граждан о результатах своей деятельности.

Следование профессиональным ценностям предполагает, что государственные служащие должны исполнять свои обязанности компетентно, качественно, эффективно, объективно и беспристрастно. Государственные служащие, вчастности, должны:

♦при исполнении своих обязанностей соблюдать законы Канады, а также следовать традиции политической нейтральности государственной службы Канады;

41

♦стремиться к правильному и эффективному использованию государственных средств;

♦постоянно совершенствовать качество услуг, предоставляемых гражданам, адаптируясь к изменениям запросов населения и повышая эффективность работы органов власти;

♦стремиться к повышению прозрачности государственной службы, соблюдая при этом налагаемые законом требования конфиденциальности отдельных видов информации.

Следование этическим ценностям предполагает, что государственные служащие своим поведением должны способствовать поддержанию и росту доверия граждан к государственной службе. Особенно важно, что государственные служащие должны не только соблюдать законы и иные нормативные акты, но

иизбегать подозрений в недолжном поведении. Зачастую даже не вполне обоснованные слухи о нечестности или коррумпированности государственных служащих могут серьезно подорвать доверие граждан к государственным органам. Поэтому государственным служащим, в частности, надлежит:

♦исполнять свои служебные обязанности и организовывать свою частную жизнь таким образом, чтобы поддерживалась

иросла вера граждан в честность, беспристрастность и объективность государственной власти;

♦всегда вести себя таким образом, чтобы выдержать самый тщательный контроль со стороныобщества;

♦при исполнении своих служебных обязанностей принимать решения, руководствуясь интересами общества;

♦при возникновении конфликта между их частными интересами и официальными обязанностями конфликт урегулировать винтересах общества.

Следование человеческим ценностям предполагает, что государственные служащие должны уважительно, честно и вежливо относиться к гражданам и коллегам, в частности:

♦при осуществлении властных полномочий и исполнении своих обязанностей государственные служащие должны

42

уважать человеческое достоинство и осознавать ценность каждой личности;

♦назначение на государственную службу должно осуществляться в соответствии с системой заслуг и достоинств;

♦человеческие ценности должны играть важную роль при приеме на государственную службу, оценке государственных служащих и продвижении по службе62.

В ходе дальнейших реформ в сфере этики государственной службы Канады был разработан новый Кодекс ценностей

иэтики в государственном секторе. Принятый 2 апреля 2012 года, он служит руководством для всех канадских служащих государственного сектора федерального уровня, и ознакомление с ним является обязательным условием приема на государственную службу. В этом Кодексе представлены основные принципы работы канадских государственных служащих: уважение демократии, уважение личности, неподкупность, самосовершенствование. Более того, в законе «О защите служащих, предающих гласно-

сти наблюдаемые факты нарушения закона», в соответствии с которым и был принят новый Кодекс, предусматривается необходимость разработки кодексов организационного поведения во всех организациях государственного сектора. Продвижение нового Кодекса и консультирование государственных служащих по вопросам корректности его интерпретирования, а также контроль за его исполнением и обеспечение достижения поставленных в нем задач возложены на Бюро главного управляющего человеческими ресурсами Секретариата Совета Казначейства Канады. Этот компетентный в сфере этики государственного управления орган был создан в феврале 2009 года и до настоящего времени его обязанности ограничивались внедрением этических практик в государственном секторе, управлением инициативами по улучшению морального климата и предотвращению харассмента на рабочем месте. С момента вступления

62 Реформа государственной службы… С. 118–119.

43

в силу Нового кодекса главный управляющий наделен полномочиями разрабатывать директивы и правила с целью внесения уточнений в вышеназванный Кодекс63.

Подход к этическому регулированию в Великобритании также основан на кодификационной модели. В 1997 году от лица Т. Блэра был выпущен Кодекс министра – этический кодекс государственной службы, в котором выделяются семь этических принципов:

1.Бескорыстие. Действия госслужащих лишь в государственных, а не личных интересах.

2.Принципиальность. Госслужащие не должны связывать себя какими-либо обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим попытаться оказать соответствующее влияние.

3.Беспристрастность. Чиновники при решении кадровых вопросов должны основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов.

4.Подотчетность. Госслужащие подотчетны обществу за свои решения и действия и не должны препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью.

5.Открытость. Госслужащие должны проявлять максимально возможную открытость.

6.Честность. Госслужащие должны заявлять о любых своих частных интересах и разрешать конфликты интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов.

7.Лидерство. Госслужащие должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.

В Кодексе определены следующие основные компетенции руководящего состава Британской государственной службы в сфе-

63 Бочарова Е.Ю. Об этических аспектах регулирования государственной службы в Великобритании и Канаде [Электронный ресурс] // Государственное управление. Электронный вестник. 2012. № 33. URL: http://elibrary.ru/download/ 52077309.pdf. (дата обращения: 24.02.2014).

44

ре этики: постановка цели и руководство, личное воздействие, стратегическое мышление, получение максимальной отдачи от людей, повышение квалификации, сосредоточенность на выполнении обязательств. Личное воздействие раскрывается как руководство на примере; доступность для всех; честность и принципиальность; гибкость, жизнерадостность и решительность; высказывание того, что люди, возможно, не хотят слышать; личная ответственностьза свои решенияирезультат64.

Многие страны попытались усовершенствовать кодификационную модель путем ввода двухуровневой системы кодексов этики государственных служащих. Стандарты поведения, предназначенные для всех государственных служащих значительно менее детализированы, лишь задают общие ориентиры ине предназначены для подробной регламентации деятельности чиновников. Кодексы поведения первого уровня разрабатывает орган, координирующий управление административной этикой, и утверждает, как правило, глава исполнительной власти. Например, итальянский Кодекс поведения государственных служащих был введен в действие декретом премьер-министра. Впоследствии кодексы поведения могут стать частью законодательства о государственной службе, как это было в Австралии, где Кодекс поведения австралийской государственной службой был в 1999 году закреплен в ст. 13 Закона о государственной службе. От того, в каком нормативном акте закреплен кодекс поведения, во многом зависит степень детализации содержащихся в нем этических стандартов. Если кодекс является частью закона о государственной службе, стандарты поведения носят общий характер. Если же кодекс поведения государственных служащих принимается в форме подзаконного нормативного акта, стандартыповеденияболеедетализированы65.

Самые подробные правила поведения государственных служащих содержатся в «кодексах поведения второго уровня»,

64Ирхин Ю.В. Указ. соч. С. 97.

65Ершова И.Б. Указ. соч. С. 51.

45

которые разрабатывают и принимают исключительно для своих служащих отдельные органы исполнительной власти. Как отмечает И.Б. Ершова, главным преимуществом такой модели построения кодексов поведения является то, что подобная модель позволяет учесть специфику различных органов и при этом сохранить единство ценностей и этических стандартов государственной службы. Однако ему присущ и ряд существенных недостатков: государственный орган, не желающий по каким-либо причинам проводить этические реформы, может разработать заведомо неэффективный кодекс поведения, который будет невозможно применить на практике; из-за противодействия отдельных должностных лиц или из-за недостатка ресурсов (например, квалифицированных специалистов в сфере административной этики) создание кодексов поведения отдельных министерств может потребовать значительного времени; различная жесткость регламентации поведения государственных служащих может вызвать недовольство чиновников.

Однако меры нормативного регулирования в обязательном порядке должны сопровождаться использованием механиз-

мов, обеспечивающих их соблюдение. Рассмотрим их на примере Канады, чей опыт регулирования этики государственной службы считается наиболее авторитетным.

1. Институциональные регуляторы. К ним следует отне-

сти в первую очередь наличие соответствующей «этической» инфраструктуры – организаций и должностных лиц, ответственных за обеспечение соблюдения норм этических кодексов. Речь идет о советниках (омбудсменах), к которым служащие и контактирующие с ними граждане могут обратиться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов или других проблем этического характера: например, если служащий испытывает давление, побуждающее его к действиям, противоречащим закону, этическим ценностям службы или общественным интересам. По мнению канадцев, к омбудсмену люди обращаются гораздо охотней, нежели по каналам раскрытия не-

46

должного поведения. Подобные обращения носят доверительный, конфиденциальный характер. Посетителей не регистрируют, их имена не упоминаются при контактах с руководством организации, на которую они жалуются, возможен также звонок по бесплатному телефону, когда даже то лицо, к которому обратились, не знает фамилии обратившегося. Иными словами, существует человек, к которому служащий может безбоязненно обратиться за советом или даже с жалобой. А это предполагает наличие специального должностного лица, желательно вне структуры обычной подчиненности, имеющего право и компетентного давать такие советы и рекомендации относительно поведения в «щекотливых» ситуациях. Разумеется, отнюдь не каждая жалоба или информация сами по себе служат основанием для принятия мер. По каждой изнихпроводитсянейтральное расследование66.

ВКанаде существуют несколько видов омбудсменов: одни ведают жалобами от «клиентуры» организаций, другие принимают жалобы и информацию от служащих независимо от их ведомственной подчиненности, сфера действий третьих ограничена рамками одной организации.

ВКитае за соблюдением требований к служебному поведению государственных служащих следит Независимая комиссия Китая по борьбе с коррупцией (МКАС). В целом китайское правительство приняло законодательство, направленное на обеспечение целостности подзаконных актов, касающихся этики государственных служащих, и разработало ряд кодексов поведения для чиновников. Нормативно-правовая база Китайской Республики состоит из трех основных компонентов:

1)общие принципы и требования (правила поведения, принципы, касающиеся ограничений на экономическую и социальную деятельностьгосударственных служащих);

2)специальные правила (относительно размера пожертвований, служебных и семейных мероприятий);

66 Реформа государственной службы… С. 103.

47

3) иные статьи и положения, которые определяют дисциплинарные санкции, ограничения на занятия определенными видами деятельности после увольнения со службы и стандарты потребления.

В 2005 году китайское правительство опубликовало План реализации создания и совершенствования системы борьбы и предупреждения коррупции. В соответствии с данной программой государственные служащие должны служить национальным интересам, осуществляя свои функции честно и трудолюбиво, проводя четкое различие между государственными и частными интересами. Преимущества, полученные в рамках служебной деятельности, не должны способствовать получению дополнительных финансовых доходов чиновников. Государственный служащий незамедлительно должен сообщать о возможности таких случаев в МКАС, так как их фактическое наступление неизбежно приводит к коррупции67.

В Албании Главная инспекция по контролю за декларациями (HIDAA) является центральным органом, ответственным за исполнение закона № 9367 от 7 апреля 2005 года «О предотвращении конфликта интересов при осуществлении государственных функций». Основными субъектами данного закона в государственных учреждениях являются:

♦непосредственные начальники должностных лиц;

♦начальники подразделений государственных органов;

♦начальникиучрежденийиоргановгосударственнойвласти. Специализированными органами по управлению государст-

венной службой в США являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам «системы заслуг», Специальная комиссия, которые за несоблюдение требований к поведению государственных служащих могут применить к нарушителю такие меры дисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней, пониже-

67 Зуева А.С. Указ. соч. С. 71.

48

ние в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, отпуск без содержания на срок до30 дней68.

2.Мониторинг этики, механизмы получения информации

оее нарушениях. В контексте морального климата («этического режима») в административном коллективе следует рассматривать и оценивать и такую, с нашей точки зрения, «деликатную» и неоднозначную в российском контексте проблему, как информирование служащими соответствующих лиц и органов о став-

ших им известными противозаконных действиях их коллег

ируководителей, а также других органов управления. В Канаде

иСША для таких действий даже существует специальный термин – whistleblowing (буквально – «дутье в свисток»), предполагающее обеспеченное законом право и обязанность государственных служащих сообщать о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, будучи при этом защищенными от возможного «возмездия». Существует Положение о внутреннем раскрытии информации, касающейся нарушений должного служебного поведения («недолжного» по-

ведения) на рабочем месте (Policy on the Internal Disclosure of

Information Concerning Wrongdoing in the Workplace). Данное Положение закладывает основы процедуры служебного разоблачения на государственной службе Канады.

В Канаде долгое время не существовало специального законодательства о служебных разоблачениях на государственной службе, несмотря на то, что многие эксперты указывали на важность подобных механизмов внутреннего контроля. Характеризуемое Положение, подготовленное Казначейством Канады и вступившее в силу 30 ноября 2001 года, стало первым шагом на пути создания в канадской государственной службе процедур служебного разоблачения69. Основная ответственность за реализацию Положения, как и в случае с Кодексом ценностей и этики государственной службы, возлагается на заместителей руково-

68Зуева А.С. Указ. соч. С. 71.

69Реформа государственной службы… С. 128.

49

дителя министерства или учреждения. Заместитель руководителя, в частности, обязан установить внутренние процедуры раскрытия информации о недолжном поведении. Для этого заместитель руководителя, как минимум, назначает старшего специалиста (Senior Officer) и обязан сообщить своим служащим его имя, местонахождение и телефонный номер. Данная информация также размещается на интернет-сайте Управления ценностей и этики государственной службы.

Старший специалист собирает и анализирует информацию о недолжном поведении, раскрываемую государственными служащими, а также при необходимости проводит дальнейшие действия в соответствии с установленной процедурой. По вопросам, связанным с реализацией Положения, старший специалист напрямую подотчетен заместителю руководителя. По результатам своей деятельности он ежегодно готовит отчеты и представляет их заместителю руководителя.

Роль инстанции, независимой по отношению к министерствам, исполняет уполномоченный по поддержанию моральных стандартов на государственной службе. Государственные служащие могут обращаться к уполномоченному, если использование внутриминистерских процедур служебного разоблачения не представляется возможным или если результаты внутриминистерской процедуры их не удовлетворяют. Уполномоченный по поддержанию моральных стандартов на государственной службе подотчетен клерку Тайного совета – руководителю государственной службы Канады и ежегодно представляет ему отчет о результатах своей деятельности70.

3.Обучение нормам этики.

4.Механизмы контроля, или «этический аудит». По мне-

нию канадских аудиторов, ежегодная проверка соблюдения норм этических кодексов и выявление их нарушений – одна из серьезных предпосылок продвижения реформ в данной области.

70 Реформа государственной службы… С. 130.

50