Государственная и муниципальная служба - Щербаков
.pdfСерия
«Среднее профессиональное образование»
Ю. Н. Щербаков
Государственная
муниципальная
служба
Д о п у щ е н о Министерством образования Российской Ф е д е р а ц и и в качестве учебника д л я студентов образовательных у ч р е ж д е н и й среднего п р о ф е с с и о н а л ь н о г о образования
Ростов-на-Дону «Феникс»
2007
УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723 КТК 073
Щ61
Рецензенты:
док-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой теории государства и права Московского государственного открытого универ ситета Бошно СВ.; док-р юрид. наук, проф. кафедры государственного строи
тельства и права РАГС при президенте РФ Васильев А. В.
Ю.I I . Щербаков
Щ61 Государственная и муниципальная служба: учебник/Ю.Н. Щер баков. — Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 256 с. — (Среднее про фессиональное образование).
Вучебнике изложены основы государственной и муниципаль
ной службы РФ, их структура, основные принципы управления и организации работы в государственных и муниципальных учреж дениях, механизмы достижения и реализации целей и задач в со
циальной среде, освящены вопросы прохождения государственной службы и кадровой политики государства, а также многие другие вопросы, связанные с обозначенной тематикой.
Предлагаемый вниманию учебный курс «Государственная и муниципальная служба» адресован студентам образовательных учреждений среднего профессионального образования, а также будет интересен государственным служащим. Он подготовлен в целях обеспечения изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России.
Данный учебник соответствует требованиям Государственного об разовательного стандарта и соответствующей программы.
ISBN 5-222-09799-4
УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723
©Ю.Н. Щербаков, 2007
©Оформление: изд-во «Феникс», 2007
Оглавление
Введение |
6 |
Глава I . Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт
§1. Государственная гражданская служба |
|
|
как публично-правовой институт |
|
8 |
§ 2. Государственная гражданская служба |
|
|
как организационный институт |
|
16 |
§3. Государственная гражданская служба |
|
|
как социальный институт |
.. , |
20 |
§ 4. Организационные принципы государственной |
|
|
службы |
|
25 |
§ 5. Взаимосвязь гражданской службы со службой |
|
|
иных видов и муниципальной службой |
|
32 |
§ 6. Проблемы соотношения норм административного |
|
|
и трудового права при регулировании отношений |
|
|
на государственной службе |
|
40 |
Глава I I . Статус государственного служащего
§1. Должности гражданской службы. Реестры должностей государственной
|
гражданской службы РФ |
57 |
§2. Государственный служащий: |
|
|
|
проблема правового статуса |
.62 |
§3. Квалификационные требования |
|
|
|
к должностям гражданской службы |
73 |
§ 4. Основные права и обязанности |
|
|
|
гражданского служащего |
77 |
§ 5. |
Ограничения и запреты, связанные |
|
|
с гражданской службой |
85 |
§ 6. |
Требования к служебному поведению |
|
|
гражданского служащего |
.94 |
§ 7. |
Урегулирование конфликтов интересов |
|
|
на гражданской службе |
99 |
4 |
Государственная и муниципальная |
служба |
Глава I I I . Прохождение гражданской службы |
|
|
§1. Поступление на гражданскую службу |
|
|
|
и замещение должности гражданского |
|
|
служащего по конкурсу |
104 |
§ 2. Аттестация гражданских служащих |
|
|
|
и квалификационный экзамен |
107 |
§ 3. Служебная дисциплина и дисциплинарные |
|
|
|
взыскания |
110 |
§4. Служебная проверка |
117 |
|
§ 5. |
Индивидуальные служебные споры |
|
|
и порядок их рассмотрения |
122 |
§6. Служебное время и время отдыха |
126 |
|
§ 7. |
Отпуск на гражданской службе |
129 |
§8. Оплата труда гражданских служащих |
130 |
|
Глава IV. Служебный контракт гражданского служащего |
||
§1. Заключение, содержание и форма |
|
|
|
служебного контракта |
134 |
§2. Расторжение служебного контракта |
139 |
|
§ 3. Испытание, перевод на иную должность |
|
|
|
гражданской службы или перемещение |
156 |
§ 4. Отстранение от занимаемой должности |
|
|
|
гражданской службы |
159 |
Глава V. Деятельность кадровой службы государственного |
||
|
органа |
|
§1. Роль и место кадровой службы в системе |
|
|
|
управления персоналом |
163 |
§ 2. Организация кадровой политики |
172 |
|
§ 3. Ведение личных дел и трудовых книжек |
|
|
|
гражданских служащих |
179 |
Глава V I . Кадровая политика государства |
|
|
§ 1. Основные и дополнительные государственные |
|
|
|
гарантии гражданских служащих |
184 |
§ 2. Поощрения и награждения на государственной |
|
|
|
гражданской службе |
190 |
Оглавление
§3. Профессиональная подготовка, переподготовка
и повышение квалификации гражданских |
|
служащих |
193 |
§4. Финансирование гражданской службы, |
|
денежное содержание гражданских служащих |
197 |
Глава VII . Муниципальная служба |
|
§1. Документационное обеспечение управления |
203 |
§ 2. Понятие муниципальной службы |
|
и муниципальной должности. |
|
Основы статуса муниципальной службы |
210 |
§3. Требования к муниципальным должностям |
213 |
Приложения |
216 |
Вопросы для самоконтроля и подготовки |
|
к экзамену по курсу «Государственная |
|
и муниципальная служба» |
244 |
Тест |
248 |
Литература |
252 |
Введение
Предлагаемый вниманию читателя учебный курс «Госу дарственная и муниципальная служба» адресован, прежде всего студентам средних профессиональных учреждений, обучающимся по специальности «Государственное и муни ципальное управление». Он подготовлен в целях обеспече ния изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России. Данный учебник соответствует требованиям Государственного обра зовательного стандарта и соответствующей программы.
На современном этапе методы государственного управле ния, уровень подготовленности государственных и муници пальных служащих оказывается в значительном несоответ ствии с характером и динамикой тех задач, которые решает сегодня Российское государство. Государственный аппарат работает слишком медленно и неповоротливо и отличается значительным непрофессионализмом.
Это ощущает и руководство страны, и население, и сами госслужащие. К тому же, как показали исследования, про веденные Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ под руковод ством профессора В.Э. Бойкова, единая корпорация госу дарственных служащих в силу ряда обстоятельств разби вается на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые «команды» по обслуживанию разного рода начальников. Это свидетельствует об острой необходимости трансформации служебных и профессиональных установок и ориентации государственных и муниципальных служа щих, и потребности целенаправленной работы по формиро ванию государе гвеннической менталыюсти.
На это нацелена, прежде всего, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Фе дерации (2003 - 2005 года)», новые законы «О системе госу-
Введение
дарственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ» и дополняющие их Указы Президента РФ. По этому основными целями данного учебного курса является не только реконструкция сегодняшнего состояния россий ской государственной службы, но и показ путей и механиз мов перевода ее в более адекватное новым социальным и политическим условиям состояние.
В последнее десятилетие XX века в России произошли коренные изменения как в экономической, так и в политиче ской сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному пери оду система государственного управления.
Происходящие в России поистине революционные пре образования в экономической, политической, правовой и иных сферах протекают с неизбежной для них ожесточен ной борьбой за власть, а практически - за овладение госу дарственным аппаратом, системой государственного управ ления. Как и всегда в переломный период общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о поли тических, профессиональных и других качествах лиц, уча ствующих в государственном управлении.
Важность данного создания еще заключается и в том, что оно будет одним из первых для среднего специального об разования.
Надеемся, что изучение всех тем учебника поможет в понимании замыслов и содержания реформ и будет способ ствовать их позитивной реализации.
Глава I. Государственная гражданская служба как публично-правовой, организационный и социальный
институт
§1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт
Коренные изменения в социально-политическом устрой стве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конститу ции страны (1993) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организаци онно-правовых принципах и социальных нормах.
В процессе становления государственной службы пер востепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы.
Государственная служба как правовой институт пред ставляет собой совокупность юридических норм, регули рующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Россий ской Федерации, а также личный правовой статус этих слу жащих. Государственно-служебные отношения регламен тируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе Российской Федерации.
Глава I. Государственная гражданская служба.., |
9 |
Сущность государственной службы как правового инсти тута предполагает решение двух главных задач.
Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, за конодательство субъектов Федерации, обеспечение нацио нальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоя тельности, духовно-нравственной самобытности народов. Такие функции эффективно может выполнять лишь высо копрофессиональный, стабильный, рационально выстроен ный и организационно продуманный и вместе с тем в эко номическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.
Во-вторых, деятельность на основе специального зако нодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с орга низацией государственной службы и выполнением стоя щих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус го сударственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответ ственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.
В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому поло жению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса за конов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами - временным правилам о работе в государственных учреждениях и пред приятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), По ложение о дисциплинарной ответственности в порядке под-
10 Гог.удпрстпонипн и муниципальная служба
чипепиости (утверждено 13ЦИК и СНК РСФСР от 20 марта года), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года), Квалифицированным справочником должностей руководи
телей, специалистов и служащих (1987 года).
В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дорево люционный период. На начало XX века в России насчиты валось около 200 различных нормативных актов, которые регулировали государственную службу. Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира.
Целесообразно в ближайшее время разработать законода тельные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резер ве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы между народного права о государственной службе.
Опыт зарубежных стран, а также отечественная практи ка свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответ ствующих механизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы по нимается нормативно-организационное воздействие на слу жебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потреб ностями государства и общества.
Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на станов-