183

21

ным органом по реализации государственной миграционной политики на территории субъекта Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере миграции находятся:

1.Разработка основных направлений реализации государственной политики Российской Федерации в области миграции с учетом интересов субъектов Российской Федерации.

2.Защита прав, свобод и законных интересов мигрантов.

3.Участие в разработке федерального законодательства и федеральных программ в данной области.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации

исубъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, разработку, принятие и выполнение региональных миграционных программ, а также организацию выдачи патентов трудящимся-мигрантам из безвизовых стран для трудовой деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной политики в области миграции, являются межведомственные комиссии по миграционной политике субъектов Российской Федерации.

§4. Миграционная политика в отношении беженцев

ивынужденных переселенцев

На основе проведенного анализа теоретических и нормативноправовых источников по вопросу истории миграционных процессов в России, можно отметить, что первоначально расселение населения по территории России определялось естественными, природными условиями, а также отношением к «чужакам» коренных жителей. Кроме того, история России позволяет сделать вывод об общинном характере жизни крестьян, что ставило саму возможность «выживания» чужестранца в зависимость от его включения в общину. В последствии с развитием государственной власти последняя начинает подчинять движение населения своей воле. Это обуславливается сначала причинами безопасности, а затем экономическими мотивами. Начинает формироваться правовая база, отражающая государственные интересы в сфере размещения населения на территории страны. В этот период приоритетными принципами в регулировании миграционных процессов стано-

22

вятся государственные интересы, и речь не идет об учете интересов переселяющихся лиц.

Впоследствии, с изменением мировоззрения, взглядов на человека и его роль в обществе, изменяются и подходы к правовому регулированию миграционных процессов. Это отразилось как на законодательной технике (отход от императивных и запретительных норм к поощрению переселения в определенные местности), так и содержании законодательства. Появляются специальные категории граждан, которых государство рассматривает не как необходимые трудовые ресурсы, а как лиц, нуждающихся в помощи и поддержке.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации вплоть до 2003 года Концепция государственной миграционной политики не существовала как самостоятельный документ. Некоторые концептуальные идеи частично составляли первую редакцию Федеральной миграционной программы. Но как отдельный документ она появилась только 1 марта 2003 г.

Наиболее общим и всеобъемлющим международным инструментом, который регулирует статус беженца, является Женевская конвенция 1951 г.1 и Протокол к ней 1967 г. Целью принятия этих документов является как раз установление стандартов зашиты беженцев в странах убежища.

Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, определяется принятым в развитие указанных норм международного права Федеральным законом «О беженцах»2.

Россия присоединилась к Конвенции в полном объеме в 1992 г. Конвенцией установлена полная неприкосновенность лишь некоторых

статей, в частности, ст. 1, которая дает определение беженца, ст. 3 о недопустимости дискриминации, ст. 16, которая гарантирует право на обращение в суд, ст. 33 о принципе невысылки и некоторых других статей. Остальные статьи допускают оговорки. Для России присоединение к Конвенции означает согласие государства сотрудничать с международным сообществом и УВКБ ООН. Это дает возможность УВКБ участвовать в процессе и оказывать посильное содействие правительству, государственным органам при осуществлении деятельности по определению статуса беженца, гарантий прав беженцев и так далее в направлении совместных усилий для определения долгосрочных решений проблем беженцев.

1Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6–28; Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 283–299; Права и свободы личности. Библиотечка «Российской газеты» совместно с библиотечкой журнала «Социальная защита». Вып. 11. М., 1995. С. 65–83 (Извлечения).

2О беженцах: Федер. закон Рос. Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1: в ред. от

31декабря 2017 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12, ст. 425.

23

Следует учитывать, что отдельные международные документы дополняют положения Конвенции в части признаков, которые могут быть положены в основу признания лица беженцем.

Вцелях предоставления социальных гарантий принят Дополнительный протокол к Европейской конвенции о социальном и медицинском обслуживании (Париж, 11 декабря 1953 г.). Данный документ РФ не ратифицировала до настоящего времени.

ВРФ и других странах Содружества создаются институциональные основы для реализации Соглашения. Так, в 1995 г. было принято Решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным

переселенцам. В соответствии с Решением утверждено Положение о Межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам1.

Всилу Положения фонд являлся юридическим лицом (гуманитарной, некоммерческой организацией, не преследующей политических целей), имел самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета в учреждениях банков, печать со своим наименованием, мог от своего имени заключать договоры, приобретать имущественные и неимущественные права, выступать истцом и ответчиком в суде, арбитраже и третейском суде. Фонд выполнял следующие функции:

- открывал в установленном порядке текущие и расчетные счета в учреждениях банков государств-участников Соглашения для размещения и накопления средств Фонда;

- направлял финансовые и материальные средства государствамучастникам Соглашения на оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

- информировал общественность о своей деятельности, используя средства массовой информации государств-участников Содружества Независимых Государств.

Анализ международно-правового статуса беженцев позволяет сделать вывод о том, что он представляет собой комплекс прав и обязанностей, реализуемых через национальное законодательство государств.

На международном уровне в целом выработано и нормативно закреплено единое понятие «беженца», которое и используется в различного рода конвенциях и соглашениях. В то же время анализ международных документов указывает на то, что особенности получения и реализации статуса «бе-

1 О создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам: решение Совета глав государств СНГ: принято в г. Алма-Ате 10 февраля 1995 г.: вместе с Положением о Межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам // Документ утратил силу в связи с изданием решения Совета глав государств СНГ от 7 октября 2002 г.; О Межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам: решение Совета глав государств СНГ: принято в г. Кишиневе 7 октября 2002 г. // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. № 2 (41). С. 186.

24

женец» зависит от ряда индивидуальных характеристик лица. Международные акты идут по пути расширительного толкования, закрепленных в Конвенции 1951 г. признаков беженца, предлагая в каждом конкретном случае учитывать ситуацию, в которой находится лицо. На наш взгляд, следует приветствовать подобную практику, создающую условия «гибкости» права и дальнейшего его совершенствования в этой сфере. Существующие судебные решения говорят об актуальности данной проблемы, как для законодательных, так и для правоприменительных международных органов.

В рамках СНГ разработана собственная правовая база, регламентирующая общественные отношения в сфере обеспечения прав беженцев. Анализ актов СНГ в этой сфере свидетельствует о стремлении стран-участников унифицировать нормы национальных законодательств с учетом целей, стоящих перед данными государствами. Активное участие в совершенствовании законодательства этого уровня принимает Экономический Суд СНГ.

Анализ регионального миграционного законодательства позволяет сделать вывод об имеющих место общих и специальных чертах правового сопровождения данного процесса. Это, в первую очередь, зависит от привлекательности конкретных регионов РФ для соответствующих лиц. Как указывалось выше, объективно наиболее привлекательными являются промышленно развитые регионы (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область и др.). В связи с этим законодательство данных регионов отличается проработанностью и охватывает различные направления реализации статусов «беженцев» и «вынужденных переселенцев».

Надлежащее обеспечение социальных гарантий для данной категории лиц во многом определяется эффективностью работы региональных институтов. В связи с этим, предоставляя известную свободу региональным властям в обеспечении статуса беженцев и вынужденных переселенцев (освоении бюджетных средств, выделяемых на эти цели), можно решить проблему нехватки трудовых ресурсов в конкретном регионе.

Основным направлением деятельности федеральных органов в этом случае видится осуществление контроля за расходованием бюджетных средств и закрепление основных прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев.

Так в 1997 году на учете ФМС состояло 239 359 беженцев, а на май 2008 – всего 527 человек. Автор объясняет резкое снижение числа лиц, имеющих статус беженца перерегистрацией проводимой с 2002 года, изменением порядка предоставления российского гражданства, ужесточением процедуры предоставления статуса, введением института временного убежища, изменением ситуации в странах исхода.

Интересна статистика по предоставлению исследуемых статусов в субъектах РФ. Проведенный анализ показал, что наибольшее количество беженцев признано и находится в настоящее время: в Москве – 563 человека, Московской области – 72 человека, Санкт-Петербурге и Ленинградской об-

25

ласти – 17 человек. Всего на декабрь 2012 года в России состоит на учете ФМС 826 человек. Таким образом, только в Москве находится более 60 % данной категории. В большинстве субъектов РФ беженцев либо не зарегистрировано вообще, либо их количество – 1-5 человек. Объясняется это, естественно, привлекательностью Москвы и Санкт-Петербурга.

В последние годы наблюдается сокращение количества признанных беженцев и лиц, получивших временное убежище. Обратимся к официальной статистике ФМС. Так если в 2007 г. в РФ был признано беженцами 140 человек (из 2 173 ходатайств), в 2010 г. уже 124 человека (из 2181 ходатайства), а в 2012 г. – 38 человек (из 272 ходатайств). Цифры говорят сами за себя. С временным убежищем показатели предоставления статуса несколько выше: 2008 г. – 1 829 ходатайств (797 удовлетворены), в 2010 г. – 1 708 (1040 удовлетворены) и в 2012 г. – 1 078 (571 удовлетворены). На декабрь 2012 года в России официально состояло на учете в ФМС 826 беженцев, и 2 993 лица, получивших временное убежище. Представители национальных общин, некоммерческих организаций, считают, что число реальных беженцев неизмеримо выше.

Таким образом, основным выводом, на наш взгляд является то, что миграционная политика должна не только осуществляться в форме противодействия нежелательным внутренним и внешним перемещениям населения (охранительная функция), но и в форме создания условий для использования таких перемещений (естественного и искусственного характера) в государственных интересах (регулятивная функция). В то же время необходимо учитывать, что миграционная политика может также выступать и как средство реализации конкретного права – права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и права выезда и въезда. Особо значимую роль в реализации указанных направлений играет иммиграционный контроль.

До 2002 года на МВД не были возложены государственные функции в сфере обеспечения специальных прав беженцев и вынужденных переселенцев. Однако данные лица как иностранцы либо лица без гражданства являлись объектом специального контроля со стороны подразделений МВД (пас- портно-визовая служба). В целом, на наш взгляд, это и стало решающим аргументом в отнесении беженцев и вынужденных переселенцев к объектам иммиграционного контроля со стороны ОВД. Позже позиция была пересмотрена, что привело к обособлению ФМС России в 2012 году.

Следует отметить, что МВД России внимательно контролировало деятельность своих подразделений по обеспечению прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев.

Основополагающая роль в системе защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, принадлежит общественным организациям, которые на сегодняшний день являются основным национальным инструментом помощи беженцам и вынужденным переселенцам в государстве.

26

Первоначальным источником статуса «беженец» являлось международное законодательство. Подобная ситуация обусловлена спецификой субъектов, участвующих в возникающих правоотношениях: с одной стороны лицо, не имеющее правовой связи с государством, от которого запрашивается помощь, с другой – государство, которое по внутреннему законодательство не несет никаких специальных обязательств перед данным лицом, кроме гарантий прав человека. Статус международного соглашения гарантирует его приоритет в большинстве стран, что является дополнительной гарантией для беженцев.

Кроме того, международное соглашение является единственным способом гарантировать интересы гражданина в случае отказа последнего от помощи собственной страны.

Международные организации продолжают играть огромную роль в решении проблем беженцев. В 1949 году на Генеральной Ассамблее ООН было принято решение об учреждении поста Верховного Комиссара ООН по делам беженцев и о создании Управления Верховного Комиссара.

Управление Верховного комиссара Организации Объединённых наций по делам беженцев (УВКБ ООН) сменило международную организацию по беженцам (МОБ) в роли основного Учреждения ООН, занимающегося беженцами.

Первый Верховный Комиссар ООН по делам беженцев начал свою деятельность 1 января 1951 года. Деятельность УВКБ ООН является строго гуманитарной и аполитичной по своему характеру, что закреплено в его Уставе, который был принят Генеральной Ассамблеей в приложении к Резолюции 428 в декабре 1959 г. в сфере деятельности.

На начало 2005 года в сфере деятельности УВКБ ООН находилось 9,2 миллиона беженцев, 839 200 ищущих убежище лиц.

Основным руководящим документом Верховного комиссара ООН по делам беженцев является его Устав.

В соответствии с Конвенцией 1951 года, все государства, подписавшие ее, и Россия в том числе, обязуются снабжать Управление Верховного Комиссара данными относительно беженцев: об их количестве, о ситуации, в которой они находятся в данной стране. Эта информация всегда регулярно предоставлялась представительству УВКБ ООН миграционными службами. Это одно из основных направлений, по которым УВКБ ООН и МВД РФ взаимодействуют.

Международная защита, которую осуществляет Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, это конкретные действия, которые осуществляет организация в сотрудничестве с другими национальными и международными институтами защиты прав человека. Таким институтом, в первую очередь, является Международная организация по миграции (МОМ), а также и другие структуры: Красный Крест, с которым идет плодотворная работа в Санкт-Петербурге, частные неправительственные организации,

27

роль которых очень важна в данном случае для осуществления защиты беженцев и ищущих убежища лиц и для информирования общества о той ситуации, которое напрямую влияет на права этой группы людей.

Международная организация по миграции является независимой межправительственной организацией, членство в которой на сегодняшний день составляет 101 государство и в которую также входит 31 страна-наблюда- тель, включая Россию.

В 90-х годах МОМ проводила информационную кампанию с целью предоставления людям, в том числе и потенциальным мигрантам, достоверной информации об административных процедурах при переезде в другие страны и оформлении соответствующих документов, возможностях трудоустройства за рубежом, трудностях жизни в иммиграции. Предполагалось, что это поможет сделать людям более осознанный выбор в пользу иммиграции или против нее.

Информация распространялась посредством телевизионных и радиопередач, плакатов, газет, в частности, в Румынии издавался специальный журнал «Реалии миграции». Эту программу следует отметить как один из успешнейших примеров реализации прав на информацию в сфере миграции.

Также известен Европейский Совет по делам беженцев и изгнанников (ECRE) – панъевропейская организация, представляющая 70 неправительственных организаций из Центральной и Западной Европы, которая работает вместе с НПО в Белоруссии, России и на Украине. ECRE занимается проблемами защиты и помощи лицам, ищущим убежище, и в рамках этой общей проблематики способствует принятию справедливой и эффективной процедуры предоставления убежища.

ECRE имеет опыт правового информирования в России, организованные этой организацией юридические консультации, способствовали обеспечению права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище.

Важнейшие документы, публикации и другую информацию ECRE можно найти в Интернете www.есrе.org.

Для внедрения в российскую практику представляется интересным опыт Дании, страны с развитой системой предоставления убежища. В Дании дела, связанные с рассмотрением ходатайств о предоставления убежища, открыты для всех заинтересованных лиц. Если заявитель хочет передать эту информацию кому-то другому, он волен это сделать. Однако в этом случае необходимо иметь от него письменное заявление с его личной подписью.

Вся же остальная информация может быть доступна только заявителю и его адвокату, Датскому совету по беженцам и другим юридическим структурам, связанным с ходатайством.

Любой человек, который ищет убежище в Дании, должен быть информирован в течение 24 часов о том, что он может обратиться в Датский совет по беженцам. Естественно, любой ходатайствующий, подвергнутый задержанию, может получить консультацию у адвоката, который всегда имеет

28

доступ к информации по делу. Если заявитель проходит интервью в апелляционном суде, то там его всегда сопровождает адвокат, который и оказывает ему помощь так, как считает нужным.

Делая выводы, следует отметить следующее:

ГУВМ МВД России и территориальные органы имеют опыт сотрудничества с вышеперечисленными и многими другими организациями, что может позволить реально обеспечить социальную, культурную адаптацию и обустройство лиц, признанных беженцами на территории Российской Федерации при координации совместных усилий.

На ГУВМ МВД России необходимо возложить обязанности по обеспечению права на информацию, закрепив их в ведомственном нормативном правовом акте. Также необходимо совершенствование взаимодействия с международными организациями и НКО в сфере обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище.

Требуется введение государственного финансирования, поощряющего неправительственные организации к участию в обеспечении права на информацию беженцев путем предоставления грантов на организацию консультационных центров, работающих при ГУВМ МВД России.

Необходимо построение системы правового информирования беженцев и лиц, ищущих убежище на территории России, система, координируемая ГУВМ МВД России, должна включать региональные управления по вопросам миграции МВД России, подразделения информации и общественных связей МВД, ГУ (Управлений) МВД России субъектов РФ, создаваемые при них общественные советы из лидеров национальных общин, некоммерческие организации, консультирующие беженцев и лиц, ищущих убежище.

Функционирование подобной системы позволит информировать лиц, ищущих убежище, об их правах и обязанностях, и благодаря доведению информации о правовых основах предоставления убежища в России позволит снизить огромную нагрузку на ГУВМ МВД России, которая возросла по причине обращения за статусом лиц, не имеющих оснований для его получения, и не получивших вовремя необходимую информацию об основах его предоставления.

Изменение международных стандартов в отношении прав человека, демократизация российского общества, геополитическое положение государства, наличие локальных конфликтов внутри страны и на территории стран-соседей привели к закреплению в национальном законодательстве специальных правовых статусов «беженец» и «вынужденный переселенец», реализация которых осуществляется, в том числе и в рамках миграционной политики.

Как было указано, в своей основе статус беженца (во всех случаях) и вынужденного переселенца (в отдельных случаях) имеют статус иностранного гражданина либо лица без гражданства. Представляет интерес выяснение некоторых характеристик конституционно-правовых статусов иностран-

29

ца и лица без гражданства, и затем выявление условий их трансформаций в специализированные статусы беженца и вынужденного переселенца.

Отечественная миграционная система начала развиваться в 1990-х годах под влиянием ряда факторов. В качестве основных можно выделить:

-распад Советского Союза;

-появление новых границ на территории ранее единого государства;

-увеличение миграционного обмена между образовавшимися странами СНГ;

-обострение социальных, экономических, политических этнических и иных конфликтов.

В этих условиях в январе 1992 года был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации. 9 июня 1992 года на базе указанного комитета образована Федеральная миграционная служба России и утверждено Положение о Федеральной миграционной службе России.

В последующем ФМС России стало частью Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики. И уже в конце 1990-х годов служба приступила к организационно-структурному преобразованию.

Важную роль в решении проблемы обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище, играют международные и неправительственные организации.

В европейских странах роль организаций, в которых граждане добровольно объединяются во имя защиты своих собственных интересов и прав, является непременным условием их развития. Правозащитные организации отражают существующую во всех демократических странах потребность людей неформально, оперативно и эффективно содействовать решению проблем прав человека, контролировать деятельность государства в этой сфере.

Как отметила Т.Д. Матвеева, в отечественной науке нет теоретической разработки самого института неправительственных организаций. Существующие наработки по вопросам «общественных объединений» не соответствуют реалиям сегодняшнего дня, когда в России, как и на всей посттоталитарной территории, появилось огромное количество качественно новых общественных организаций, никак не соответствующих массовым организациям прошлого. Только в последнее время с вступлением с 1 января 2006 года новой редакции закона «О некоммерческих организациях» активизировалась работа в этом направлении. Широко используемый в международных документах и западной библиографии термин «неправительственные организации» еще не нашел достаточно широкого применения в России, где говорят

о«некоммерческих организациях» что нередко осложняет трактовку сущности уже действующих и создаваемых НПО, включение их в «международную семью» неправительственных организаций.

В этой связи необходимо совершенствование механизма обеспечения права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище.

30

Для беженцев и лиц, ищущих убежище, наиболее предпочтительными каналами распространения правовой информации являются:

1)в процедуре определения статуса – в подразделениях по вопросам миграции, для чего предпочтительно принятие соответствующего приказа «Об информировании лиц, находящихся в процедуре определения статуса, об их правах и обязанностях»;

2)через создание сети юридических консультаций, организованных представительством УВКБ ООН и НКО, взаимодействующих с ГУВМ МВД России;

3)через национальные общины, путем проведения на их базе индивидуальных консультаций, обучающих семинаров, распространение необходимой литературы (текстов законов, памяток и т.д.).

Практические работники консультационно-мониторингового центра для беженцев и лиц, ищущих убежище, Красного креста, отмечают дефицит знаний у беженцев, ощущаемый практически во всех областях. Связанно это

сих низкой правовой грамотностью, незнанием реалий принимающей страны. Также отмечается низкая правовая информированность лиц, ищущих убежище, и беженцев.

Многие международные организации в настоящее время в России активно ведут работу по обеспечению права на информацию беженцев и лиц, ищущих убежище. Они руководствуются в своей работе нормами международного права. Следует учитывать огромный опыт этих организаций по работе с вынужденными мигрантами из самых разных регионов мира. В сфере взаимодействия с МВД у МОМ и УВКБ ООН давно установлены партнерские отношения, реализуются совместные инициативы, ведется работа по совершенствованию миграционного законодательства.

Говоря о российском опыте, можно привести в пример опыт Москвы, интересный для Санкт-Петербурга, в связи со многими сходными особенностями в приеме вынужденных мигрантов. В качестве примера остановимся на Центре по приему беженцев в Москве, который решает первоначальные проблемы интеграции данных лиц, а также рассмотрим результаты московской миграционной программы.

Центр по приему беженцев в Москве является отделением Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в Российской Федерации, который занимается вопросами правовой защиты. Центр оказывает помощь в обеспечении беженцам и лицам, ищущим убежище, международной защиты и в решении их проблем на долгосрочной основе. Центр оказывает содействие лицам, ищущим убежище, и беженцам, прибывшим или проживающим в Москве и других регионах России. В подавляющем большинстве это граждане стран, не входящих в СНГ. Среди них есть недавно прибывшие в страну, ищущие убежище лица, а также те, кто находится на территории России месяцы и годы, пока их ходатайства о предоставлении убежища будут рассмотрены властями. Каждый ме-