Внутренняя политика России в 1801-1812 гг.
В ночь с 11 на 12 марта 1801 г. в России был совершен последний дворцовый переворот.
Старший сын Павла I, принявший скипетр из рук убийц своего отца, был достаточно хорошо подготовлен к управлению гос-вом. Воспитателем его был последователь энциклопедистов швейцарей Лагарп, внушивший Александру ненависть к деспотизму. В становлении личности Александра I немалую роль сыграло то, что он вынужден был приспосабливаться одновременно и к вольным правам екатерининского двора, и к строгости порядков, установленных Павлом I. В манифесте о вошествии на престол 12 марта 1801 г. он подчеркнул свою приверженность политическому курсу Екатерины II. Александр I упразднил Тайную экспедицию Сената. Он восстановил (хотя и не в полном объеме) многие положения “Жалованных грамот дворянству и городам 1785 г.”, отмененные Павлом I – прежде всего были восстановлены дворянские выборные корпоративные органы – губернские дворянские собрания, а полномочия уездных дворянских собраний значительно расширены. Александр I освободил дворян от телесных наказаний, введенных Павлом I. Он провозгласил, что в основе его политики будет не личная воля или каприз монарха, а строгое соблюдение законов.
5 апреля 1801 г. появился указ государя о создании Непременного совета как совещательного органа при императоре для обсуждения гос-венных вопросов. Первоначально совет состоял из 12 человек, преимущественно руководителей важнейших гос-венных учреждений. Это были генерал-прокурор Сената, министр коммерции, гос-венный казначей, главы Военной и Адмиралтейств-коллегий, генерал-губернатор Петербурга. Помимо них в Совет входили доверенные лица императора и участники заговора против Павла. В основном это были люди, сделавшие карьеры в предыдущие царствования, представители высшей аристократии и бюрократии – те, от кого поначалу Александр зависел в наибольшей степени. Однако такой состав Совета давал надежду избавиться от этой зависимости, потому что екатерининские вельможи оказались там рядом с павловскими.
Основная работа по подготовке реформы проходила в так называемом Негласном комитете, в него вошли Строганов, Кочубей, Чарторыйский, Новосильцев, Воронцов, другим членом Негласного комитета, формально не участвовавшим в заседаниях, стал Лагарп. Основными вопросами, обсуждавшимися на заседаниях Негласного комитета были: а) укрепление гос-венного аппарата; б) крестьянский вопрос; в) реформа системы образования.
Как только Александр I почувствовал прочно себя на престоле, то уже в Негласном комитете не нуждался и он был распущен.
Подготовка проекта гос-венных преобразований была поручена Сперанскому.
К тому времени наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления.
Александр I поставил перед Сперанским задачу: умерить произвол бюрократии, что возможно было лишь при содеиствии сил самого общества ( его представительство в государственных органах, а следовательно возможность влиять на государственные дела).
Неограниченность власти россииского самодержца, доходившая до деспотизма, коренилась не только в социально-классовои структуре общества, но и в характере сложившеися организации управления.
Анархия ( раздробленность, разобщенность отдельных частеи управления, отсутствие непосредственнои связи между ведомствами, какои-либо четкости в распределении между ними.
Единственнои силои, связующеи управленческие ведомости в систему, оказывалась власть императора.
По мнению Сперанского, “общий предмет преобразования состоял в том, чтоб правление, доселе самодержавное, учредить на законе – облечь самодержавие внешними формами закона, сохраняя под ними прежнюю его силу и предел власти”.
Необходимость преобразований Сперанский обосновывал потребностью разрешить противоречия между уровнем социально-экономического развития России и устаревшей самодержавной формой правления. Исходя из того, что Россия идет по тому же пути, что и Западная Европа, Сперанский фактически предлагал реформировать российскую гос-венность на европейских началах.
В октябре 1809 г. был готов и представлен императору проект под названием “Введение к уложению гос-венных законов”. В основу системы гос-венного управления по данному проекту Сперанского был положен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную при верховенстве властных полномочий государя-императора.
По проекту Сперанского предполагалось 1) создание Гос-венного Совета, одной из функций которого было бы согласование деятельности различных частей управления; 2) создание законосовещательного органа Гос-венной Думы – это был бы высший представительный орган, правда без права законодательной инициативы, призванный обсуждать предложенные ему свыше, т.е. императором законопроекты, которые затем поступали в Гос-венный Совет и на утверждение царю. За императором закреплялось право прервать сессию ГосДумы или распустить ее, назначив новые выборы. Выборы в ГосДуму были многоступенчатыми: волостные думы выбирали бы представителей в окружные думы, те в свою очередь – в губернские думы, последние осуществляли бы выборы депутатов ГосДумы.
Эта часть пректа, по которой предполагалось создание ГосДумы так и не была реализована в период царствования Александра I. Гос-венная Дума как законодательный орган будет учреждена лишь по Манифесту 17 октября 1905 г., изданному Николаем II.
На основе принципа выборности, по проекту Сперанского, формировались первые 3 инстанции исполнительной власти – волостные, окружные (уездные) и губернские правления, избиравшиеся на волостных, окружных и губернских собраниях. Высшей же исполнительной властью являлись бы министерства. Министры и их “товарищи” (заместители) назначались императором.
Принцип выборности был положен Сперанским и в организацию судебной власти: волостной, окружной и губернский суды были бы выборными (они бы избирались соответственно волостными, окружными и губернскими собраниями). В этих первых 3-х звеньях судебной системы вводились бы: а) институт присяжных заседателей; б) гласное судопроизводство.
Высшим судебным органом являлся Сенат. В его составе были бы 2 департамента по гражданским и 2 по уголовным делам (по каждому из них в Петербурге и в Москве). В 1811 г. Сперанский предложит разделить на 2: 1) правительственный (административные функции); 2) судебный. В него императором назначались бы лица из представленных губернскими думами кандидатов.
В основу выборной системы Сперанским был положен не сословный принцип, а буржуазный – имущественный ценз.
Сперанский считал правомерным разделение соц. категорий по обладанию ими гражданскими и политическими правами. Под гражданскими правами он подразумевал личную свободу, право занятий, передвижения, заключения разного рода имущественных сделок, подачи в суд исков от своего имени, а под политическими – участие в гос-венном управлении. Гражданские права согласно его проекту, предоставлялись бы всему населению, а политические – только тем, кто владел недвижимой собственностью.
Претворение плана Сперанского в жизнь началось уже в 1809 г. В апреле и октябре появились указы государя, по которым, во-первых, прекратилась практика приравнивания придворных т званий к гражданским чинам, позволявшая ранее сановникам переходить с придворной службы на занятие высших должностей в гос-венном аппарате; а во-вторых, вводился обязательный образовательный ценз для гражданских чинов. Это должно было упорядочить деятельность гос-венного аппарата, сделать ее более профессиональной.
В 1810 г. последовал указ императора об учреждении Гос-венного Совета. В компетенцию Гос-венного Совета входили решения следующих вопросов: 1) обсуждение внесенных в него законопроектов, “толкование” (разъяснение) смысла уже созданных законов, а также принятие мер к их реализации через исполнительные органы власти; 2) объявление войны и заключение мира; 3) утверждение гос-венного бюджета, распределение по министерствам и ведомствам расходов на их содержание; 4) распоряжение гос-венной собственностью; 5) рассмотрение отчетов министерств.
В структуру Гос-венного Совета входили: 1) Общее собрание; 2) Департамент законов, рассматривающий поступающие к нему законопроекты; 3) Департамент дел военных; 4) Департамент дел гражданских и духовных, ведавший вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства; 5) Департамент гос-венной экономики, в ведении которого находились вопросы финансов, промышленности, торговли.
После 1831 г. в связи с ликвидацией большинства автономных прав Царства Польского, в Гос-венном Совете будет создан Департамент Царства Польского.
Для организации деятельности Гос-венного Совета учреждалась Гос-венная канцелярия во главе с гос-венным секретарем (им был назначен Сперанский). Все законопроекты, прошения первоначально направлялись в эту канцелярию, которая вела все делопроизводство. Окончательное же обсуждение проходило в Общем собрании Гос-венного совета – объединенном заседании департаментов.
В состав Гос-венного совета входили все министры (по их должности), а также назначаемые императором лица. Во главе Гос-венного совета стоял назначаемый императором председатель (первым был назначен на эту должность Н.П.Румянцев). он одновременно являлся и председателем Комитета министров. Если же император присутствовал на заседании Гос. Совета, то он занимал место его председателя.
В виде законосовещательного органа при царе Госсовет просуществовал до 20 февраля 1906 г., когда в связи с образованием законодат. органа Госдумы, ему был придан, в соответствии с Основными гос-венными законами Российской империи 1906 г. статус одной из “законодательных палат несуществующего парламента”, а его состав существенно изменен.
В 1802-1811 гг. в 2 этапа была проведена министерская реформа. Старые петровские коллегии, ликвидированные Екатериной II и восстановленные Павлом I, уже не отвечали усложнившимся задачам управления страной.
1 этап. Манифестом от 8 сентября 1802 г. “Об образовании министерств” реформировалась система гос-венных органов управления: 1) в отличие от коллегий министерства строились на основе принципа единоначалия; 2) они не имели строго ограниченные исполнительно-распорядительные функции; 3) компетенция каждого министерства определялась в соответствии с отраслью управления.
Первоначально структура и функции министерств еще не были четко определены. Они были подробно разработаны и утверждены царем 25 июня 1811 г. Манифестом “Общее учреждение министерств”, что знаменовало собой 2 этап министерской реформы. Автор текста Манифеста М.Л.Сперанский выделил 5 отраслей управления:
внешние сношения (Министерство иностранных дел);
внешняя безопасность (военное и военно-морское министерства);
“гос-венная экономия” (Министерство финансов, Гос-венное казначейство, приравненное к министерству Главного управления путей сообщения, позже преобразованное в Министерство путей сообщения, а также Минисчтерство внутренних дел, на которое кроме поддержания порядка возлагалась обязанность по управлению гос-венной промышленностью и строительством);
устройство суда, обеспечение его всем необходимым (Министерство юстиции);
внутренняя безопасность (Министерство полиции, которое в 1819 г. слилось с Министерством внутренних дел).
Упразднялось Министерство коммерции – его функции передавались Департаменту мануфактур и торговли Министерства финансов.
Кроме того, Манифестом от 12 июля 1810 г. учреждались межотраслевые органы управления – главные управления.
Каждый министр или начальник главного управления имел заместителя и канцелярию (где велось делопроизводство). Министерства подразделялись на департаменты, возглавляемые директорами. Департаменты делились на отделения (во главе с начальником отделений), а те с вою очередь – на столы во главе со столоначальниками.
Для координации деятельности министерств и разрешения вопросов, выходящих за рамки компетенции одного министра, был создан 20 марта 1812 г. указом государя Комитет министров. Туда входили: 1) по должности министры; 2) председатели департаментов Гос-венного Совета; 3) гос-венный секретарь, а также иные члены, назначаемые императором. Все решения Комитета министров должны были утверждаться императором.
Из-за почти беспрерывных войн, которые вела Россия с начала XIX в. резко возросли военные расходы, а присоединение к континентальной блокаде Англии усугубляло расстройство финансовой системы. С февраля 1810 г. началось осуществление составленного Сперанским плана преобразования в области финансов (для работы над этим планом Сперанский привлек Мордвинова, когда тогда возглавлял Департамент гос-венной экономии в Гос-венном Совете):
Сперанский предложил прежде всего прекратить дальнейший выпуск ассигнаций, а выпущенные ранее признать гос-венным долгом и принять меры к постепенному погашению этого долга при помощи выкупа ассигнаций для их уничтожения.
Сокращался объем финансовых средств, поступавших а распоряжение министерств. Финансовая деятельность министров ставилась под контроль Гос-венного Совета.
Одновременно предусматривалось введение налога на недвижимое имущество, что прежде всего затрагивало интересы дворян-землевладельцев.
Сперанский предлагал сделать внутренний заем под залог гос-венного имущества. Часть гос-венного имущества он предложил даже пустить в продажу.
Понимая, что падение курса бумажного рубля поддерживается невыгодным торговым балансом, Сперанский предложил пересмотреть таможенный тариф. Понимая, что условия, принятые в Тильзите отновительно континентальной блокады Англии разоряли не столько последнюю, сколько Россию, в 1810 г. по настоянию Сперанского и Мордвино было установлено, что все русские гаванни открываются для всех судов под нейтральным флагом, не зависимо от того, чьи товары они привозили.