4985

2

ББК Х 4

Ю 94

Юхнова В. А. Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе (на примере Дальневосточного федерального округа) : монография / В. А. Юхнова. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2011. – 148 с.

ISBN 978-5-7823-0569-7

Рецензенты: М.И. Никулин, заслуженный юрист РФ, д-р юрид. наук, профессор кафедры конституционного и административного права ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» С.В. Нарутто, д-р юрид. наук, проф. кафедры конституционного и муниципального права

Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина

Монография посвящена комплексному рассмотрению конституционноправовых основ и законодательного регулирования правового положения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе субъекта Российской Федерации. На основе детального анализа регионального законодательства автором рассмотрен порядок участия высшего должностного лица субъекта РФ в процессе разработки, принятии и одобрении законов на уровне субъектов Российской Федерации. В работе предпринята попытка научно осмыслить, выявить проблемы и определить возможные варианты разрешения вопросов участия высшего должностного лица субъекта Федерации на каждой стадии регионального законодательного процесса. Книга будет интересна научным работникам, преподавателям юридических вузов, аспирантам и студентам.

ISBN 978-5-7823-0569-7

© Хабаровская государственная академия экономики и права, 2011

3

Оглавление

Введение…………………………………………………………………….4

Глава 1 Конституционно-правовые основы участия высшего должностно-

1.1Региональный законодательный процесс: понятие и содержание……....6

1.2Региональный законодательный процесс как система конституцион- но-правового взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации……………………………………………….............16

1.3Представительство интересов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации …………………..31

Глава 2 Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе ………...................40

2.1Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в разработке законопроектов и планировании законопроектной деятельности........40

2.2Осуществление законодательной инициативы высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и дача заключения на законопроекты………...60

2.3Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в рассмотрении законопроектов…………………………………........................73

2.4Стадия обнародования законов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Право отклонения законов.……………….................87 Глава 3 Особенности участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в рассмотрении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных видов законодательных актов……………………….................104

3.1Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в процессе по внесению и принятию изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации ……………………....104

3.2Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в разработке и рассмотрении финансовых законопроектов…………...............117

Заключение………………………………………………………………142

4

Введение

В настоящее время в Российской Федерации продолжается сложный и многоплановый процесс реализации конституционных основ федерализма.

Конституция Российской Федерации 1993 г. предоставила субъектам Рос-

сийской Федерации право самостоятельно устанавливать свои системы ор-

ганов государственной власти в соответствии с основами конституционно-

го строя и общими принципами организации законодательных (представи-

тельных) и исполнительных органов государственной власти. Наблюдается усиление федерального воздействия на осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации, целью которого является опти-

мальное взаимодействие основных составляющих любого демократиче-

ского федеративного государства – единства и территориальной целостно-

сти, самостоятельности и независимости субъектов. Тенденция укрепления

«вертикали власти» выдвигает на первый план проблемы функционирова-

ния именно исполнительной власти, центральное место в иерархии кото-

рой на уровне субъекта Российской Федерации (как правило) занимает высшее должностное лицо.

Одновременно в современных условиях формирования единого право-

вого пространства на территории России особую актуальность приобрета-

ют вопросы внутренней гармонизации законодательства Российской Феде-

рации. Учитывая, что в России государственная власть разделена между Федерацией и её субъектами, которые в рамках своих предметов ведения и полномочий осуществляют собственное правовое регулирование, встаёт проблема единства и непротиворечивости федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Федеральное законодательство устанав-

ливает лишь общие принципы законодательного процесса субъектов РФ,

5

детализацию процесса по созданию законов осуществляют органы госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является участником всех важнейших событий, происходящих на территории субъ-

екта РФ, в том числе выступает обязательным участником законодательно-

го процесса субъектов Российской Федерации.

В настоящее время можно констатировать, что система законодатель-

ства субъектов РФ сложилась. Однако первоочередной задачей является повышение качества принимаемых законов. Являясь главой субъекта Рос-

сийской Федерации и принимая активное участие в разработке и принятии законов субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ может и должно способствовать повышению качества принимаемых законов, вли-

ять на совершенствование законодательных процедур, оптимизацию зако-

нодательной деятельности субъекта в целом, что является важнейшей за-

дачей для большинства субъектов РФ.

Останавливаясь на теоретических, процессуальных проблемах участия высшего должностного лица субъекта РФ в законодательной деятельности по принятию законов региональными парламентами, автором предпринята попытка установить научные основы соответствующей деятельности и определить возможные варианты разрешения существующих проблем.

Автор надеется, что сформулированные в монографии выводы и пред-

ложения могут быть использованы для совершенствования действующего федерального и регионального законодательства в целях оптимизации дея-

тельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при взаимодействии с законодательным (представительным) органом гос-

ударственной власти субъекта Российской Федерации в законодательном процессе субъекта РФ.

6

Глава 1 Конституционно-правовые основы участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

врегиональном законодательном процессе

1.1Региональный законодательный процесс: понятие и содержание

Проблемы законодательного процесса постоянно привлекают внимание конституционалистов 1. Учёных интересуют различные аспекты как федерального, так и регионального (субъектов Российской Федерации) законодательного процесса, в том числе участие в нём главы государства и других субъектов правоотношений 2. Законодательный процесс в юридической литературе рассматривается как вид правотворческого процесса 3.

1 См., напр. : Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999; Бобракова Е. Е. Согласительные процедуры в конституционном праве : общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В. Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001; Гузнов А. Н., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс : основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России : граждане и власть. Практические советы. М., 1996; Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1996; Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе : пути совершенствования. М., 2004; Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. – 2-е изд., испр. и доп. М., 2009; Лихачев С. А. Участие депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Надеев Р. К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. М., 2002; Новицкая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001; Сырых В. М. Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники : собр. статей. Н. Новгород, 2000; Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9.

2См., напр. : Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998; Гюлумян В. Г. Вето главы государства как форма его участия в законодательной деятельности : зарубежный опыт и Конституция Российской Федерации // Вестник уставного суда Санкт-Петербурга. 2003. № 2; Колесников Е. В., Пажетных Д. В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11; Котенков А. А. Конституционно-правовые основы, практика проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере : дис. … канд. юрид. наук. М., 1998; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации : Конституция и политическая практика. М., 1996; Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента : науч.-практич. пособие. М., 1999; Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. М., 2007; Старцева Л. И. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях – субъектах Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

3Теория государства и права : учебник для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. – З-е изд., перераб. и доп. М., Норма. 2004. С. 182, 183; Иванников И. А. Теория государства и права : учеб. пособие. Ростов н/Д. : Изд-во Рост. ун-та. 2001. С. 176, 217; С. 54; С. 45 – 53.

7

Для обозначения процесса создания закона наряду с термином «законодательный процесс» часто используют термин «законотворческий процесс». Однако данные термины несут в себе разные смысловые акценты. Как считает А.Н. Кокотов, «если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» проявляется познавательное начало анализируемой деятельности. Процесс законотворчества не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со всеми трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. В процессе принятия законов важны и процессуальная форма, и интеллектуальное содержание. Но поскольку предметом правового регулирования создания законов являются безличные формы этой деятельности, то в правовых актах предпочтительнее использование терминов «законодательная деятельность», «законодательный процесс» 4. Действительно, термины «законодательный процесс» и «законотворческий процесс» не совпадают не только по содержанию, но и по объёму. Законотворческий процесс – понятие более широкое, чем законодательный процесс, поскольку в него включаются законоподготовительные работы (то есть действия и отношения, предваряющие законодательный процесс), не относящиеся к стадиям законодательного процесса. Б.А. Страшун определяет их как «стадии и действия организационно-правотворческого характера вне законодательного органа». Кроме того, в законотворческий процесс он включает «оценку эффективности принятого акта и его возможные последующие изменения» 5. Схожую точку зрения высказывает и С.А. Авакьян 6. Во второй главе настоящей работы этому вопросу уделяется особое внимание, так как в законоподготовительной работе проявляется значительная роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Под законодательным процессом понимается в широком смысле слова порядок деятельности представительного органа по созданию законов, а в узком смысле – конституционно установленный ряд последовательно сме-

4Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс : понятие и структура. С. 53 – 54.

5См. : Конституционное (государственное) право зарубежных стран : общая часть / отв. ред. Б. А.

Страшун. М., 2005. С. 609.

6См. : Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 276 – 277.

8

няющих друг друга этапов 7. Второе определение не вызывает возражений. Что же касается первого, то оно исключает из законодательного процесса обязательного субъекта высшее должностное лицо, без которого сегодня невозможно принятие закона. Следует согласиться с мнением С.А. Авакьяна о том, что при таком подходе «возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внёс законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон. Для того чтобы объединить все действия, предлагается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене. Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать» 8. Действительно, иногда законопроекты создаются очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс ещё не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и вступление в действие невозможно. Поэтому оба термина должны существовать.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин рассматривают законодательный процесс как совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность 9. А.П. Любимов понимает законодательный процесс как «определённый законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов» 10. Р.Ф. Васильев рассматривает законодательный процесс как процессуальную форму законотворчества (законотворческой деятельности) и главное формообразующее для законотворче-

7См. : Чехарина В. И. Законодательный процесс // В кн. : Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М. : Юрист, 1999. С. 96.

8Авакьян С. А.Указ. соч. С. 134.

9Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. М. : Юристъ, 2009. С. 478.

10Любимов А. П. Парламентское право России. – 3-е изд. М., 2002. С. 226.

9

ской деятельности начало 11. Эти определения представляются более точными, сконцентрированными на процедурном аспекте.

Под содержанием законодательного процесса понимается урегулированная правом деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, подписанию и опубликованию законов.

Законодательный процесс, как федеральный, так и региональный, включает ряд сменяющих друг друга в определённой последовательности стадий. Среди учёных отсутствует единое мнение относительно количества стадий законодательного процесса 12.

В работах советского периода, посвящённых данному вопросу, выделялись две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон 13. В других работах этого же периода различали три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (решающая стадия) и введение в

действие нормативного акта 14 или законодательная инициатива; рассмотрение и принятие проекта законодательного акта; вступление его в силу и опубликование 15. На современном этапе выделяют больше стадий законодательного процесса. Например, различают четыре основные стадии законодательного процесса. Это законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, обнародование закона 16. В.С. Нерсесянц называет пять основных стадий, включая, помимо указанных выше, стадию разработки и предварительного обсуждения законопроекта 17.

Ю.А. Тихомиров выделяет шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка

11Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практич. пособие. М. : Юриспруденция, 2000. С. 53.

12См., напр. : Пучков О. В. Формы (источники) права. Правотворчество // Теория государства и права. М., 1998. С. 294; Комаров С. А. Общая теория государства и права. СПб., 2001. С. 207 – 210; Поленина С. В. Правотворчество. Проблемы теории / под ред. М. Н. Марченко. М., 2001. С. 581; Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М. : НОРМА, 2000. С. 423; Пиголкин А. С. Правотворчество. Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. С. 314; Малько А. В. Теория государства и права. М., 2001. С. 147.

13Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск. 1973. Т. 2. С. 16.

14Горшенёв В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 156 – 157.

15Дубов И. А.Законодательная инициатива : проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 26.

16См., напр. : Гузнов А. Н., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс : основные понятия институты. Смоленск, 1995. С. 54.

17Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М. : НОРМА, 2000. С. 423.

10

концепции и подготовка законопроекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу 18. Схожее мнение высказывает Е.А. Холодилова, включая в понятие «законодательный процесс» разработку законопроекта и вступление закона в силу 19. Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов относят к стадиям законодательного процесса, помимо тех, которые никто из учёных не отрицает, разработку законопроекта и реализацию законов 20.

Думается, что предварительная разработка закона, то есть законоподготовительная работа охватывается понятием «законотворческий процесс» и в законодательный процесс не включается. Юридическим фактом, который официально «открывает» законодательный процесс, является законодательная инициатива, поскольку именно с ней Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации связывают возникновение правоотношений в области законодательного процесса.

Что же касается вступления закона в силу, то этот юридический факт, очевидно, можно отнести к стадии, завершающей законодательный процесс, а так называемая стадия реализации закона – это, конечно, не стадия законодательного процесса, а правоприменение закона, который, в свою очередь, может состоять из нескольких стадий.

Иногда можно встретить утверждение о делении законодательного процесса на десять стадий 21, что представляется чрезмерным и, по существу, конкретизирующим наполнение содержания указанных выше стадий.

Основными актами, регулирующими региональный законодательный процесс, являются конституция (устав) субъекта РФ и регламент законодательного органа – подзаконный акт. Однако в некоторых субъектах приняты специальные законы, развернуто, систематизированно и детально регулирующие законодательный процесс или его отдельные аспекты (например, законы Свердловской области «О правовых актах в Свердловской об-

18Теория закона. М., 1982. С. 182.

19Холодилова Е. А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики) : дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2005. С. 85.

20Ивлиев Г. П., Гаджимагомедов Г. А. Участие правительства в законодательной деятельности. М. :

Норма, 2008. С. 20 – 21.

21Комаров С. А. Общая теория государства и права. М., 2001. С. 314.