4269
.pdfМинистерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Хабаровская государственная академия экономики и права» Юридический факультет
Н. А. Богуславская, Ю. Н. Лебедева
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Монография
Хабаровск 2009
2
ББК У 9 (2) 26 Б 74
Богуславская Н. А., Лебедева Ю. Н. Финансово-экономические основы местного самоуправления : монография. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2009. – 84 с.
ISBN 978-5-7823-0476-8
Рецензенты : С. В. Нарутто, д-р юрид. наук, проф. М. И. Никулин, д-р юрид. наук, проф.
Научное издание
Наталья Ароновна Богуславская Юлия Николаевна Лебедева
Финансово-экономические основы местного самоуправления
Монография
Редактор Е. Ю. Лаврентьева
Подписано к печати 7.10.2009 г. Формат 60х84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 4,8. Уч.-изд. л. 3,5. Тираж 100 экз. Заказ № 641.
680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, ХГАЭП, РИЦ
ISBN 978-5-7823-0476-8
© Хабаровская государственная академия экономики и права, 2009
3
Оглавление
Предисловие………………………………………………………………………4
Глава 1 Экономическая основа местного самоуправления как муниципально-
правовой институт…………………………………………………………………….6
1.1Экономическая основа местного самоуправления: понятие, структура,
принципы.……………………………………………………………………………...6
1.2Муниципальная собственность: понятие, содержание…………………….9
1.3Формирование муниципальной собственности и правовые режимы её использования….……………………………………..……………………………..13
Глава 2 Финансовая основа местного самоуправления…..……………….22
2.1Местный бюджет: понятие, особенности, виды…………………………...22
2.2Доходы местного бюджета : понятие, виды………………………………..26
2.3Расходы местного бюджета : понятие, виды…………………….................37
2.4Бюджетный процесс в муниципальном образовании: понятие, особенности,
принципы, органы, стадии……………………………………………………………41
2.5Межбюджетные отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями, между муниципальными образованиями: понятие, задачи, формы…………………….54
Заключение………………………………………………………………...…….62
Библиография………………………………………………...............................67
Приложение……………………………………………………………………...73
4
Предисловие
Местное самоуправление в нашей стране проявило себя в качестве реально функционирующего института российской государственности. В течение последних десяти лет происходило его становление, сопровождаемое активным поиском и апробацией на практике новых юридических конструкций осуществления и защиты конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Основываясь на нормах Конституции Российской Федерации и положениях Европейской хартии местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) определил местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму осуществления народом своей власти. Такие конституционноправовые характеристики местного самоуправления требуют всемерного развития и неуклонного совершенствования его базовых элементов (правовых, территориальных, организационных, материально-ресурсных и финансовых основ).
Предшествующий опыт реализации концепции местного самоуправления в нашей стране свидетельствует о нерешённости ряда крупных проблем, сдерживающих как развитие основных институтов местного самоуправления, так и использование в полной мере его демократического потенциала.
В настоящее время в связи с уточнением перечней вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями различных уровней, особую актуальность приобрели проблемы формирования экономической основы местного самоуправления, особенно в части её материально-ресурсной составляющей, которая была бы адекватна новым задачам и обеспечивала успешную деятельность муниципальных образований.
О сложности ситуации свидетельствуют такие данные: из более чем 12 тысяч муниципальных образований, созданных в стране в соответствии с положениями Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь 400 не являлись дотационными. Проведенное в последние годы реформирование муниципальных образований, в частности разукрупнение территории ранее действо-
5
вавших муниципальных образований и появление новых видов муниципальных образований, общая численность которых сейчас составляет почти 25 тысяч (в частности, на территории Дальневосточного федерального округа находится 6 % от общей численности муниципалитетов)1, не привело пока к укреплению их материальной и финансовой базы. Ясно, что слабая экономическая основа местного самоуправления объективно не в состоянии обеспечить эффективное решение вопросов местного значения.
Вместе с тем кардинальное изменение сложившегося положения требует научного исследования и учёта сложного характера, складывающихся в местном самоуправлении системных взаимосвязей муниципальных образований с субъектами Федерации, федеральными структурами власти, вызывает необходимость уточнения перераспределяемых между ними предметов ведения и полномочий, прежде всего с точки зрения соответствия имеющимся материальным и финансовым возможностям их реализации, обусловливает потребность в выработке точных и справедливых критериев разграничения объектов собственности, особенно между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, совершенствования механизмов правового регулирования полномочий муниципальных органов в сфере имущественных отношений, а также гарантированного ма- териально-финансового обеспечения делегированных полномочий, реализуемых муниципальными образованиями.
В современных условиях существенно возрастают роль и значение теоретических и прикладных исследований проблематики местного самоуправления в целом и экономической основы его функционирования в частности, развития современного научно-методологического аппарата анализа, большей актуализации проблематики теоретических разработок, касающихся функционирования институтов местного самоуправления, изучения складывающегося в субъектах Федерации конкретного опыта организации местного самоуправления, его соответствия концептуальным правовым установлениям, целям и задачам нынешнего периода развития Российской Федерации.
1 Следует обратить внимание на то, что на день принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России существовало 11 432 муниципальных образования.
6
Глава 1 Экономическая основа местного самоуправления как муниципально-правовой институт
1.1 Экономическая основа местного самоуправления: понятие, структура, принципы
Финансово-экономические основы занимают ключевое положение в системе основ местного самоуправления, обеспечивающих разностороннюю деятельность органов муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Как абсолютно справедливо отмечается в учебной литературе, понятие финансовой основы значительно уже, чем экономической, так как первая является составной частью второй, и они соотносятся соответственно как часть и целое. При этом бесспорно, что экономическая и финансовая основы взаимосвязаны и взаимозависимы. Это и позволяет включить в состав экономической основы финансовую и объединить их общим названием – финансово-экономическая основа1. Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется именно термин «экономическая основа местного самоуправления», а не «финансово-экономическая основа местного самоуправления», введённый ранее в Федеральном законе от 28 августа 1995 года.
Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований2.
Вопрос о правильном определении содержания финансово-экономических основ местного самоуправления, а также чёткого правового закрепления всех их элементов и механизмов взаимодействия представляется чрезвычайно важным.
Экономическая основа имеет особое значение в системе основ местного самоуправления и в обеспечении эффективного функционирования муниципальных образований. Материальную базу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, отнесённая в соответствии с положениями 8 и 9 статей Конституции к основам конституционного строя Российской Федерации.
1Муниципальное право России : учебник для вузов / под ред. проф. А. С. Прудникова, проф. А. М. Никитина. – 3-е изд. М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 155.
2Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. – 3-е изд., М. : Велби, Проспект, 2006. С. 415.
7
Наделение муниципальных образований своим имуществом означает наличие у субъектов муниципальных правоотношений экономической свободы, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения и осуществления властных полномочий. Местное самоуправление является самостоятельным звеном в системе публичной власти в Российской Федерации1. Но структура экономической основы не ограничивается лишь одним институтом муниципальной собственности. Её содержание значительно шире и сформировалось в процессе становления и развития законодательной базы местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 49), экономическую основу местного самоуправления составляют: 1) находящееся в муниципальной собственности имущество; 2) средства местных бюджетов; 3) имущественные права муниципальных образований. По сравнению с Федеральным законом 1995 г. из экономической основы исключено имущество, не находящееся в муниципальной собственности, служащее удовлетворению потребностей населения муниципального образования, однако включены имущественные права муниципального образования. К отдельной составляющей экономической основы местного самоуправления ряд авторов относит природные ресурсы, правовой режим которых имеет существенную специфику2. Кроме того, необходимо учитывать, что решение вопросов местного значения осуществляется как на базе муниципальной собственности, так и имущества, не находящегося в муниципальной собственности. В этой связи следует поддержать мнение учёных, которые считают, что экономическую основу местного самоуправления должны составлять: 1) находящееся в муниципальной собственности имущество; 2) имущественные права муниципальных образований; 3) не находящееся в муниципальной собственности имущество, используемое для решения вопросов местного значения; 4) организации, имеющие существенное значение для социальноэкономического развития муниципальных образований; 5) местные финансы3. Важным для понимания содержания финансово-экономической основы местного самоуправления является анализ принципов их организации. В соответствии со ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления финансовые ресурсы органов местного самоуправления определяются следующим образом:
1Чиркин В. Е. Публичная власть. М. : Юристъ. 2005; Давыденко О. А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений) : автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2005. С. 14.
2Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право России : учебник. СПб.: СПб. гос ун-т, 2005. С. 151.
3Там же. С. 151.
8
1.Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
2.Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.
3.По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счёт местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.
4.Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
5.Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
6.Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
7.Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
8.Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны в соответствии с законом иметь доступ к национальному рынку капиталов.
Данные положения Европейской хартии можно рассматривать в качестве об-
щих принципов, определяющих экономическую и финансово-налоговую политику государства. При рассмотрении принципов финансово-экономических основ местного самоуправления в Российской Федерации взгляды учёных разнятся. Так, Е.С. Шугрина выделяет принцип достаточности ресурсов; принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории; принцип инфраструктурной целостности1. Н.С. Бондарь помимо названных принципов
1 Шугрина Е. С. Муниципальное право : учебник. М. : Велби, Проспект, 2005. С. 254 – 255.
9
называет дополнительно принцип содействия органов государственной власти развитию финансово-экономических основ местного самоуправления1. Е.Д. Михайлова придерживается той точки зрения, что финансово-экономические основы – это и есть совокупность в первую очередь принципов регулирования соответствующих отношений, и относит к ним принцип субсидиарности (форма выражения децентрализации публичной власти, баланса интересов, полномочий и ресурсов различных уровней публичной власти государства); принцип достаточности (соразмерности); принцип взаимодополняемости (соотношения, соответствия), главная формула которого сводится к следующему правилу: каждый дополнительный объём полномочий на нижестоящий уровень должен сопровождаться передачей данному уровню власти ресурсов, необходимых для их выполнения; принцип транспарентности (активное взаимодействие между властями); принцип солидарности (единства действий)2.
1.2 Муниципальная собственность: понятие, содержание
Муниципальная собственность занимает в системе отношений, составляющих в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления, особое место: она является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечивать основы жизнедеятельности населения муниципальных образований3. Сегодня муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединённого в рамках муниципального образования, но объектом управления. Одной из функций местного самоуправления является управление муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения. Процесс формирование муниципальной собственности начался после принятия Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27
1Муниципальное право : учебник / под ред. проф. Н. С. Бондаря. – 2-е изд. М. : ЮНИТА-ДАНА, Закон и право, 2002. С. 410.
2Муниципальное право : учебник. – 3-е изд. / под ред. Ю. А. Дмитриева. М. : Эксмо, 2005. С. 675 – 680.
3Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. – 3-е изд.перераб. и доп. М. : Проспект, 2006.С. 422.
10
декабря 1991 г. № 3020-1. В приложении № 3 этого Постановления содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов, районов.
Внастоящее время Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органом местного самоуправления.
Вст. 215 Гражданского кодекса РФ устанавливается, что собственником муниципального имущества является муниципальное образование. От его имени права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Кроме того, согласно этой же статье, в случаях и в порядке, предусмотренных нормативными актами муниципальных образований, от их имени могут выступать органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Таким образом, как абсолютно правильно отмечается в учебной литературе, муниципальные образования, будучи собственником муниципального имущества, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом1. Конституция РФ (ст. 8) содержит положение, согласно которому в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Согласно ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения, пообъектно названное в частях 2 – 4 цитируемой статьи2;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных
1Васильев В. И. Муниципальное право России : учебник. М. : Юстицинформ, 2008. С. 749.
2В собственности муниципалитетов на начало 2008 г., по данным Росстата, находилось 21 909 муниципальных унитарных предприятий, 148 муниципальных банков или других финансовых организаций, 103312 муниципальных учреждений образования, 8 342 муниципальных учреждений здравоохранения,
37345 муниципальных учреждений культуры, 10 626 муниципальных учреждений спорта и др.