4626

2

ББК Х 4

С 60

Солдатенков О. О. Основные положения о праве публичной собственности на природные ресурсы : монография. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП,

2010. – 120 с.

ISBN 978-5-7823-0508-6

Рецензенты : М.Н. Никулин,

д-р юрид. наук, профессор Дальневосточного филиала

Российской академии правосудия

А.Е. Сопунов, канд. юрид. наук,

доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин ДВЮИ МВД РФ

ISBN 978-5-7823-0508-6

© Хабаровская государственная академия экономики и права, 2010

3

ВВЕДЕНИЕ

Природные ресурсы выполняют целый комплекс функций социального, экономического, культурного характера, при этом в современных условиях от реализации данных функций во многом зависит уровень развития государства и общества. Российская Федерация, занимая обширную территорию, традиционно относится к странам со значительным природоресурсным потенциалом. Однако реализация этого потенциала должна происходить в адекватных формах, направленных на установление режима эксплуатации природных ресурсов, сбалансированного с их охраной. В таких условиях на первый план выступает важнейшая цель – надлежащее обеспечение правового регулирования оборота природных ресурсов, достижению которой во многом способствует решение задачи по конституционноправовому регулированию вопросов собственности на природные ресурсы. В силу их общественной значимости, необходимо установление особого правового режима, основанного на праве публичной собственности.

Конституция Российской Федерации, являясь актом общего характера, обеспечивает фундаментальное закрепление базовых положений о праве публичной собственности на природные ресурсы, которые должны конкретизироваться и детализироваться на уровне отраслевого законодательства. Однако в реалиях текущее законодательство не только не развивает положения Конституции Российской Федерации, но, напротив, в ряде случаев значительно затрудняет их реализацию.

Так, даже с учётом последних реформ в законодательстве о природных ресурсах не находят продолжение конституционно-правовые нормы, посвящённые институтам участия народа (его представителей) в делах государства, в том числе и в решении вопросов собственности на природные ресурсы. Имеет место лишь декларирование принципа гласности при распоряжении природными ресурсами, без наполнения его конкретным нор- мативно-правовым содержанием.

Наблюдается непоследовательность законодателя в регулировании публичной собственности на природные ресурсы с учётом федеративного характера Российской Федерации. Достаточно указать на череду принципи-

4

альных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, когда Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. они были лишены полномочий в области охраны и использования лесов, закрепленных Лесным кодексом Российской Федерации 1997 года. Затем Федеральным законом № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. эти полномочия были им возвращены, но уже как делегированные федеральные полномочия, субсидируемые за счёт федерального бюджета, а в 2006 г. вообще был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации, в котором изменился подход к целому ряду вопросов, относящихся к институту собственности. Схожая ситуация наблюдается и в правовом регулировании отношений собственности на иные природные ресурсы, что подтверждают многочисленные изменения, внесённые в соответствующие федеральные законы.

Следует констатировать и отсутствие общепризнанной теоретической концепции права публичной собственности на природные ресурсы, основанной на конституционно-правовых положениях. Нет единства воззрений на отдельные аспекты этого правового феномена (объекты, субъекты права публичной собственности на природные ресурсы, механизм его осуществления, в том числе в условиях федеративного государства и др.). Во многом это определяет отсутствие унифицированного подхода к проблемам публичной собственности на природные ресурсы в нормативно-правовых актах, разработчики которых, по всей видимости, придерживались различных решений в отношении схожих правовых конструкций.

Проблема права публичной собственности на природные ресурсы постоянно находилась в сфере интересов правовой науки. Уже в XIX в., когда начинается системное формирование экологического законодательства, появляются работы, затрагивающие и вопросы собственности на природные ресурсы, в том числе и публичной. В этой связи следует выделить значительные труды таких авторов, как А.И. Елистратов, Л.А. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, Л.С. Таль, Н.И. Фалеев, Г.Ф. Шершеневич, И. Штоф и др. Вместе с тем при всей значимости вклада указанных авторов в российскую правовую доктрину следует отметить, что их исследования осуществлялись в рамках отдельных отраслей российского права,

5

главным образом гражданского, административного (полицейского), земельного. При этом в сферу разработок попадали лишь отдельные вопросы, относящиеся на сегодняшний день к конституционным основам экологического права, такие как сочетание частного и публичного интереса в праве собственности на природные ресурсы, пределы ограничения прав частных собственников в отношении природных ресурсов, соотношение территориальной государственной власти и власти собственника и др. Советский период развития конституционного, административного и гражданского законодательства также свидетельствует о значительном интересе к исследованию проблемы собственности на природные ресурсы.

Следует указать на работы таких авторов, как Г.А. Аксененок, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.В. Венедиктов, Л.И. Дембо, Т.Н. Малая, Н.Т. Осипова, А.М. Турубинер и др. Однако исследования были направлены главным образом на выявление отраслевой сущности правоотношений собственности, кроме того, авторы разрабатывали свои подходы на примере отдельных видов природных ресурсов (земельных, водных, лесных и пр.). Следует также учитывать, что в силу особенности государственного социалистического строя в науке принципиально иным образом решались такие важные для целей настоящего исследования вопросы, как соотношение власти и собственности, роль народа в отношениях собственности, в том числе и на природные ресурсы, характер федеративных связей и др.

Таким образом, при всей значимости доктринальных исследований проблем собственности на природные ресурсы дореволюционного и советского периода развития отечественной юриспруденции важно отметить, что указанные вопросы разрабатывались на базе соответствующих исторической эпохе положений законодательства и теоретических воззрений, прежде всего в области государственного (конституционного) права. Это, в свою очередь, определяет необходимость проведения научных разработок на базе актуального нормативно-правового и доктринального материала, соответствующего современному этапу развития российского общества и государства. Принципиальные изменения конституционного строя Россий-

6

ской Федерации, произошедшие в 90-х гг. прошлого века, не могли не сказаться на изучении проблематики собственности на природные ресурсы.

Среди важнейших следует выделить труды М.М. Бринчука, С.А. Бого-

любова, М.Е. Егоровой, И.А. Иконицкой, В.А. Кикотя, В.А. Лапача, В.Д.

Мазаева, Л.А. Морозовой, В.А. Ржевского, К.И. Скловского, А.Ф. Само-

хвалова, С.А. Сосны, О.М. Теплова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера и др.

Однако в работах современного этапа развития доктрины отечественного права вопросы публичной собственности на природные ресурсы также рассматриваются скорее в рамках отдельных отраслевых проблем. Ком-

плексные исследования общих, прежде всего конституционно-правовых проблем института публичной собственности на природные ресурсы нель-

зя признать достаточными тем более, что в последние годы положения экологического законодательства, развивающие конституционные нормы о правовом режиме природных ресурсов, подвергаются постоянному пере-

смотру. Из диссертационных исследований, посвящённых конституцион-

ной составляющей права публичной собственности на природные ресурсы,

следует отметить работы М.Е. Егоровой «Конституционные основы госу-

дарственной собственности на природные ресурсы», С.В. Грузина «Кон-

ституционно-правовое регулирование отношений публичной собственно-

сти на природные ресурсы в РФ». Однако, отдавая должное их высокому научному уровню, вряд ли возможно согласиться с целым рядом выводов,

сделанных авторами (в частности, относительно объекта отношений соб-

ственности на природные ресурсы, федеративных аспектов осуществления и разграничения публичной собственности на природные ресурсы и др.).

Кроме того, автором настоящего исследования разрабатывается ряд про-

блем, оставшихся за пределами указанных научных работ, в частности роль народа в осуществлении права публичной собственности на природные ресур-

сы, проблемы дуализма в отношениях публичной собственности и др.

7

Глава 1 Право публичной собственности на природные ресурсы: общая характеристика

§ 1 Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы

Категория «публичный» в позитивном праве и в правовой доктрине имеет глубокие корни. В римском праве оформилась дифференциация публичного и частного права – jus publicum и jus privatum. Различие между тем и другим сформулировано римским юристом Ульпианом, утверждавшим, что нормы публичного права суть те, в соблюдении которых заинтересовано общество как целое; нормы частного права те, которые ближайшим образом затрагивают интересы отдельных частных лиц 1.

В имущественной сфере выделялась аger рublicos – общественная земля, принадлежащая целому государству 2. Существовала также категория ве-

щей res publicae publico usui destinatae: вещи, которые принадлежали на праве собственности государству или городской общине, но предназначались для общего пользования, например публичные дороги, площади, гавани, мосты. Особенность этих вещей состояла в том, что, пока они сохраняют своё общественное назначение, в отношении них не допускаются распоряжения, которые противоречат такому их назначению 3.

Использование термина «публичный» являлось нормой для науки российского дореволюционного государственного права.

Б. Чичерин характеризовал в качестве публичных такие феномены, как право и собственность, имея в виду такую качественную их характеристику, как связь с публичной (государственной) властью 4.

В советский период развития правовой системы вместо термина «публичный» использовались категории «государственный», «социалистический», сущность которых, однако, была весьма схожа и выражалась в связи

1Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. Петроград : Юридический книжный склад «Право», 1917; Ильин И. А. Теория права и государства. М. : Зерцало, 2003.

2Муромцев С. А. Гражданское право Древнего Рима. М. : Типография А. И. Мамонтова и К, 1883.

3Гримм Д. Д. Лекции по догме римского права. М. : Зерцало, 2003.

4Чичерин Б. Курс государственной науки : в 3-х т. М. : Типография тв-ва И.Н. Кушнерев и К, 1894.

8

явлений, наделяемых данным признаком, с властью (государственной, социалистической), что, собственно говоря, и нашло своё отражение в ставшей классической фразе В.И. Ленина: «Мы ничего «частного» не признаём, для нас всё в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное» 5. На современном этапе развития российского права категория «публичный» вновь вводится в оборот, причём уже в нормативно-правовых актах. В качестве примера можно привести такие термины, как «публичные слушания» (ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. 6), «публичные торги» (п. 2 ст. 15 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. «Об ипотечных ценных бумагах 7), «публичный сервитут» (ч. 2 ст. 23 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. 8), «публичный договор» (ст. 426 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. 9). В судебной практике, главным образом в актах Конституционного Суда РФ, термин также находит своё применение в составе таких конструкций, как «публичные интересы» (Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» 10), «публично-правовая обязанность» (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа» 11), «публичное достояние» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» 12). В доктрине также отмечается

5Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 30. М., 1962, С. 99.

6Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

7Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (ч. I). Ст. 4448.

8Собрание законодательства РФ. 2005. № 47. Ст. 4471.

9Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

10Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 335.

11Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3200.

12Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

9

возвращение в оборот рассматриваемого понятия, причём в различных отраслевых исследованиях 13, фактически с сохранением смысла, вложенного в него в дореволюционной литературе. Первичный анализ приведённых выше понятийных категорий позволяет утверждать, что публичность рассматривается в законодательной, правоприменительной практике и доктрине как собирательная характеристика явлений, процессов, связанных с государственной (муниципальной) властью («публичная власть», «публичные правоотношения», «публично-правовые образования»), доступных для неопределённого круга лиц («публичная достоверность», «публичные торги», «публичный договор»), относящихся к общественной сфере («публичный интерес»). При этом нельзя не отметить, что последние два проявления «публичности» также имеют непосредственную связь с деятельностью государственной власти. Например, публичные торги организуются на основании решения суда специально уполномоченными органами государственной власти (Федеральная служба судебных приставов), публичная достоверность реестра прав на недвижимое имущество обеспечивается тем, что его ведение возлагается на Федеральную регистрационную службу РФ, публичный интерес в целом обеспечивается деятельностью всего властного аппарата. Таким образом, следует согласиться с позицией В.Д. Мазаева, рассматривающего «публичное» как относящееся к государству и обществу как политико-правовым явлениям, и вследствие этого открытое, гласное, доступное для заинтересованных лиц 14.

Что касается категории «публичная собственность», то в российском законодательстве, судебной практике и доктрине она используется не столь активно. В текстах нормативно-правовых актов такая конструкция не

13См., напр. : Тихомиров Ю. А. Публичное право. М. : БЕК, 1995; Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / рук. авт. кол. и отв. ред. проф. Б. А. Страшун. М. : БЕК, 1995 Т. 2; Белкин А. А. Конституционность и публичная власть // В кн. : Проблемы обеспечения конституционной законности как функции публичных структур. М. : Манускрипт, 1997; Югов А. А. Конституционные начала публичной власти // Российский юридический журнал. 2005. № 5; Тактаев И. А. Отдельные виды ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами // В сб. : Актуальные проблемы гражданского права / под ред. О. Ю. Шилохвоста. М., 2003. Вып. 7; Петров Е. Ю. К вопросу о публичной достоверности государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Цивилистические записки : межвузовский сб. научных трудов. М., 2001.

14Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 45.

10

встречается (по всей видимости, этим и объясняется нечастая ссылка на неё в доктрине, которая, естественно, крайне зависима от категориального аппарата позитивного права), однако в практике высших судебных органов Российской Федерации периодически проявляется 15.

В современной российской правовой доктрине публичная собственность трактуется как простая «сумма» двух форм собственности – государственной и муниципальной. Действительно, правовой режим собственности государственной и муниципальной является по принципиальным позициям аналогичным, разница между указанными формами собственности существует лишь в вопросах объектного состава имущества, относящегося к соответствующему уровню собственности, органах власти, осуществляющих правомочия собственника от имени публично-правовых образований (Российская Федерации, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) и ряде других аспектов, в сущности, имеющих «косметический» характер. Отдельные авторы видят отличие государственной собственности от муниципальной, например, в том, что применительно к последней у населения существует возможность осуществлять правомочия собственника непосредственно своей волей 16. Однако право населения выражать свою волю при решении имущественных вопросов существует и применительно к федеральному и региональному уровню через механизмы непосредственной демократии. Так, п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» 17 не содержит запрета на вынесение на референдум вопросов, связанных с осуществлением права государственной собственности. Очевидно, спектр возможностей населения муниципального образования по выражению своих имущественных интересов при реализации права публичной собственности шире по сравнению с населением субъекта Федерации и тем более населением всей Российской Федерации. Но это объясняется, скорее,

15См., напр. : Постановление Конституционного Суда РФ от 25.07.2001 г. № 12-П // Собрание законодательства Российской Федерации. № 32. 2001. Ст. 3411; Постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 г. № 9-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 27. Ст. 2804; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10.04.2001 г. № 3515/00 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. № 8.

16Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция, 2002. № 3. С. 23.

17Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710.