4985

121

закона, который принимается в обязательном порядке в каждом отдельном субъекте Российской Федерации ежегодно. Во-вторых, по объёму оно значительно шире законодательного процесса, так как включает в себя, кроме принятия закона о бюджете, дополнительные стадии, такие как исполнение, составление и утверждение отчёта о его исполнении.

Как было отмечено выше, в качестве участников бюджетного процесса выступают как органы законодательной (представительной) ветви власти, так и органы исполнительной власти. Одним из принципов бюджетного процесса является принцип разграничения бюджетной компетенции между органами различных ветвей власти, который подразумевает распределение полномочий, связанных с бюджетным процессом, между органами двух ветвей власти – законодательной и исполнительной. Как отмечается в юридической литературе, «принцип разграничения компетенции органов в бюджетном процессе есть не что иное, как специализация принципа разделения властей применительно к конкретному виду государственной деятельности – бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса» 186.

Так, составление проекта бюджета и исполнение правового акта о бюджете относится к полномочиям исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение бюджета в качестве правового акта – к полномочиям представительных органов власти. Данное разграничение подтверждено множеством судебных решений, прежде всего Конституционного Суда РФ 187.

186Пешкова Х. В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10.

187См., напр. : По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области : постановление Конституционного Суда РФ от 1.02.1996 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1; По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области : постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 г. № 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 1; По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова : постановление Конституционного Суда РФ от 22.01.2002 г. № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3; По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского : постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 4; По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 1; По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева,

122

Выделим особенности и проблемы участия высшего должностного лица субъекта РФ в разработке и рассмотрении финансовых законопроектов на примере Хабаровского края.

Бюджет Хабаровского края, как и любого другого субъекта РФ, составляется сроком на один год (очередной финансовый год) и утверждается в форме закона. Составление проекта краевого бюджета – исключительная прерогатива правительства Хабаровского края 188.

В юридической литературе сложилось мнение о том, что возложение задачи подготовки проекта бюджета (любого уровня) на органы исполнительной власти имеет под собой вполне определённые причины. Прежде всего, осуществление полномочий органов исполнительной власти носит непрерывный характер, в то время как органы законодательной (представительной) власти осуществляют свои полномочия в сессионном порядке. В силу специфики своей деятельности органы исполнительной власти должны оперативно решать практические вопросы государственной жизни, включая финансовые. Для выполнения стоящих перед ними задач эти органы наделены соответствующей компетенцией, что позволяет им получать в полном объёме информацию статистического, аналитического и иного характера и любые необходимые фактически данные. «Практика свидетельствует, что правительство всегда располагает самой точной информацией как о потребностях различных министерств, ведомств и иных органов исполнительной власти, так и о наиболее вероятных размерах их доходов. Полномочия по разработке проекта бюджета очень важны для органов исполнительной власти ещё и потому, что проект бюджета готовится ими «под себя» с учётом того, что исполнение утверждённого бюджета также относится к их полномочиям» 189.

Как известно, на федеральном уровне существует бюджетное послание Президента РФ, которое направляется Федеральному Собранию РФ не

В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа : постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3.

188См. : О бюджетном процессе в Хабаровском крае : закон Хабаровского края от 25.07.2007 г. № 133 (в ред. от 28.09.2011 г.) (ч. 1. 2 ст. 2) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 8 (61).

189 Очерки конституционного права иностранных государств : учеб. и науч.-практич. пособие // отв. ред. Д. А. Ковачёв. М. : Спарк, 1999. С. 83.

123

позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ). В нём определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В субъектах РФ может просматриваться определённая аналогия.

В Постановлении правительства Хабаровского края «Об утверждении положения о министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края» упоминается о ежегодном бюджетном послании губернатора Хабаровского края» 190. На данное министерство возложена обязанность организации представления ежегодного бюджетного послания губернатора края Законодательной думе Хабаровского края. Больше никаких упоминаний о бюджетном послании губернатора в законодательстве края нет. Как свидетельствует практика, за время существования должности губернатора в Хабаровском крае ни разу такого документа составлено не было, то есть в Хабаровском крае отсутствует практика составления бюджетных посланий.

Примечательно, что в последнее время в науке было высказано мнение о необходимости закрепления всеми субъектами РФ положения об обязательном ежегодном бюджетном послании главы субъекта РФ в ряду основных, неотъемлемых положений его бюджетного законодательства 191.

Здесь необходимо согласиться с П.И. Евсеевым в том, что «бюджетное послание главы региона в качестве бюджетно-политического документа является оптимальной формой закрепления ближайших и перспективных целей бюджетной деятельности конкретного региона, определения стратегии бюджетно-правового регулирования, приоритетов в области доходов и налоговой политики, ориентиров политики расходования бюджетных средств, политики субъекта РФ в сферах кредитов, регулирования цен, тарифов и инвестиций, находящихся в пределах их полномочий, направлений развития и совершенствования межбюджетных отношений в субъекте

190Об утверждении положения о министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края : постановление правительства Хабаровского края от 29.09.2011 г. № 319-пр. // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 9 (110).

191См. : Пешин М. Л. Бюджетный процесс в субъекте РФ (региональный аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20.

124

РФ, определения подхода субъекта к решению вопросов его государственного долга и прочего» 192.

Бюджетное послание, с нашей точки зрения, имело бы существенное значение: во-первых, по качеству составленного бюджетного послания можно вполне судить о качестве работы высшего должностного лица субъекта РФ; во-вторых, это явилось бы дополнительной формой его взаимодействия с законодательным органом; в-третьих, позволило бы определять бюджетную политику на более долгий период; в-четвёртых, оперативно вносить изменения в планы развития субъекта РФ.

Непосредственное составление проекта краевого бюджета осуществляет министерство финансов Хабаровского края на основании следующих документов: 1) прогноз социально-экономического развития края; 2) основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; 3) среднесрочный финансовый план; 4) реестра расходных обязательств края. Подготовка проекта краевого бюджета имеет жёсткие сроки представления. Министерство финансов края обязано представить первоначальный вариант текстовой части проекта краевого закона о краевом бюджете на очередной финансовый год и текстовой части приложений к нему на бумажном и электронном носителях в Управление по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной Думой и Федеральным Собранием Российской Федерации не позднее чем за 5 рабочих дней до рассмотрения правительством края проекта краевого закона о краевом бюджете в целях принятия решения о его внесении в Думу, но не позднее 1 сентября текущего года. Управление по законотворчеству в течение 5 рабочих дней готовит заключение на представленный проект краевого закона о краевом бюджете на предмет отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, соблюдения правил юридической техники и направляет его в министерство финансов. Министерство финансов Хабаровского края в течение 2 дней знакомится с предложениями и замечаниями, содержащимися в заключении

192 Евсеев П. И. Некоторые вопросы развития бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 10.

125

Управления по законотворчеству и, в случае согласия с ними, вносит в проект краевого закона соответствующие изменения. В случае несогласия исполнителя с заключением Управления по законотворчеству исполнитель уведомляет полномочного представителя губернатора края о необходимости проведения совещания в целях выработки единой позиции с участием соисполнителей, Управления по законотворчеству и представителей заинтересованных краевых органов исполнительной власти. Министерство финансов дорабатывает проект краевого закона с учётом позиции, выработанной на совещании, и не позднее 2 рабочих дней до дня внесения проекта краевого закона в Думу направляет согласованный проект краевого закона о бюджете в Управление по законотворчеству, которое в случае необходимости вносит в представленные документы уточнения редакционного характера. На этой стадии бюджетного процесса у губернатора Хабаровского края есть существенное полномочие: он может принять решение о сокращённых сроках подготовки краевого закона о бюджете 193. В этом случае министерство финансов совместно с Управлением по законотворчеству дорабатывает представленные документы для внесения их в Законодательную думу. Учитывая сложность и важность представляемого проекта закона о бюджете, расширяется перечень представляемых губернатором в Законодательную думу края документов. Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год представляются: 1) предварительные итоги социально-экономического развития края за истекший период текущего года и ожидаемые итоги социальноэкономического развития края за текущий год; 2) прогноз социальноэкономического развития края; 3) среднесрочный финансовый план; 4) оценка ожидаемого исполнения краевого бюджета за текущий финансовый год; 5) проект структуры государственного долга края с указанием объёма обязательств на первый и последний день очередного финансового года; 6) проекты методик распределения межбюджетных трансфертов, предполага-

193 Об обеспечении взаимодействия министерств Хабаровского края и иных органов исполнительной власти Хабаровского края с Законодательной думой Хабаровского края и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законопроектной деятельности : постановление губернатора Хабаровского края от 31.03.2011 г. № 31 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 3 (104).

126

емых к введению с очередного финансового года; 7) расчёты распределения межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год; 8) проект программы предоставления бюджетных кредитов; 9) пояснительная записка, содержащая: а) основные направления бюджетной и налоговой политики края на очередной финансовый год; б) расчёты доходов краевого бюджета на очередной финансовый год по группам, подгруппам, классификации расходов бюджетов; в) обоснование расходов краевого бюджета на очередной финансовый год по разделам классификации расходов бюджетов; г) предложения по порядку индексации в очередном финансовом году (повышения) денежного содержания государственных гражданских служащих края, оплаты труда работников краевых государственных учреждений, стипендий, пособий и других обязательных выплат, производимых за счёт средств бюджета края.

Как видно из перечня документов, законодательство края имеет положительную тенденцию, так как в основном нацелено на перспективы развития: краткосрочные (до одного года) и среднесрочные (от трёх до пяти лет), что, безусловно, должно оказывать положительное влияние на качество разработки такого важного закона как бюджет.

Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год губернатор вносит в Законодательную думу проекты краевых законов: 1) о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год; 2) о признании утратившими силу и (или) приостановлении действия некоторых законов (статей законов) края, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году.

В этой связи хотелось бы отметить следующее. Субъектом, осуществляющим внесение проекта закона о бюджете, является высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. По поводу внесения данного вида инициативы существует мнение о том, что законодательная инициатива в этом случае является не только правом, но и обязанностью. «Если рассматривать законодательную инициативу как право какого-либо субъекта, то губернатор может и не воспользоваться предоставленным ему правом, и тогда субъект федерации останется без принятого и утверждённого бюджета, что недопусти-

127

мо и не соответствует законодательству» 194. Следует согласиться с данной точкой зрения. Например, согласно Закону Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» только губернатор Хабаровского края предоставляет в Законодательную думу края проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год 195. Никакой другой субъект законодательной инициативы не имеет права этого делать. Следовательно, внесение проекта бюджета субъекта РФ выступает именно обязанностью, осуществление которой регламентировано по срокам. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законом субъекта Федерации утверждается не только его бюджет, но и отчёт об исполнении бюджета (п. «а» ч. 2 ст. 5), соответственно это также является его обязанностью, а не правом.

Губернатор края вносит в Законодательную думу Хабаровского края проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год не позднее 10 октября. Бюджетный кодекс предоставляет такое право законодателям субъектов РФ: изменение параметров планового периода бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с законом субъекта РФ (п. 3 ч. 4 ст. 184.1). Таким образом, субъекты РФ в своём законодательстве могут корректировать сроки представления бюджета. Главное требование содержится в Бюджетном кодексе: высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вносят на рассмотрение законодательного органа проект закона субъекта РФ о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта РФ о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 15 октября текущего года (ст. 185). Соответственно законодателем Хабаровского края данные изменения осуществлены в правовых рамках.

194 Холодилова Е. А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики) : дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2005. С. 106.

195См. : О бюджетном процессе в Хабаровском крае : закон Хабаровского края от 25.07.2007 г. № 133 (в ред. от 28.09.2011 г.) (ст. 5) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 8 (61).

128

Далее законопроект в течение суток со дня внесения в Законодательную думу края передаётся председателем Законодательной думы в постоянный комитет по бюджету и налогам для подготовки в течение 3 рабочих дней со дня внесения законопроекта заключения о надлежащем соответствии представленных документов закону. Если представленные материалы и документы не соответствуют предъявляемым требованиям, указанный законопроект подлежит возврату для доработки в правительство края. Доработанный законопроект о краевом бюджете на очередной финансовый год со всеми необходимыми материалами и документами должен быть представлен в Законодательную думу края в десятидневный срок со дня возврата законопроекта. Одной из особенностей принятия бюджета является проведение публичных слушаний по проекту закона о краевом бюджете на очередной финансовый год (а также по проекту отчёта об исполнении годового бюджета). В юридической литературе объясняется появление такой уникальной стадии правотворческого процесса, как выявление и учёт мнения населения тем, что «принципы демократии предполагают участие в создании законов не только органов публичной власти, но и граждан. Такое участие осуществляется в различных формах, одной из которых является всенародное обсуждение законопроектов» 196. А.А. Сергеев пишет: «Демократические механизмы, позволяющие широким слоям населения участвовать в процессе принятия законодательный актов, должны не только реализовывать важное конституционное право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства, но и обеспечивать соответствие законодательных решений интересам общества» 197. По мнению Р.Ф. Васильева, выработка основополагающих правил поведения не может осуществляться без учёта общественного мнения 198. Все эти утверждения, безусловно, правильны, однако законодательство Хабаровского края (и не только) с точки зрения проработанности, детализации этого вопроса оставляет желать лучшего. Приведём примеры.

196Законодательный процесс : понятие, институты и стадии : науч.-практич. пособие / под ред. Р. Ф. Васильева.

М. С. 118.

197Сергеев А. А. Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры : проблемы России и зарубежный опыт : материалы научной конференции. 21 – 23 марта 2002 года. М., 2003. С. 316.

198Васильев Р. Ф. Важная форма влияния общественного мнения на законодательство субъектов РФ // Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации : проблемы совершенствования и использования в преподавании : материалы научной конференции. 25 – 27 марта 1999 г. / отв. ред. С. А. Авакьян.

М., 1999. С. 101.

129

Порядок проведения публичных слушаний в Хабаровском крае регулируется Положением о публичных (общественных) слушаниях по проекту краевого бюджета на очередной финансовый год и отчёту об исполнении краевого бюджета, утверждённым Постановлением губернатора Хабаровского края ещё в 2005 году. Публичные слушания определены как форма реализации права населения (общественности) на участие в процессе принятия решений органами государственной власти Хабаровского края по общественно значимым вопросам. Установлены цели проведения публичных слушаний: информирование общественности и органов государственной власти о фактах и существующих мнениях по обсуждаемой проблеме, выявление общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на публичные (общественные) слушания, осуществление связи, диалога органов государственной власти края с общественностью Хабаровского края, подготовка предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме; оказание влияния общественности на принятие решения органами государственной власти края. Формами общественных слушаний являются: расширенное заседание коллегии министерства финансов края с участием представителей общественности, профсоюзных организаций края и СМИ; телерадиовещательные программы с участием представителей общественности и профсоюзных организаций края; форум на официальном сайте Правительства края в сети Интернет и др. Здесь возникают проблемы организационного характера: каким образом выявить мнение общественности, если в данном нормативном правовом акте не определён даже порядок информирования общественности о существующих проблемах? Информационный источник указан один – сеть Интернет, но, учитывая, что уровень компьютерной грамотности населения низок, непонятно, где ещё возможно получить информацию. Если обратиться к федеральному законодательству и сослаться на ст. 36 БК РФ, мы увидим требование обязательного опубликования в СМИ утверждённых бюджетов и отчётов об их исполнении. Но ведь при проведении публичных слушаний на этом этапе речь идёт о проекте бюджета. По этому поводу полноту представления информации о хо-

130

де исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах должны обеспечивать законодательные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований. Законодательство Хабаровского края ничего не говорит об обязательности информировании общественности именно на этапе разработки краевого бюджета. Указанные формы общественных слушаний вряд смогут обеспечить выявление реального общественного мнения, так как представители, которые могут участвовать в публичных слушаниях, не будут представлять большинство населения края. В других субъектах РФ данный вопрос проработан более качественно. Например, законодательство Чукотского автономного округа предусматривает: «Публичные слушания открыты для представителей СМИ, общественности. Правительство Чукотского автономного округа обеспечивает официальное опубликование проектов окружного бюджета, годового отчёта об исполнении окружного бюджета за 30 дней до начала проведения публичных слушаний, при этом: проект окружного бюджета – не позднее 25 сентября года, предшествующего принятию проекта окружного бюджета на очередной финансовый год; проект годового отчёта об исполнении окружного бюджета – не позднее 20 марта года, следующего за отчётным финансовым годом. В течение 10 дней со дня опубликования проекта окружного бюджета, проекта годового отчёта об исполнении окружного бюджета заинтересованными гражданами и общественными организациями в адрес Думы Чукотского автономного округа могут направляться аргументированные замечания и предложения по проекту окружного бюджета, проекту годового отчёта об исполнении окружного бюджета. Информация о времени и месте проведения публичных слушаний передаётся через СМИ не позднее, чем за 20 дней до начала их проведения» 199. Из приведённого примера видно, что регулирование проведения

199 См. : О порядке подготовки и проведения публичных слушаний по проекту окружного бюджета, проекту годового отчёта об исполнении окружного бюджета в думе Чукотского автономного округа» : закон Чукотского автономного округа от 08.06.2007 г. № 55-ОЗ (в ред. от 10.10.2011 г.) (ст. 4 – 7) // Ведомости. 2007. № 23/2 (299/2).