183

31

сяц примерно 1500-1700 человек посещают Центр по различным причинам: юридическая помощь или консультация по прохождению процедуры определения статуса беженца, обновление или получение учетной карточки УВКБ ООН, вопросы, связанные с полицией, в частности задержание или депортация, необходимость в оказании материальной помощи, а также возвращение на родину или переселение в другую страну.

Первоочередной задачей Центра по приему беженцев является оказание содействия ищущим убежище лицам в подаче местным властям заявлений о предоставлении им убежища. При обращении в Центр впервые их ставят на учет. Затем им назначают время для интервью, для того чтобы выяснить, нуждаются ли они в международной защите. Во время интервью им объясняют, каким образом можно подать заявление компетентным миграционным службам о предоставлении убежища, как того требует закон. Центр выдает им направление для обращения в миграционные службы. После интервью, если обратившийся человек признан лицом, нуждающимся в международной защите, он или она смогут получать юридическую и материальную помощь от УВКБ ООН в ходе процесса рассмотрения миграционными властями их ходатайства. В развитых странах такую помощь обычно оказывает правительство страны. В связи с тем, что в России система предоставления убежища пока не развита в полной мере, международное сообщество оказывает поддержку российским властям путем предоставления помощи ищущим убежище лицам через Центр по приему беженцев. Центр предоставляет миграционным службам результаты интервью с лицами, ищущими убежище, с целью оказания содействия миграционным службам в принятии объективного и правильного решения относительно поданных ходатайств об убежище.

Существование Центра по приему беженцев объясняется существующими еще пока недостатками в национальной системе предоставления убежища.

Доступ к процедуре определения статуса беженца по-прежнему остается проблемным, особенно для тех, кто подает ходатайство в Москве. Московская миграционная служба часто отказывает им в приеме ходатайств по формальным признакам или в случае несоблюдения временного условия подачи ходатайства, т.е. в течение 24 часов. Центр оказывает содействие ищущим убежище лицам в доступе к процедуре определения статуса беженца путем подачи апелляций в суды, тем самым обязывая Московскую миграционную службу гарантировать всем им доступ к процедуре. Уже есть более 300 решений суда, доказавших, что доступ к процедуре определения статуса должен быть открытым. В 2004 г. юристы, работающие при содействии УВКБ ООН, помогли лицам, ищущим убежище, подать апелляции в суд по поводу отказа в доступе к процедуре или в случае отказа миграционными властями в предоставлении убежища.

На протяжении нескольких лет у сотрудников Центра по приему беженцев сложились конструктивные отношения с сотрудниками полиции.

32

В 2004 г. сотрудники Центра по связям с полицией посетили 28 отделений полиции и паспортно-визовых служб в Москве и Московской области.

Работа центра интересна как в практическом аспекте реализации права на информацию, так и в теоретическом, представляя собой образец для создания подобных центров в других регионах, обобщения накопленной в центре статистической информации.

У гуманитарных организаций и органов по правам человека разные, но взаимодополняющие сферы деятельности. Как заявил еще в 1997 году Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций Кофи Аннан, «вопрос о правах человека является неотъемлемой частью обеспечения мира и безопасности, экономического благополучия и социальной справедливости». Он подчеркнул, что «B связи с этим одной из главных задач Организации Объединенных Наций являются укрепление ее программы B области прав человека и обеспечение ее полной интеграции с широким кругом мероприятий Организации» миграционные подразделения являются частью правоохранительного органа, а именно Министерства внутренних дел. Само по себе министерство не имеет соответствующих ресурсов или экспертных знаний, необходимых для всестороннего правового информирования лиц, ищущих убежище или решения других задач связанных с интеграцией, таких как жилье и изучение языка страны проживания. Хотя миграционные подразделения и должны играть определенную роль, выступая в защиту беженцев, обеспечивая реализацию их прав и координируя предоставление им услуг, они одни не могут справиться со всей работой, связанной с интеграцией беженцев. Свой вклад должны внести множество других правительственных учреждений и неправительственных организаций. Необходимо государственное финансирование и поддержка некоммерческих организаций к участию в обеспечении права на информацию беженцев. Когда дело доходит до информирования беженцев, неправительственные организации являются определенной новаторской движущей силой, часто в силу того, что в работе НКО принимают участие представители общины беженцев. Россия еще не создала механизмы по координации действий между правительственными органами и НКО в области работы с беженцами. Существует хорошая возможность инициировать такую координацию наряду с внесением изменений в ФЗ РФ «О беженцах», созданием подзаконных нормативных правовых актов с целью выработать механизм по сотрудничеству министерств, участвующих в выполнении положений закона. В нем могут быть обозначены обязанности министерств по предоставлению определенных информационных услуг лицам, ищущим убежище, и беженцам.

Как наиболее яркий пример работы НКО в сфере обеспечения права на информацию в Российской Федерации стоит привести организацию юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев в городах и регионах России: «Миграция и право».

33

Программа создания сети «Миграция и право» по оказанию правовой помощи беженцам и вынужденным переселенцам была создана B 1996 г. Это одна из программ Правозащитного Центра «Мемориал», имеющего большой опыт в области защиты прав человека в России. Основная цель программы – создать эффективную и доступную для каждого вынужденного мигранта систему бесплатной правовой помощи.

Внастоящее время (с начала 2006 г.) сеть «Миграция и право» включает 57 пунктов и охватывает 45 регионов 155 городов России. Прием ведут профессиональные юристы, адвокаты, имеющие большой опыт.

Координационный центр Сети находится в Москве. Основу Сети составляют региональные пункты юридической помощи. В Петербурге 27 февраля 2006 года Российский Красный Крест открыл центр помощи для беженцев (Центр правовой и медико-социальной помощи).

Базовыми задачами в сфере обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище, являются:

 разъяснение процедуры признания лица беженцем, причин отказа и форм обжалования, а также процедуры предоставления временного убежища;

 предоставление консультаций по вопросам правовой и социальной защиты;

 содействие в подготовке ходатайств, заявлений, запросов как от имени самих обратившихся, так и от имени Санкт-Петербургского отделения Российского Красного Креста;

 разъяснение процедурно-правовых вопросов, связанных с регистрацией по месту пребывания или месту жительства, оформлением вида на жительство, приобретения гражданства Российской Федерации;

 разъяснение порядка действия программ международной помощи по добровольной репатриации лиц, ищущих убежища, попадающих под мандат Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

В2006 г. миграционные подразделения России начинают сотрудничество с представителями крупных этнических диаспор, действующих на территории нашей страны. В первую очередь, важно понять на практике, с какими проблемами сталкиваются иностранцы. Государственная Дума рассматривает изменения миграционного законодательства и для того, чтобы узнать проблемы, с которыми сталкиваются иностранцы, и предложить пути их решения, необходимо взаимодействие с представителями разных этнических групп. Был создан Общественный Совет миграционной службы России,

имиграционные подразделения рассматривают возможность присутствия в нем представителей крупных диаспор. Диалог с ними позволит повысить качество работы с иностранцами и даст возможность упрощения условий их пребывания в России.

Первоначальным источником статуса «беженец» являлось международное законодательство. Подобная ситуация обусловлена спецификой

34

субъектов, участвующих в возникающих правоотношениях: с одной стороны – лицо, не имеющее правовой связи с государством, от которого запрашивается помощь, с другой – государство, которое по внутреннему законодательству не несет никаких специальных обязательств перед данным лицом, кроме гарантий прав человека. Статус международного соглашения гарантирует его приоритет в большинстве стран, что является дополнительной гарантией для беженцев.

Кроме того, международное соглашение является единственным способом гарантировать интересы гражданина в случае отказа последнего от помощи собственной страны.

Наиболее общим и всеобъемлющим международным инструментом, который регулирует статус беженца, является Женевская конвенция 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. Целью принятия этих документов является как раз установление стандартов зашиты беженцев в странах убежища. Конвенция 1951 по статусу беженцев закрепляет минимальные гуманитарные стандарты обращения с беженцами, как правового, так и социального характера, прежде всего жилищный вопрос. Ст. 21 Конвенции говорит о том, что поскольку жилищный вопрос регулируется законами и распоряжениями и находится под контролем публичной власти, договаривающиеся государства будут предоставлять беженцам, законно проживающим на территории, возможно более благоприятное правовое положение.

Особенности приобретения статуса беженца зависят, в ряде случаев, от индивидуальных характеристик лица. Так, в соответствии со ст. 22 Конвенции о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.) государства-участники принимают необходимые меры, с тем чтобы обеспечить ребенку, желающему получить статус беженца или считающемуся беженцем в соответствии с применимым международным или внутренним правом и процедурами, надлежащую защиту и гуманитарную помощь в пользовании применимыми правами, предусмотренными данной Конвенцией и другими международными документами по правам человека.

Таким образом, следует констатировать тот факт, что статус беженца по международно-правовым документам зависит не только от гражданства лица, но также и от ряда индивидуальных признаков (возраст, профессиональная деятельность и др.). В этой связи миграционные подразделения РФ должны осуществлять выяснение подобных признаков и обеспечивать применение к соответствующим лицам дополнительных мер социальной защиты.

Следует отметить, что Россия не только участвует в соглашениях, направленных на обеспечение прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев, но также предпринимает меры по недопущению незаконной эмиграции на свою территорию. Примером работы в этом направлении можно назвать ратификацию Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющего Конвенцию Организации

35

Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (Палермо, 12 декабря 2000 г.).

Основным направлением совершенствования законодательства в этой сфере, на наш взгляд, является оптимизация выбора и проверки критериев для признания статусов «беженец» и «вынужденный переселенец». Особую значимость в этой связи приобретают вопросы взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций по предоставлению информации, подтверждающей субъективные и объективные признаки рассматриваемых статусов.

Характеризуя конституционно-правовые и отраслевые нормы национального законодательства в формировании статуса «беженец» и «вынужденный переселенец», отметим, что Российские нормы Конституции регламентируют предоставление политического убежища, и дают основу для отраслевых норм, содержащихся в соответствующих законах «О беженцах», «О вынужденных переселенцах». Отметим соответствие этих законов международным актам, прежде всего Конвенции о статусе беженцев 1951 года.

На международном уровне закрепление специального статуса «вынужденных переселенцев» не производится. Следует сделать вывод, что к подобной категории лиц, в зависимости от условий миграции, применяются положения международных актов, касающихся беженцев, иностранцев и лиц без гражданства.

Специальное правовое закрепление статуса «вынужденных переселенцев» в рамках международного законодательства производится только документами СНГ.

Международно-правовой статус «вынужденных переселенцев» разработан на региональном уровне, имеет в своей основе положения Соглашения 1993 г. В рамках двухсторонних Соглашений РФ со странами бывшего

СССР получил разработку статус «переселенец», под которым, как правило, понимается лицо, добровольно покинувшее страну проживания. Исходя из этого, особую актуальность получает выяснение причин смены страны проживания, так как именно этот факт и определяет придаваемый лицу статус.

36

Методические рекомендации

Авторский коллектив:

кандидат юридических наук Кочеткова Наталья Дмитриевна; кандидат юридических наук Фомичёв Андрей Юрьевич; кандидат юридических наук Павлова Евгения Васильевна; кандидат педагогических наук Капустина Елена Геннадьевна; кандидат педагогических наук Сидорова Маргарита Владимировна; кандидат юридических наук Кузминова Елена Юрьевна; кандидат юридических наук Давыдов Максим Вячеславович; Лимарева Елена Станиславовна; Афонина Евгения Григорьевна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

_______________________________________________________________

Свидетельство о государственной аккредитации Peг. № 2660 от 02.08.17 г.

Подписано в печать 27.12.2019 г. Формат 60х901/16. Усл. печ. л. – 2,19. Тираж 24 экз. Заказ № 44.

Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова. 302027, г. Орел, ул. Игнатова, 2.