4626

101

субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации. Таким образом, сама по себе норма ч. 1 ст. 9 Конституции РФ не может быть основой механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы.

Состояние действующего экологического законодательства также не позволяет выявить единые критерии разграничения права публичной собственности на природные объекты. В соответствии со ст. 8 Водного кодекса РФ все водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных на земельных участках, не принадлежащих Российской Федерации, находятся в федеральной собственности. Оставшиеся водные объекты (пруды, обводнённые карьеры) находятся в собственности обладателя соответствующего земельного участка 143.

Закон РФ «О недрах» не отражает концепцию пообъектного разграничения права собственности, ст. 1.2 Закона устанавливает государственную собственность на недра. Вместе с тем ст. 2.1 Закона введена конструкция «участок недр федерального значения», при этом Закон не указывает, означает ли придание участку такого режима отнесение его к федеральной собственности. Проект Федерального закона «О недрах» 144 в п. 2 ст. 10 относит все недра в пределах территории Российской Федерации к федеральной собственности, тем самым лишая субъекты Федерации и муниципальные образования права собственности на недра.

143Думается, положения действующего Водного кодекса РФ не выстраивают полноценную модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы, поскольку в отсутствие легальных определений понятий «пруд», «обводнённый карьер», исключается возможность решения вопроса о принадлежности водных объектов, не относящихся к водотокам, на праве публичной собственности тем или иным субъектам.

144Проект Федерального закона о недрах № 187513-4 // Справочно-правовая система «Гарант».

102

Федеральный закон «О животном мире» указывает в качестве объектов, которые могут быть отнесены к федеральной собственности, такие: редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесённые в Красную книгу Российской Федерации; обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации; подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; отнесённые к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении; естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации.

По смыслу ст. 4 указанного Федерального закона оставшиеся категории объектов животного мира могут относиться как к федеральной, так и к собственности субъектов Российской Федерации. Муниципальная форма собственности на животный мир не допускается. Следует, однако, сказать, что в отсутствие требуемых ст. 4 Федерального закона о порядке разграничения объектов животного мира между Российской Федерацией и её субъектами, а также Постановления Правительства РФ о перечне объектов животного мира, отнесённых к федеральной собственности, вести речь о разграничении публичной собственности на объекты фауны представляется невозможным. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов» 145 определяет, что водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением находящихся в водных объектах (прудах, обводнённых карьерах), принадлежащих субъектам РФ и муниципальным образованиям (ст. 10).

В земельном законодательстве была сделана попытка наиболее чётко и последовательно реализовать принцип разграничения собственности на земельные ресурсы между публично-правовыми субъектами. Разграничение собственности производилось на основании специального Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ 146. Согласно указанному Закону, предусматривались три группы земельных участков, относящихся соответственно к

145Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.

146Собрание законодательства РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

103

федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. Анализ положений Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» позволял сделать вывод о том, что в основе дифференциации земельных участков лежат два критерия: целевое назначение земельного участка (например, отнесение его к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального или местного значения, фонду перераспределения земель, лесному фонду) и нахождение на соответствующих земельных участках объектов недвижимости (в том числе природного свойства, например, водных объектов), являющихся федеральной собственностью, собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью, нахождение под земельными участками участков недр федерального значения. Систему критериев разграничения собственности на земельные участки следовало в целом признать логичной, однако и она не была лишена ряда проблемных моментов. Так, неясно, какова судьба земельного участка в случае, если будет оспорен титул собственника на объект недвижимости, исходя из которого было произведено отнесение участка к собственности публичного образования, как разрешается коллизия критериев, например, если на земельном участке, покрывающем участок недр федерального значения, располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или собственности субъекта РФ. Вместе с тем возникновение вопросов в ходе правоприменительной практики неизбежно, поэтому, отмечая отдельные проблемные ситуации, концептуально Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» удачно разрешил проблему дифференциации публичной собственности на земельные ресурсы. Однако, как, к сожалению, нередко бывает, юридическая корректность законодательного акта привела к усложнению процедур разграничения собственности на землю 147, грозящему динамично развивающемуся рынку. В этой связи законодательство подверглось реформированию, что получило оформление в виде принятия Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса

147 Подробнее об этом см. § 2 гл. 2 работы.

104

Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ 148, которым была отменена сложная процедура разграничения публичной собственности на землю.

Вместе с тем нарекания новый Закон вызывает лишь с точки зрения изменения процедуры отнесения земельных участков к различным видам публичной собственности. Изложение же системы критериев разграничения в трёх частях одной статьи (ст. 3.1 Федерального закона «О введении в

действие Земельного кодекса РФ»), в принципе, ничего не изменило, поскольку данный Закон в этой части дублировал положения Земельного кодекса, Лесного кодекса и иных нормативных актов. В итоге к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности в настоящее время относятся земельные участки, вопервых, расположенные под объектами недвижимости, находящимися в соответствующей собственности; во-вторых, предоставленные органам власти, учреждениям, иным организациям, относящимся к соответствующему уровню организации публичной власти; в-третьих, в случаях, установленных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Лесной кодекс РФ разграничивает право собственности на лесные участки, но не на леса. Следует, видимо, полагать, что законодатель рассматривает леса как неотъемлемую часть земельного участка, на котором они располагаются, что предопределяет их связанность, в том числе и титулярную, с соответствующим земельным участком. В силу ст. 8 Лесного кодекса лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, другие лесные участки могут находиться в собственности иных публично-правовых образований.

§ 2 Критерии разграничения публичной собственности на природные ресурсы

148 Собрание законодательства РФ. 2006. № 17 (ч. 1). Ст. 1782.

105

В предыдущем разделе работы было выявлено отсутствие в законодательстве системного разграничения публичной собственности на природные ресурсы. На нормативном уровне, таким образом, чётко не разграничены ни полномочия по осуществлению права публичной собственности, ни объекты собственности, за исключением относительно целостно выстроенной системы разграничения публичной собственности на землю.

Автор считает, что дифференциация публичной собственности на природные ресурсы должна производиться пообъектно на основе системы следующих критериев:

1. Значимость природного ресурса. Данный критерий следует рассматривать как главенствующий, все остальные имеют лишь вспомогательное значение. На особое его место обращал внимание и Конституционный Суд РФ. Так, в Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П было указано, что лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и её субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Кроме того, конституционный характер данного критерия вытекает также из п. «м» ст. 71 Конституции РФ, относящего оборону и безопасность к исключительному ведению Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-I 149 под безопасностью понимается состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом жизненно важные интересы – совокупность потребностей, удовлетворение которых надёжно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Закон

149 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

106

определяет также и основные объекты безопасности: личность, её права и свободы; общество, его материальные и духовные ценности; государство, его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Отнесение к федеральной собственности наиболее значимых природных ресурсов отражает и необходимость Федерации обеспечивать безопасность каждого человека в отдельности и всего общества в целом. В общем смысле следует рассматривать в качестве федеральных все природные ресурсы, оборот и охрана которых связывается с предметами федерального ведения, либо которые необходимы для обеспечения суверенитета Российской Федерации. Например, отнесение к предметам ведения Российской Федерации федеральных энергетических систем, ядерной энергетики должно означать, что к федеральной собственности должны быть отнесены участки недр, содержащие соответствующие виды полезных ископаемых, без которых невозможно функционирование указанных объектов. Очевидно, что природные богатства, имеющие международную оборотоспособность и оценку (нефть, драгоценные металлы и драгоценные камни), в настоящее время обеспечивают экономическую основу суверенитета государства. В этой связи необходима унификация режима собственности на недра, содержащие соответствующие виды полезных ископаемых. Это возможно обеспечить в рамках конструкции федеральной собственности. В режиме федеральной собственности также должны находиться природные объекты, являющиеся предметом международных соглашений Российской Федерации и иностранных государств. Исходя из положений ст. 2.1 Закона РФ «О недрах», в которой обозначен перечень категорий участков недр федерального значения, представляется целесообразным придать им правовой режим объектов права федеральной собственности.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначены вопросы местного значения (гл. 5 Закона). Природные ресурсы, право собственности на которые необходимо муниципальному образованию для решения указанных вопросов и которые, в силу своей общественной значимости, не предполагают отнесения к федеральной собственности, должны быть закреплены за муниципальными образованиями. Однако следует подчеркнуть, что при-

107

родные ресурсы должны быть переданы при необходимости именно такого титула для решения задач местного значения, с учётом иных критериев, обозначенных далее. Собственность же субъектов Российской Федерации при использовании критерия значимости должна формироваться по остаточному принципу, то есть все те объекты, которые не являются собственностью федеральной и муниципальной. Вместе с тем следует иметь в виду, что критерий значимости следует применять с учётом следующих соображений. Сама по себе значимость природного ресурса означает, во-первых, что интерес в его сохранении и использовании имеет максимально возможный круг субъектов, то есть всё население Российской Федерации, вовторых, что именно закрепление права публичной собственности соответствующего уровня (федерального, прежде всего) обеспечит достижение указанного интереса. Ведь нельзя не отрицать, что с точки зрения эффективности охраны окружающей среды и её элементов это не столько вопрос активности собственника, сколько проблема эффективности государственной экологической политики. И если, например, государство создало все условия, чтобы любой собственник бережно относился к принадлежащим ему природным благам (посредством экономических мер стимулирующего характера, мер репрессивных, государственных гарантий разного рода), то нет никаких препятствий к закреплению за ним соответствующего титула. Напротив, если в государстве отсутствует эффективная политика, то публичная федеральная собственность не имеет никаких преимуществ перед иными формами собственности. На сегодняшний день типичный пример такой ситуации – состояние лесной отрасли, где исключительная федеральная собственность на лесной фонд практически никак не влияет ни на пожары, ни на объёмы незаконных рубок, что влечёт просто катастрофические последствия для страны. Экономический же эффект от использования лесных богатств на порядок ниже, чем в странах с гораздо меньшим уровнем обеспеченности лесными ресурсами, но более эффективной государственной политикой и системой публичного управления лесами. Исходя из этих соображений, представляется логичным отнесение основного массива лесных участков (в том числе относящихся к лесному фонду) к собственности субъектов РФ, за исключением тех, на которых располагаются за-

108

щитные леса федерального значения (леса федеральных особо охраняемых природных территорий, защитные леса в водоохранных зонах федеральных водных объектов, леса, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности и т.п.). При этом за Российской Федерацией необходимо оставить нормативное обеспечение лесопользования, определение государственной лесной политики, государственный лесной контроль. Система, когда функции собственника и власти будут разделены между различными публично-правовыми образованиями, представляется наиболее оптимальной. Кроме того, у Российской Федерации всегда остается возможность, в случае неэффективного осуществления субъектами РФ права собственности, произвести ее изъятие, либо ограничение. Это, естественно, потребует нормативного закрепления критериев эффективности и процедуры изъятия (ограничения) права собственности субъектов РФ. В качестве таковых можно предварительно обозначить, во-первых, экологическую эффективность, определяемую как состояние обеспечения охраны и защиты лесных ресурсов от основных негативных факторов (пожары, распространение вредителей леса), уровень мероприятий по уходу за лесами и их воспроизводству, во-вторых, экономическую эффективность, определяемую как уровень доходности проводимых лесных аукционов150, в-третьих, как состояние законности в сфере осуществления оборота лесных ресурсов, определяемое по уровню правонарушений при распределении лесных участков, а также при рассмотрении вопросов о прекращении права лесопользования у лиц, осуществляющих его с грубыми (систематическими) нарушениями, что также зависит от активности именно собственника.

2. Территориальное расположение природного объекта. Часть 1 ст. 9 Конституции РФ увязывает охрану и использование природных ресурсов с интересами народов, проживающих на соответствующих территориях. Это означает, что территориальный критерий также находит своё отражение на конституционном уровне. Как уже отмечалось ранее, данный критерий фактически абсолютизировался, что позволило ряду регионов провозгла-

150 Уровень экономической эффективности лесопромышленного комплекса практически не зависит от деятельности собственника лесных ресурсов, и в этой связи не должен подлежать учёту для исследуемых целей.

109

сить право собственности субъектов Российской Федерации на все природные ресурсы, расположенные на их территориях. Однако после выражения правовой позиции Конституционным Судом РФ относительно толкования ч. 1 ст. 9 Конституции РФ следует признать за данным критерием лишь вспомогательную роль. Вторичная роль данного критерия также связывается с состоянием законодательства о местном самоуправлении. Часть 2 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» определяет, что к собственности поселений относятся леса, включённые в его границы. В настоящее время эта формулировка уже породила настоящий передел собственности на леса. Начала складываться устойчивая практика по данному вопросу. Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 марта 2006 г. по делу № А43-2852/2005-27-88 151 аннулировано право федеральной собственности на леса первой группы 152. Основанием для такого решения суда явилось нахождение указанного лесного участка в пределах установленной территории муниципального образования. Сложность ситуации заключается в том, что ст. 11, 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» позволяют муниципальным образованиям под видом изменения границ муниципальных образований осуществлять «муниципализацию» лесного фонда, причём строго в рамках закона. Отметим, что процедура изменения границ муниципального образования происходит без участия федеральных органов власти, то есть территориальное расширение производится с одновременным односторонним присвоением федеральных природных ресурсов, что нельзя признать допустимым. Отрадно, что Высший Арбитражный Суд РФ установил возможный процесс изъятия федеральной собственности, сформировав свою правовую позицию, не допускающую нахождения в муниципальной собственности лесного фонда 153.

151 См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26.09.2007 г. № Ф09-7761/07-С6 и др. // Справочная правовая система «Гарант».

152В соответствии с Лесным кодексом РФ 1997 г. леса первой группы представляли собой наиболее ценную с точки зрения экологических функций часть лесного массива и подлежали особой охране. В Лесном кодексе 2006 г. такие леса именуются защитными, а режим их охраны практически не изменился.

153Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ № 16490/07 от 2.09.2008 г. // Справочноправовая система «Гарант».

110

Смысл введения территориального критерия состоит также в обосновании отказа от конструкции совместной собственности применительно к объектам, расположенным на территориях двух и более субъектов Федерации (муниципальных образований). В целях предотвращения коллизий в процессе осуществления права собственности такими объектами целесообразно рассматривать их как объекты собственности публичного субъекта, распространяющего власть на высшую территориальную единицу.

Принцип территориальности важен с точки зрения обеспечения эффективности управления природными ресурсами и осуществления права собственности. Так, неделимые объекты, расположенные на территории двух и более субъектов, должны относиться к федеральной собственности. Очевидно, что разделение единого водного объекта на участки, относящиеся к собственности различных субъектов, не обеспечивает его использование и охрану как единого объекта, поэтому целесообразно отнесение его именно к федеральной собственности. Аналогичным образом обстоит дело и с участком недр, содержащим месторождение полезных ископаемых. Множественность полномочий различных субъектов в отношении одного объекта практически всегда в итоге порождает конфликтные ситуации. Разграничение публичной собственности на природные ресурсы, таким образом, должно нести в себе минимальный коллизионный потенциал.

Напротив, водные объекты (пруды и обводнённые карьеры) и лесные насаждения (за исключением лесного фонда, защитных лесов федерального значения) в пределах черты муниципального образования должны находиться в собственности данного муниципального образования, поскольку, с одной стороны, их общее воздействие на экосистему в целом незначительно, с другой стороны, они могут играть важную роль в обеспечении условий жизни населения муниципального образования в виде зелёных зон, лесопарков, зон рекреации и т.п. В этой связи они имеют значение прежде всего для решения местных вопросов, то есть в соответствии со ст. 130, 132 Конституции РФ, ч. 1 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут быть отнесены к муниципальной собственности.