1.2 Регламентация предоставления субфедеральных и муниципальных гарантий

Эмиссия субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, а также получение субъектами РФ и муниципальными образованиями кредитов, в том числе бюджетных, ведёт к образованию так называемых «прямых» долговых обязательств субъектов РФ и муниципалитетов. То есть в случае осуществления займов и получения кредитов уже изначально с большой долей определённости должны быть известны размеры возникающих при этом долговых обязательств соответствующего бюджета ¹².

В отличие от эмиссии ценных бумаг и получения кредитов действующее в России бюджетное законодательство не относит предоставление гарантий к заимствованиям ¹³. На наш взгляд, это верно, но только в том смысле, что гарантирование не опосредуется фактическим оборотом денежных средств, а, главное, поступлением таких средств в бюджет. Реальные денежные средства поступают в бюджет только в результате эмиссионной деятельности и получения кредита.

Но с точки зрения потенциально возможного образования в будущем долговых обязательств по предоставленной гарантии перед кредитором, а следовательно, неизбежности исполнения таких обязательств, когда потребуется реальное расходование бюджетных средств, гарантия является не чем иным, как заимствованием. Если сформулировать более точно, то это есть отложенное заимствование.

Таким образом, исполнение гарантии имеет, как правило, отрицательные последствия для бюджета. И в этом смысле вполне обоснованно относить гарантии субъектов РФ и муниципальных образований к их условным (косвенным) долговым обязательствам.

Вопросы, связанные с определением содержания, целей, порядка, условий и особенностей предоставления гарантий субъекта РФ и муниципальных гарантий, отражены в статьях 6, 8, 9, 93.2, 100, 104 (подпункты 2 – 4), 110.1, 110.2, 115, 115.1, 115.2, 117, 120, 121 БК РФ.

В соответствии со статьёй 6 Кодекса государственная гарантия субъекта РФ и муниципальная гарантия являются видом долгового обязательства, в силу которого соответственно субъект РФ или муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определённую в обязательстве денежную сумму за счёт средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром ¹⁴.

Стоит особо подчеркнуть, что наряду с осуществлением заимствований предоставление субъектами РФ и муниципальными образованиями гарантий является частью их бюджетных полномочий (статьи 8 – 9 БК РФ).

Кодекс подробно регламентирует цели и формы предоставления гарантии, возможности изменения первоначальных условий, обязательные атрибуты гарантии, сроки вступления гарантийных обязательств в силу, порядок предъявления гаранту требований со стороны бенефициара, причины возможного отказа гаранта удовлетворить требования бенефициара, способы прекращения обязательств гаранта перед бенефициаром.

В статьях 115, 115.1, 115.2 БК РФ устанавливаются общие принципы и механизмы предоставления государственных и муниципальных гарантий, в равной мере обязательные как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения надлежащего исполнения принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства) или возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера ¹⁵.

Таким образом, Кодекс, в отличие от Федерального закона № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», не конкретизирует возможные случаи предоставления муниципальной гарантии и не сводит её только к гарантированию эмиссии ценных бумаг другими эмитентами. На самом деле, как показывает отечественная практика, чаще всего муниципальное образование выступает гарантом в случае получения третьим лицом коммерческого кредита в банке.

Гарантия предполагает дачу только письменного обязательства. Несоблюдение этого требования влечёт недействительность (ничтожность) гарантии. Гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала.

В этой связи стоит отметить несколько иной подход к определению ответственности гаранта (субъекта РФ или муниципального образования) по обязательствам, возникшим в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, предусмотренной Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» ¹⁶.

При этом в решении о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг должны быть указаны сведения об условиях государственной или муниципальной гарантии, предоставленной соответственно субъектом РФ или муниципальным образованием (гарантом) в обеспечение исполнения обязательств эмитента (принципала), возникающих в результате осуществления последним займа путем эмиссии ценных бумаг, перед владельцами этих ценных бумаг (бенефициарами).

В этом случае гарант по государственной или муниципальной гарантии несёт только субсидиарную ответственность по гарантированному им обязательству.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает обязательные атрибуты гарантии субъекта РФ или муниципального образования:

– наименование гаранта (субъект РФ, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;

– обязательство, в обеспечение которого выдаётся гарантия;

– объём обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;

– определение гарантийного случая;

– наименование принципала;

– безотзывность гарантии или условия её отзыва;

– основания для выдачи гарантии;

– вступление в силу (дата выдачи) гарантии;

– срок действия гарантии;

– порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;

– порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;

– наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс);

– иные сведения, определённые настоящим Кодексом, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.

Вступление в силу гарантии может быть определено календарной датой или наступлением события (условия) в будущем. При этом срок действия гарантии определяется условиями гарантии.

Предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы не исполненных на момент предъявления требования бенефициара обязательств принципала, обеспеченных гарантией, но не более суммы, на которую выдана гарантия.

Естественно, что финансовая ответственность гаранта наступает только в случае неплатёжеспособности принципала (заёмщика) перед бенефициаром (кредитором). Однако и в случае финансовой состоятельности принципала (заёмщика) исполнительные органы власти-гаранты могут нести вполне определённые затраты.

Во-первых, в целях предоставления гарантии необходимо провести анализ финансового состояния принципала в установленном порядке.

Во-вторых, законом субъекта РФ (решением представительного органа муниципального образования) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий соответственно ¹⁷.

В-третьих, предоставление и исполнение государственной или муниципальной гарантии подлежат отражению в соответствующей долговой книге.

В-четвёртых, соответствующие финансовые органы (финансовый орган субъекта РФ, финансовый орган муниципального образования) ведут учёт выданных гарантий, исполнения обязательств принципала, обеспеченных гарантиями, а также учёт осуществления гарантом платежей по выданным гарантиям ¹⁸.

Наконец, стоит сказать о последствиях исполнения гарантии. Если исполнение гарантом государственной или муниципальной гарантии ведёт к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, исполнение таких гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета как предоставление бюджетного кредита. В противном случае исполнение гарантий подлежит отражению в составе расходов соответствующего бюджета.

Стоит заметить, что, согласно статье 110.2 БК РФ, начиная с 2008 года программы государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ являются отдельным приложением к соответствующему закону (решению) о бюджете. Такие программы представляют собой перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), где также указывается:

1) общий объём гарантий;

2) направления (цели) гарантирования с указанием объёма гарантии по каждому направлению (цели);

3) наличие или отсутствие права регрессного требования гаранта к принципалу;

4) общий объём бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.

В программе государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ должно быть отдельно предусмотрено каждое направление (цель) гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объём которого превышает:

– 10 миллионов рублей – для государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

– 100 тысяч рублей – для муниципальных гарантий.

Особо указывается, что гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе соответственно программы государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ.

Стоит заметить, что в прежней редакции БК РФ (статья 117) чётко определялся круг потенциальных принципалов по государственным гарантиям субъектов РФ: субъекты РФ, муниципальные образования и юридические лица. Кроме того, законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год должен был устанавливаться перечень всех без исключения предоставляемых гарантий, превышающих 0,01 процента расходов бюджета субъекта РФ в расчёте на одного заёмщика (принципала).

Российское бюджетное законодательство строго ограничивает полномочия субъектов и муниципальных образований РФ в предоставлении обеспечения гарантий и чётко определяет процедуру выдачи обеспечения и погашения требований по нему.

Так, в соответствии со статьёй 117 БК РФ от имени субъекта РФ (муниципального образования) гарантии могут предоставляться только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта или местной администрацией муниципального образования и только в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта РФ (решении представительного органа муниципального образования) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), в соответствии с требованиями Кодекса и в порядке, установленном законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального образования) заключают договоры о предоставлении государственной гарантии субъекта РФ (муниципальной гарантии), об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, и выдают государственные гарантии субъекта РФ (муниципальные гарантии).

Предоставление и исполнение государственной гарантии субъекта РФ (муниципального образования) подлежит отражению в государственной долговой книге субъекта РФ (муниципальной долговой книге муниципального образования). Учёт выданных гарантий, исполнения обязательств принципала, обеспеченных гарантиями, а также учёт осуществления гарантом платежей по выданным гарантиям уполномочен вести финансовый орган субъекта РФ (финансовый орган муниципального образования).

На уровне субъектов РФ (муниципальных образований) в соответствии с нормативно-правовыми актами субъекта РФ (муниципального образования) самостоятельно определяются:

– финансовые органы, в полномочия которых входят учёт выданных государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) и иных связанных с этим сведений, а также оценка финансового состояния заёмщика (принципала);

– контрольные органы, которые в необходимых случаях по поручению законодательного (представительного) органа власти проводят оценку финансового состояния заёмщика (получателя гарантии);

– органы власти, на рассмотрение которых выносится отчёт о выданных государственных гарантиях субъектов РФ (муниципальных гарантиях).

Итак, как было отмечено выше, Бюджетный кодекс РФ является основополагающим документом, регулирующим порядок и условия предоставления государственных гарантий субъектов РФ. Однако субъекты РФ вправе принимать свои законодательные акты, регулирующие процесс предоставления государственных гарантий. Подход к формированию нормативно-правовой базы в этой области может быть совершенно различным.

В этой связи определённый интерес представляют результаты анализа практики принятия и применения законодательства субъектов РФ в области регулирования предоставления субфедеральных гарантий, проведённого Уральским институтом регионального законодательства (г. Екатеринбург) ¹⁹.

Предлагается выделять пять основных моделей правового регулирования:

Модель 1. Принятие закона субъекта РФ о государственном долге, устанавливающего наравне с иными долговыми обязательствами общие принципы предоставления государственных гарантий этим субъектом. Далее порядок и условия предоставления государственных гарантий субъекта РФ конкретизируются в отдельно принимаемом нормативно-правовом акте исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Такая модель используется, например, в городе Москве и Тюменской области.

Модель 2. Принятие специального закона субъекта РФ, регулирующего исключительно вопросы предоставления государственных гарантий. На основании этого закона в случае необходимости принимаются нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Эта модель используется, например, в Калининградской, Новосибирской, Тульской, Рязанской, Тверской областях, Ставропольском крае, Ханты-Мансийском автономном округе.

Модель 3. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта РФ в законах субъекта РФ, посвященных бюджетному устройству и бюджетному процессу соответствующего субъекта. Эта модель используется, например, в городе Санкт-Петербурге, Приморском крае.

Модель 4. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта РФ нормативными правовыми актами, принимаемыми исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. Эта модель используется, например, в Свердловской и Ярославской областях.

Модель 5. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта РФ непосредственно в законе о бюджете соответствующего субъекта РФ. Эта модель используется, например, в Ленинградской области.

По результатам проведённых исследований делается вывод о том, что наиболее удобной для применения является модель правового регулирования, при которой принимается специализированный закон субъекта РФ, регулирующий исключительно вопросы предоставления государственных гарантий, и на основании которого в случае необходимости исполнительными органами государственной власти субъекта РФ принимаются нормативные правовые акты (модель 2). По мнению авторов, именно такая модель позволяет максимально унифицировать процедуру предоставления государственных гарантий субъекта РФ и предотвратить проявление коррупции на всех этапах этого процесса.

Нам представляется, что более логичным всё-таки стоит считать отражение элементов и процедур функционирования института гарантий субъектов РФ (как, впрочем, и муниципальных образований) в едином законе (решении) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, что соответствует по данной классификации модели 3.

Проведённый нами анализ правового обеспечения функционирования института гарантий ряда дальневосточных субъектов РФ выявил отсутствие здесь единства подходов.

Так, согласно вышеупомянутой классификации, например, в Хабаровском крае используется 1-я модель правового регулирования предоставления гарантий субъекта РФ: действует постановление правительства Хабаровского края от 1 февраля 2008 года №37-пр (в ред. от 6 августа 2012 года) «Об утверждении Правил предоставления государственных гарантий Хабаровского края».

Во исполнение Закона Хабаровского края от 26 декабря 2007 года №170 «О реализации государственных полномочий Хабаровского края в сфере управления государственным долгом Хабаровского края» данным постановлением правительство края утвердило:

– Правила предоставления государственных гарантий Хабаровского края;

– типовую государственную гарантию Хабаровского края;

– типовой договор о предоставлении государственной гарантии Хабаровского края.

Представляется, что схема, по которой пошла администрация Сахалинской области, может быть выделена во вполне самостоятельную модель 6. Администрация Сахалинской области приняла 24 апреля 2009 года постановление № 158-па «Об утверждении Порядка организации работы по рассмотрению, предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий Сахалинской области». Однако «импульсом» здесь послужил Закон Сахалинской области «Об областном бюджете Сахалинской области на 2009 год» (статья 26).

Одним из аспектов регулирования правоотношений в области гарантий является утверждение формы самой гарантии и договора о предоставлении государственной гарантии субъекта РФ. Нужно отметить, что этот вопрос находится целиком в компетенции самого субъекта РФ.