373

пожалуй, Д. Н. Бахраха. Он, как мы уже отмечали, последовательно отстаивает позицию о непринудительной природе мер административного предупреждения, полагая, что только правонарушение может быть рассмотрено в качестве основания применения мер административного принуждения.

В теории административного права нет единого мнения о самостоятельности мер административно-процессуального обеспечения. Для многих исследователей (А. И. Дворяка, А. П. Коренева, А. П. Клюшниченко, В. Р. Кисина, Л. Л. Попова и др.) вопрос о самостоятельности данной группы мер административного принуждения решается положительно. Следует признать логичность и обоснованность такого подхода. Он основывается на системе административного права, уникальность которой связана с наличием в ее составе административно-процессуальных норм. Эту позицию последовательно обосновали в своих диссертационных исследованиях В. Р. Кисин и А. И. Дворяк1.

Таким образом, в зависимости от способа охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности целесообразно выделение в составе административного принуждения четырех групп мер административного принуждения: 1) принудительных мер административного предупреждения; 2) мер административного пресечения; 3) принудительных мер административно-процессуального обеспечения; 4) мер административной ответственности. Такая правовая форма государственного принуждения, как правовосстановление, для административно-принудитель- ной деятельности органов внутренних дел не характерна2.

Проведенный анализ видовой классификации мер административного принуждения позволяет перейти к непосредственному исследованию мер административного принуждения, применяемых в деятельности органов внутренних дел.

1.4. Полномочия должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации по применению мер административного принуждения

Органы внутренних дел Российской Федерации, в том числе полиция, наделены правом применения мер принуждения в пределах, установ-

1Кисин В. Р. Меры административно-процессуального принуждения и их применение: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1983; Дворяк А. И. Меры административнопроцессуального пресечения, применяемые милицией: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 1996.

2Каплунов А. И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009. С. 286.

21

ленных Конституцией РФ и федеральным законодательством, что подчеркивает правовую природу методов принуждения, используемых органами внутренних дел.

Полиция является компонентом системы органов исполнительной власти, призванных охранять и защищать жизнь, здоровье, права, свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Это означает автономность (независимость) полиции в пределах своей компетенции. Для достижения поставленных задач полиция от имени государства наделяется правом применения мер принуждения в пределах, установленных Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»1 и другими федеральными законами. То есть меры принуждения, основания их применения, пределы и формы могут устанавливаться только федеральными законами.

Органы внутренних дел для охраны общественных отношений применяют меры принуждения в сферах:

обеспечения безопасности личности;

предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений;

выявления и раскрытия преступлений;

охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;

защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

оказания помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Государственное принуждение, применяемое полицией, единое по своей сущности, не исключает определенной дифференциации на его отдельные виды. Разнородность общественных отношений, регулируемых правом, многообразие посягательств на эти отношения обуславливает необходимость применения в целях их охраны различных видов государственного принуждения, отличающихся по своему содержанию, основаниям и порядку реализации.

Исследования содержания полномочий органов внутренних дел и их должностных лиц, проводимые в рамках административно-правовой науки2, позволяют говорить о двойственной природе административной

1О полиции [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 8 февраля 2011 г. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2Фатеев П. П. Административно-правовой статус муниципальной милиции РФ: дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ, 1996. С. 10-11. Смирнов Л. В. Администра- тивно-правовой статус сотрудника милиции: дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ, 1996. С. 32-33; Майдыков А. Ф. Функции горайоргана внутренних дел: лекция. М.: Академия МВД СССР, 1977. С. 10.

22

правосубъектности сотрудника полиции, проявляющейся во внутренней и внешней сферах деятельности.

Тот или иной вид принуждения может применяться лишь уполномоченным на то тем или иным должностным лицом органов внутренних дел. Каждое должностное лицо обладает строго определенным нормативными актами кругом полномочий по использованию методов принуждения, присущих данной конкретной должности. Однако некоторые виды принуждения в строго оговоренных законодательством случаях имеют право и обязаны применять все сотрудники полиции. Например, когда возникает реальная угроза жизни человека от преступного посягательства, каждый сотрудник полиции имеет право и обязан применить соразмерно опасности физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие.

Представляется, что реализация правовых норм, закрепляющих меры административного принуждения, применяемые уполномоченными должностными лицами ОВД, осуществляется в двух формах: а) в форме применения и б) в форме использования предоставленных полномочий.

Под применением меры административного принуждения понима-

ется реализация санкции или диспозиции правовой нормы, закрепляющей ту или иную принудительную меру. Принудительные меры, закрепленные в санкции правовой нормы, реализуются в форме применения нормы права (посредством правоприменительных – юрисдикционных актов) как формы реализации предписывающих норм в поведении обязанных субъектов. Принудительные меры, закрепленные в диспозиции правовой нормы, регламентирующей поведение властного субъекта, осуществляются посредством использования права (правоохранительных актов управления – путем физического совершения юридически значимых действий фактического характера), как формы реализации управомочивающих норм.

Специфика общественных отношений, охраняемых органами внутренних дел, объективно обусловливает необходимость самостоятельного и быстрого реагирования сотрудников ОВД на совершаемое правонарушение, то есть применения ими адекватных мер принуждения. Антиобщественные проявления должны быть прекращены немедленно, поскольку они направлены против всего общества, зачастую угрожают личной и имущественной безопасности людей. Немедленное применение административного принуждение, направленного на предупреждение или пресечение противоправного поведения, является отличительной чертой методов принуждения, используемых органами внутренних дел. Наибольший эффект административное принуждение оказывает в момент совершения правонарушения или если оно сразу следует за совершенным правонарушением.

Таким образом, принуждение в административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации применяется:

23

а) при возникновении обстоятельств, угрожающих общественной и личной безопасности граждан (например, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, катастроф техногенного характера);

б) при совершении лицом административного правонарушения; в) при совершении лицом уголовно наказуемого деяния.

Необходимость безотлагательного применения мер принуждения предопределяет внесудебный порядок их применения: должностные лица ОВД применяют меры принуждения в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд.

На основании указанных положений можно определить содержание полномочий сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации по применению принудительных мер. Как справедливо отмечено в юридической литературе, административное принуждение, применяемое органами внутренних дел, – это метод воздействия на сознание и поведение людей (граждан и должностных лиц), выражающийся в применении сотрудниками органов внутренних дел принудительных мер психологического, физического, материального и организационного характера, направленных на неукоснительное выполнение физическими и юридическими лицами юридических обязанностей, в связи с совершением противоправных деяний или при возникновении обстоятельств, угрожающих общественной безопасности или безопасности личности в целях обеспечения безопасности, предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения виновных к административной или уголовной ответственности1.

Исходя из целей применения, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние подразделяются на четыре группы:

меры административного предупреждения;

меры административного пресечения;

меры административно-процессуального обеспечения;

меры административной ответственности (административные наказания).

Данная классификация в определенной степени относительна. Отдельные меры, применяемые органами внутренних дел, имеют различные по целевому назначению основания применения (например, проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей и товаров, доставление нарушителя, задержание транспортного средства и др.) и в зависимости от этого могут одновременно быть включены в состав нескольких групп.

Кроме того, довольно специфический характер отдельных принудительных мер, закрепленных в Федеральном законе «О полиции» (напри-

1 Административная деятельность органов внутренних дел: учебник / под ред. В. П. Сальникова. В 2 ч. Ч. 1. М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 239.

24

мер, беспрепятственное вхождение в жилые и иные помещения граждан, помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями; использование транспортных средств предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений или граждан; вызов граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве полиции; получение от граждан и должностных лиц необходимых объяснений, сведений, справок, документов; доставление в полицию лиц, подозреваемых в совершении преступлений; осуществление предусмотренных законодательством учетов физических и юридических лиц, предметов и фактов, использование данных этих учетов, использование информационных систем, видео- и аудиотехнику, кино- и фотоаппаратуру, другие технические и специальные средства, не причиняющие вреда жизни, здоровью человека и окружающей среде; производство регистрации, фотографирования, звукозаписи, кино- и видеосъемки, дактилоскопирования лиц) не позволяет однозначно определить их принадлежность к той или иной группе административного принуждения. Это обстоятельство позволило отдельным исследователям поставить вопрос о возможности выделения такой группы административно-принудительных мер, как меры, обеспечивающие осуществление полномочий полиции1.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что принуждение в административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации является таким воздействием, которое обеспечивает исполнение конкретными лицами установленных правил поведения независимо от того, желают они следовать этим правилам или нет. Оно направлено на то, чтобы заставить лицо совершить какие-либо действия, либо отказаться от совершения каких-либо действий вопреки его желанию.

Компетенция органов внутренних дел (полиции) по применению мер принуждения характеризуется совокупностью установленных законодательством РФ полномочий, которые различаются как по объему конкретных прав и обязанностей, кругу должностных лиц – их носителей, так и целям, набору используемых правоограничений и т. д.

В следующем параграфе исследуем конкретные меры административного принуждения, применяемые сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации.

1 Черепанов Ю. Г., Киселев М. А. К вопросу о классификации мер административного принуждения // Актуальные проблемы административного права Российской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел: материалы научнопрактической конференции. Волгоград: ВЮИ МВД России, 2008. С. 89-93.

25

§ 2. Правовое регулирование применения административного

принуждения должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации

2.1. Административно-предупредительные меры, применяемые сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации

Под мерами административного предупреждения понимаются применяемые сотрудниками органов внутренних дел способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, а также направленные на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих общественной и личной безопасности граждан1.

Исходя из предложенного определения рассматриваемые меры по целям применения подразделяют на две группы:

1)применяемых в целях предотвращения угрозы общественной безопасности и безопасности личности,

2)применяемых в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений либо причинение вреда сотрудникам полиции, пресекающих противоправные действия.

Применение мер первой группы чаще всего связано не с фактом правонарушения, а с возникновением угрозы общественным или личным интересам, причинения вреда в результате стихийного бедствия, действий психически больных и т. д. и направлено на обеспечение общественной безопасности и безопасности личности.

Анализ действующего законодательства позволяет включить в состав этой группы следующие меры.

1. Оцепление (блокирование) участков местности. Сотрудникам органов внутренних дел представлено право производить по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных

илиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств.

1 Административная деятельность органов внутренних дел: учебник / под ред. В. П. Сальникова. В 2 ч. Ч. 1. М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 240.

26

При этом полицией принимаются меры к обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования народного хозяйства в данной местности.

2.Временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов – заключается в предоставлении сотрудникам органов внутренних дел права «временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их оставаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных действий».

3.Удаление граждан с места совершения правонарушения (происшествия). Речь в данном случае идет как о правонарушителях, так и иных гражданах, оказавшихся на месте правонарушения или происшествия. Данная мера неразрывно связана с предыдущим правомочием сотрудников органов внутренних дел, и применяется для того, чтобы обеспечить сохранность обстановки места совершения правонарушения, безопасность потерпевшего или лица, находящегося в беспомощном состоянии.

4.Удаление с места проведения массового мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения и других нарушителей общественного порядка. Нарушения, в связи с которыми применяется данная мера воздействия, могут и не являться административными правонарушениями, однако их совершение мешает нормальному проведению массового мероприятия.

5.Личный досмотр пассажиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте (предполетный досмотр) производится для предотвращения незаконного провоза взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся, радиоактивных веществ, сильнодействующих ядов, оружия, боеприпасов и других опасных предметов, грузов и веществ.

В настоящее время применение данной меры регулируется Правилами проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 г. № 1041. Правила определяют детальный порядок досмотра ручной клади, багажа, а также личного досмотра пассажиров, предоставляет право конкретным лицам, в том числе и органов внутренних дел, применять эту меру, как в присутствии пассажиров, так и в отсутствии их.

Досмотр пассажиров, членов экипажей гражданских воздушных судов, обслуживающего персонала, ручной клади, багажа, грузов, почты и бортовых запасов производится в целях обеспечения авиационной безопасности, охраны жизни и здоровья пассажиров, членов экипажей и авиаперсонала, пресечения возможных попыток захвата (угона) гражданских

1 Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров [Электронный ресурс]: Приказ МВД России от 25.07.2007 № 104. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

27

воздушных судов и других актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации со стороны преступных элементов, а также предотвращения незаконного провоза оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других опасных веществ и предметов, запрещенных к перевозке на воздушном транспорте по условиям авиационной безопасности1.

Предполетный досмотр пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, проводится в аэропорту или на воздушном cyдне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности. К участию в предполетном досмотре могут привлекаться сотрудники органов внутренних дел на транспорте (абз. 1 ч. 2 ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации2).

При отказе пассажира воздушного судна от предполетного досмотра договор воздушной перевозки пассажира считается расторгнутым (ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации).

6. Изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения. Сотрудники органов внутренних дел имеют право при наличии достаточных данных о том, что граждане или должностные лица имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества, производить в порядке, установленном федеральным законом, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения.

Всоответствии со ст. 27 Федерального закона от 13 декабря 1996 г.

№150-ФЗ «Об оружии»3 изъятие органами внутренних дел оружия и патронов к нему производится в следующих случаях:

- смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании имущества, а также смерти гражданина, имевшего на законных основаниях боевое или служебное оружие;

- ликвидации юридического лица.

Порядок изъятия оружия и патронов к нему определяется Правительством Российской Федерации4. Об изъятии оружия и патронов состав-

1Перечень основных опасных веществ и предметов, запрещенных (разрешенных с соблюдением требуемых условий) к перевозке на борту воздушного судна членами экипажа и пассажирами в зарегистрированном багаже и вещах, находящихся при пассажирах [Электронный ресурс]: установлен Приказом Минтранса России от 25.07.2007 № 104.

2Воздушный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: от 19.03.1997. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3Об оружии [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс.

4О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление

28

ляется акт, в котором указываются вид, тип, модель, калибр, серия и номер изымаемого оружия, а также вид и количество патронов. Акт составляется в порядке, установленном федеральным законодательством.

Ко второй группе мер предупреждения относятся меры, которые применяются в связи с противоправными действиями, и имеют целью предупредить правонарушение в будущем, им присуща четко выраженная профилактическая направленность. Они применяются в отношении некоторых категорий лиц после совершения ими противоправных деяний в целях предупреждения, недопущения совершения ими новых правонарушений. Такими мерами являются:

1.Контроль за лицами, в отношении которых установлены административные ограничения – устанавливается на основании решения суда и направлен на предупреждение рецидива преступлений со стороны указанной категории лиц.

2.Официальное предостережение лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они занимаются проституцией, о недопустимости антиобщественного поведения. Лица, подвергнутые административному наказанию за занятие проституцией, в целях выявления

илечения венерических заболеваний подлежат направлению на медицинское освидетельствование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации1.

3.Наружный осмотр одежды лица, задерживаемого по подозрению в совершении преступления, производится немедленно или в более удобный момент, когда можно получить помощь от других сотрудников органов внутренних дел или граждан. Он производится для обнаружения оружия и других предметов, которые могут быть использованы для оказания сопротивления, нападения на наряд или побега, и немедленного их изъятия.

Особое место в предупреждении и пресечении правонарушений занимают такие меры как проверка документов, вхождение в жилые и служебные помещения, использование транспортных средств и средств связи в служебных целях. Их применение связано с ограничением отдельных прав и свобод граждан. Они имеют разнообразное целевое назначение и направлены на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих общественной безопасности и безопасности личности, а также выявление и своевременное пресечение правонарушений. В

Правительства Рос. Федерации от 21 июля 1998 г. № 814. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс.

1 О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс.

29

конечном счете, их применение позволяет обеспечить осуществление возложенных на полицию обязанностей.

Рассмотрим некоторые из этих мер, которые условно можно назвать комплексными.

1.Проверка документов. В соответствии с федеральным законом «О полиции» сотрудники полиции имеют право:

1) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;

2) проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на полицию законодательством Российской Федерации;

3) останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортные средства и перевозимые грузы.

2.Изъятие у граждан и должностных лиц документов, имеющих признаки подделки. Данная мера применяется с целью предупредить возможность использования поддельных документов их владельцами для реализации предоставляемых этими документами прав и полномочий в последующем. Такая же мера, думается, должна применяться и к недействительным документам, к примеру, документам, срок действия которых истек.

3.Вхождение в жилые и служебные помещения. Конституция Рос-

сийской Федерации закрепляет право на неприкосновенность жилища. «Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения», – говорится в ст. 25 Основного Закона Российской Федерации.

Сотрудники органов внутренних дел не вправе входить в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан иначе как в случаях и порядке, установленных федеральными конституционными законами, федеральным законом «О полиции» другими федеральными законами.

Проникновение сотрудников органов внутренних дел в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями (за исключением помещений, земельных участков и территорий дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций), допускается в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также:

30