Тема 8. Основы бюджетного федерализма

1. Теоретические основы бюджетного федерализма

2. Вертикальное и горизонтальное выравнивание

3. Модели бюджетного федерализма (сша, Германия, Россия)

Развитие общественного (государственного) сектора характери­зуется наличием двух тенденций — унитаризма и федерализма.

Для полиэтнических, поликонфессионных сообществ людей и для стран, государственность которых исторически формиро­валась путем объединения и присоединения ранее независимых государственно-территориальных образований, характерным яв­ляется федеративное государственное устройство. Оно позволяет полнее учесть разнообразные интересы людей, проживающих на всей территории страны. Федерализм по сравнению с унитаризмом позволяет обеспечить эффективную государственность в сочетании с политической свободой.

Федеративное государство, в отличие унитарного, базируется на:

• принципе широкой самостоятельности входящих в него тер­риториальных субъектов;

• принципе рамочной компетенции (установление рамочных условий, процедур и нормативов);

• принципе субсидарности, дополнительности (делегирование полномочий с местного, регионального уровня управления на федеральный уровень);

• четком разграничении компетенции, полномочий центра и субъектов Федерации в различных сферах государственной деятельности.

При рассмотрении вопроса о децентрализации предполагается, что решение будет зависеть от того, чему будет отдан приоритет, а именно, снижению издержек на информацию (и управление) или росту издержек от взаимозависимости.

При этом надо учитывать, что:

а) децентрализация и/или степень федерализма государства зависят не только от издержек на информацию или издержек на управление и контроль. Определяющее значение имеют такие не­экономические факторы, как история, география, культура, формы устройства политических институтов;

б) проблема децентрализации касается в первую очередь по­литики аллокации ресурсов, а не политики стабилизации или пе­рераспределения доходов, для которых, как правило, признается необходимость централизованного выбора;

— для стабилизации необходима координация из центра, ко­торая диктуется взаимозависимостями между регионами одной страны (аналогичная проблема встает для стран, которые идут по пути интеграции в рамках ЕС и СНГ. Взаимозависимости между странами—членами Содружества значительно возрастают, и все настоятельнее требуется координация национальных политик в отношении складывающейся экономической конъюнктуры);

— в целях соблюдения справедливости политика перераспре­деления должна осуществляться в основном централизованно. В противном случае придется допустить существование нескольких различных функций общественного благосостояния внутри одной страны. Так или иначе, политика децентрализованного перераспре­деления малооправданна ввиду миграции, которая может из-за этого возникать: «богатые» будут перемещаться в зоны, где перераспреде­ление не такое сильное, а «бедные» — туда, где оно более значительно.

Некоторые местные сообщества, несмотря ни на что, склонны были расширять свою деятельность по перераспределению, ссылаясь — небезосновательно — на лучшее знание того, где оно необходимо. В действительности все зависит от масштабов предусмотренного корректирующего перераспределения, оттого, насколько гармонично согласуется политика отдельных децент­рализованных единиц и от пространственной подвижности эко­номических агентов.

Так, к исключительному ведению Российской Федерации от­носятся внешняя политика, оборона, таможенный и тарифный режимы, федеральная государственная собственность и управление ею, установление правовых основ единого рынка, государственные финансы, федеральные банки, основы страховой системы, граж­данское федеральное законодательство, общенациональная система транспорта и связи, В совместном ведении Федерации и ее субъек­тов находятся административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об адвокатуре и нотариате. Вне пределов исключительного и совместного ведения Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Масштабы и объ­екты полномочий федеральных и местных структур определяются специфическими этническими, культурно-политическими и гео­графическими особенностями исторического развития российской государственности.

Очевидно, что в реальности существует ряд факторов, сдержи­вающих проявление данной тенденции. Во-первых, смена места жительства связана с издержками, к числу которых можно отнести денежные затраты на переезд, возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обусловленный утратой привычного окружения, круга общения, климатических условий и т.п.

Во-вторых, наличие внешних эффектов обусловлено тем, что издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимал реше­ние о смене места жительства. Так, внешние эффекты, при прочих равных условиях, не благоприятствуют повышению аллокационной эффективности, поскольку существует зависимость между уровнем издержек и масштабами производства общественных благ (в несколько ином контексте роль экономии на масштабе уже отмечалась выше). Переезд большого числа жителей может значи­тельно изменить уровень издержек, которые ложатся на других лиц, проживающих в данном населенном пункте.

В-третьих, локализация выгод от общественного блага почти ни­когда не бывает абсолютной, что также обусловливает проявление внешних эффектов, в частности возникают переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.

В-четвертых, индивиды далеко не всегда располагают совер­шенной информацией, которая им необходима для принятия оптимальных решений.

В-пятых, число потенциальных мест жительства, в том числе с точки зрения природно-климатических условий для индивида, да­леко не безгранично, поэтому параметры развития общественного сектора вряд ли могут быть дифференцированны так же широко, как и потребительские предпочтения. Поэтому привести административно-территориальное деление и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономически оптимальными условиями производства локальных общественных благ очень трудно как по причине историко-политических различий, так и по причине разнообразия самих этих благ, выгоды от которых могут распро­страняться в неодинаковых пределах.

Чем сильнее влияние каждого из перечисленных факторов, тем меньше Парето-улучшений может быть достигнуто в рамках сочетания политики миграции с бюджетной децентрализацией. В реальности влияние этих факторов настолько существенно, что это дает нам основание употреблять слово не теорема, а только гипотеза.

Итак, уточним ряд принципиальных положений. Можно ут­верждать, что бюджетный федерализм будет эффективным, если:

• децентрализованно принимаются решения, которые отно­сятся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном могут быть локализованы на данной территории;

• локализация выгод совместима с территориальной локали­зацией издержек, т.е. жители региона берут на себя преиму­щественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование производства и поставки местных обще­ственных благ;

• предпочтения, относящиеся к местным общественным бла­гам, различаются в большей степени между регионами, чем внутри регионов, т.е. население региона в определенном смысле более однородно, чем население всей страны.

В реальности данные условия могут выполняться в различной степени.