8310

Таким образом, вся система публичной власти в РФ пронизана сверху до- низу «вертикалью» соподчиненных друг другу федеральных государственных служащих, в том числе гражданских служащих – чиновников.

Соотношение должностей федеральной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ. Для замещения должностей государственной службы к канди-

датам на их замещение устанавливаются квалификационные требования. В

частности, для граждан, претендующих на замещение должностей гражданской службы нужен необходимый уровень образования, продолжительность стажа государственной (муниципальной) службы или работы по специальности, как правило, связанной с предстоящими для исполнения обязанностями, требуемый объем и качество знаний и умений, необходимых для эффективного исполне- ния обязанностей по замещаемой должности. Такие требования устанавливают- ся федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Россий- ской Федерации, а также субъектов РФ.

В федеральном государственном органе и государственном органе субъек- та РФ могут быть введены и должности, не являющиеся должностями государ- ственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде.

Соотношение муниципальных должностей, которые установлены (по ви- дам) Федеральным законом «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., а кон- кретные должности - в уставах муниципальных образований (местных «консти- туциях») с должностями муниципальной службы является аналогичным выше- описанному.

Принципы, на которых основана государственная гражданская служба и муниципальная служба, почти полностью совпадают. А взаимосвязь этих видов публичной службы, как установлено законами о той и другой обеспечивается посредством взаимосвязи единства в подходах к формированию основных ква- лификационных требований к:

-должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

-ограничениям при прохождении муниципальной службы и государствен- ной гражданской службы;

-требованиям по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

-учету стажа муниципальной службы при исчислении стажа государ- ственной гражданской службы и учету стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

-увязке основных условий оплаты труда и социальных гарантий муници- пальных служащих и государственных гражданских служащих;

-увязке основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу и граждан, проходивших госу- дарственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери

81

кормильца» (ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муници- пальной службе в Российской Федерации»).

Таким образом, политическое руководство в стране на всех уровнях пуб- личной власти, вплоть до муниципального уровня, осуществляется как в зако- нодательных (представительных), так и в исполнительных органах лицами, за- мещающими государственные и муниципальные должности. Именно они непо- средственно исполняют полномочия органов власти.

Государственные же и муниципальные служащие, какого бы они ранга ни были, «лишь» обеспечивают деятельность политических руководителей, вы- полняя огромное количество специальных управленческих функций.

Отметим, что в настоящее время чрезвычайно остро стоят вопросы совер- шенствования и того и другого вида службы для оптимизации функций орга- нов, их подразделений и сотрудников в целях повышения их квалификации, снижения уровня коррупции и повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных органов власти.

Контрольные вопросы

1.Как по существу (по исполняемым функциям) и терминологически (по официальным наименованиям) отличаются чиновники от политических руко- водителей государственных органов?

2.Какие три вида должностей государственной службы предусмотрены за- конодательством?

3.Какие существуют уровни государственной гражданской службы?

4.Какие особые требования предъявляются к кандидатам на замещение должностей государственных гражданских должностей и должностей муници- пальной службы?

5.В чем заключается взаимосвязь (сходство и преемственность) и разли- чие государственной гражданской и муниципальной службой?

6.Какой статус: муниципального служащего или лица, замещающего му- ниципальную должность, имеет глава местной администрации?

7.Какой статус: муниципального служащего или лица, замещающего му- ниципальную должность, имеет глава муниципального образования (глава местного самоуправления)?

8.Какой статус: муниципального служащего или лица, замещающего му- ниципальную должность, имеет председатель избирательной комиссии муни- ципального образования?

9.Какой статус: государственного служащего или лица, замещающего гос- ударственную должность, имеет председатель территориальной избирательной комиссии, на которую возложено исполнение полномочий избирательной ко- миссии муниципального образования?

10.Является ли председатель областной избирательной комиссии государ- ственным служащим?

82

5.2. Функции государственного и муниципального служащего

Функции органов власти и их учреждений осуществляются конкретными людьми, большая часть которых являются государственными и муниципаль- ными служащими. Именно они призваны реализовывать на практике содержа- ние ст. 18 Конституции РФ о том, что: «Права и свободы человека и граждани- на являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содер- жание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и должны обеспечиваться правосудием».

Государственная и муниципальная служба в РФ представляют собой про- фессиональную деятельность, осуществляемую на постоянной основе и за де- нежное вознаграждение. Она представляет такой тип трудовой деятельности, при котором на служащих возлагаются особые ограничения, запреты, обязан- ности, предъявляются повышенные квалификационные требования и требова- ния к служебному поведению, многие из которых не характерны для других видов общественно полезного труда. Поэтому, правовое регулирование госу- дарственной службы осуществляется, в первую очередь, специальными закона- ми, и лишь когда в них отсутствуют какие-то нормы, необходимые для приме- нения в отдельных ситуациях, применяются нормы Трудового кодекса РФ.

Основными документами, определяющими содержание (функции) и харак- тер деятельности государственного гражданского и муниципального служаще- го являются, соответственно, должностные регламенты у гражданских слу- жащих и должностные инструкции у муниципальных служащих, по которым определяются их права и обязанности (функции), порядок их исполнения и вза- имодействия с другими служащими, подразделениями, организациями, гражда- нами. Свои должности государственные гражданские служащие замещают только по конкурсу, за исключением отдельных случаев, оговоренных законо- дательством.

Несколько иначе обстоит дело с муниципальной службой, для регулирова- ния которой применяются нормы Трудового кодекса с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муници- пальной службе в Российской Федерации». В частности, вакантные должности муниципальной службы в большинстве случаев замещаются без проведения конкурса, впрочем, этот вопрос оставлен законодательством на усмотрение са- мих муниципальных образований, которые слишком различаются по своему кадровому потенциалу. Вместе с тем, она наиболее близка такому виду госу- дарственной службы, как гражданская, построена на одних и тех принципах, имеет аналогичные группы должностей: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие и по три классных чина в каждой группе.

К сопоставимым должностям государственной гражданской службы субъ- ектов РФ и муниципальной службы предъявляются одинаковые квалификаци- онные требования к уровню образования, стажу службы или работы по специ- альности. И те, и другие обязаны один раз в три года проходить аттестацию на соответствие замещаемой должности, постоянно повышать свою квалифика-

83

цию, подтверждая ее сдачей квалификационных экзаменов на присвоение оче- редного классного чина.

Профессионализм гражданских и муниципальных служащих особенно яв- ственно обнаруживается в их умении и навыке своевременного и качественного выполнения служебных обязанностей, определенных регламентом их деятель- ности.

Другой важнейшей составляющей управленческого профессионализма гражданских и муниципальных служащих являются их способность и умение управлять своим поведением в отношениях и взаимодействии с обращающими- ся к ним гражданами, в т.ч. с представителями организаций, а значит и бизнеса. Именно от этого в огромной степени зависит отношение людей к власти, как «своей, народной», заслуживающей доверия, уважения и достойной вознаграж- дения.

В связи с этим, в федеральном законе о гражданской службе прописаны следующие требования к служебному поведению:

-исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профес- сиональном уровне;

-исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод че- ловека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

-осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;

-не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

-не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, иму- щественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестно- му исполнению должностных обязанностей;

-соблюдать ограничения, установленные настоящим федеральным зако- ном и другими федеральными законами для гражданских служащих;

-соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных органи- заций;

-не совершать поступки, порочащие честь и достоинство;

-проявлять корректность в обращении с гражданами;

-проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов РФ;

-учитывать культурные и иные особенности различных этнических и со- циальных групп, а также конфессии;

-способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

-не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его ре- путации или авторитету государственного органа;

-соблюдать установленные правила публичных выступлений и предостав- ления служебной информации».

84

Особый интерес сегодня представляет п. 5 из перечисленных выше, кото- рый, по сути, предупреждает о недопустимости создания так называемого «конфликта интересов» как на гражданской, так и на муниципальной службе (ст. 14.1 № 25-ФЗ), который является одним из главных источников коррупции в органах власти.

Согласно ст. 19 неоднократно упоминавшегося № 79-ФЗ: Конфликт инте- ресов - ситуация, при которой возникает:

-личная заинтересованность гражданского служащего которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей;

-или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, об- щества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причи- нению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъ- екта РФ или Российской Федерации».

При этом, «под личной заинтересованностью» гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должност- ных обязанностей, понимается:

-возможность получения гражданским служащим при исполнении долж- ностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной ли- бо натуральной форме;

-доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми граж- данский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Другими словами, если у служащего нет личной заинтересованности и заинтересованно- сти лиц, находящихся с ним в близком родстве или свойстве (родители, супру- ги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов). Ес- ли замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, то невозмож- но оценить данную ситуацию как конфликт интересов, даже если нанесен вред гражданам, организациям или государству. Здесь будут налицо проявления непрофессионализма или халатности служащего, за которые предусмотрена це- лая градация дисциплинарных взысканий.

Далее, если нет противоречия, а, напротив, имеется совпадение законных интересов служащего с интересами его контрагентов (например, материальное или иное поощрение, или выгода – скажем, он способствовал проведению газо- вой нитки, а ответвление от нее попадет также и в его дом), тогда также не воз- никает конфликта частного интереса служащего и общественного интереса.

И, наконец, если личная заинтересованность служащего имела место, но заведомо не могла нанести никому вреда и не повредила выполнению его слу- жебных обязанностей, также отсутствует конфликт интересов.

Получается, что «конфликт интересов» может иметь место и, согласно, закону предупреждаться или урегулироваться (устраняться) только при нали- чии мотива материального обогащения у служащего или связанных с ним лиц и организаций.

85

А если он просто хочет навредить своим недругам без всякой материаль- ной выгоды для себя и означенных лиц или делает это по незнанию, недомыс- лию, то такие ситуации относятся к иному разряду дел и не должны рассмат- риваться «комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов». Закон о гражданской службе преду- сматривает создание в каждом органе федеральной и региональной государ- ственной власти таких процедурных комиссий. Закон о муниципальной службе разрешил создавать аналогичные комиссии и в органах местного самоуправле- ния.

Во избежание «конфликтов интересов» служащие должны уведомлять письменно своих руководителей о такой намечающейся или уже имеющейся ситуации. Руководитель принимает своевременные меры по ее недопущению либо разрешению ситуации путем, например, отмены поручения, ведущего к такой ситуации, или особого предупреждения потенциального нарушителя и вплоть до временного отстранения его от работы на период расследования и урегулирования «конфликта интересов».

Контрольные вопросы

1.Как по существу (по исполняемым функциям) и терминологически (по официальным наименованиям) отличаются чиновники от политических руко- водителей государственных органов?

2.Какие три вида должностей государственной службы предусмотрены за- конодательством?

3.Какие существуют уровни государственной гражданской службы?

4.Какие особые требования предъявляются к кандидатам на замещение должностей государственных гражданских должностей и должностей муници- пальной службы?

5.В чем заключается взаимосвязь (сходство и преемственность) и разли- чие между государственной гражданской и муниципальной службой?

6.Какой статус: муниципального служащего или лица, замещающего му- ниципальную должность, имеет глава местной администрации?

7.Какой статус: муниципального служащего или лица, замещающего му- ниципальную должность, имеет глава муниципального образования (глава местного самоуправления)?

8.Какой статус: муниципального служащего или лица, замещающего му- ниципальную должность, имеет председатель избирательной комиссии муни- ципального образования?

9.Какой статус: государственного служащего или лица, замещающего гос- ударственную должность, имеет председатель территориальной избирательной комиссии, на которую возложено исполнение полномочий избирательной ко- миссии муниципального образования?

10.Является ли председатель областной избирательной комиссии государ- ственным служащим?

86

11.Какие документы являются определяющими для организации деятель- ности государственного гражданского и муниципального служащего?

12.Чем существенно различаются замещение должностей государственной гражданской и муниципальной службы?

13.Какие основные требования предъявляются к гражданскому служаще- му в его взаимоотношениях с гражданами и организациями?

14.Что такое «конфликт интересов» на государственной гражданской и муниципальной службе и в чем его опасность для граждан, бизнеса, других ор- ганизаций, государства, муниципальных образований и общества в целом?

15.Какие способы, средства и формы предупреждения и урегулирования (разрешения) конфликтов интересов предусмотрены законодательством?

16.Совпадают ли понятия «конфликт интересов» и «конфликтная ситуа-

ция»?

17.Будет ли расцениваться нанесение вреда гражданину или организации чиновником при исполнении им служебных обязанностей как проявление «конфликта интересов», если чиновник не получает от этого никакой матери- альной выгоды?

18.Является ли разговор чиновника в раздражительном тоне с посетите- лем, ведущим себя неадекватно, нарушением требования к служебному поведе- нию государственного гражданского служащего?

19.Являются ли нарушением требования к служебному поведению госу- дарственного гражданского служащего его высказывания при исполнении слу- жебных обязанностей в пользу точки зрения той или иной партии по какому-то спорному вопросу государственной политики?

20.Являются ли нарушением требования к служебному поведению госу- дарственного гражданского служащего его пренебрежительные высказывания о гражданах иной национальности в связи с их культурными или иными особен- ностями?

Тема 6. Государственное регулирование экономики

6.1. Сущность и объекты государственного регулирования экономики

Государственное регулирование экономики (ГРЭ) – это реализация мер за-

конодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществля- емых правомочными государственными учреждениями.

Целью (ГРЭ) является выработка управленческих решений по обеспече- нию стабилизации и приспособлению существующей социально- экономической системы к изменяющимся условиям хозяйствования и обеспе- чения выполнения государством своих социальных обязательств перед своими гражданами.

Многие экономисты признают, что государственное регулирование эконо- мики – это целенаправленный, координирующий процесс управленческого воз-

87

действия правительства на отдельные сегменты внутреннего и внешних рынков посредством микро- и макроэкономических регуляторов в целях достижения устойчивого роста экономики.

Впервые необходимость создания системы государственного регулирова- ния рыночной экономики обосновал английский экономист Дж. Кейнс.

Цели ГРЭ, находясь в тесной взаимосвязи, неравнозначны по значению, масштабам воздействия и последствиям. Выделяют генеральные и конкретные цели. Среди генеральных целей приоритетными являются достижение эконо- мической и социальной стабильности, обеспечение национальных конкурент- ных преимуществ, экономической безопасности, адаптации рыночного меха- низма к различным условиям.

Конкретные же цели различаются по объектам государственного регули- рования, но они всегда исходят из необходимости увязки общественных и частных интересов.

К объектам регулирования следует отнести наднациональный уровень межгосударственных союзов национальной экономики, отдельных секторов и регионов, где возникают проблемы, неразрешенные посредством рыночных ре- гуляторов.

Субъектами ГРЭ выступают федеральные, региональные и муниципаль- ные органы управления.

Различают следующие типы государственного регулирования:

•полный государственный монополизм в управлении экономикой. Он был характерен для СССР и стран социалистического содружества. В настоящее время сохраняется в некоторых посткоммунистических государствах;

•различные варианты сочетания рыночных и государственных регулято- ров. Они реализованы в «японской», «шведской» моделях, а также в социально ориентированных рыночных хозяйствах ФРГ, Австрии.

•крайний либерализм, признающий эффективными только условия не- ограниченного частного предпринимательства. Он присущ главным образом США.

Государственное регулирование экономики осуществляется во всех стра- нах мира. Но каждое государство вырабатывает свою модель государственного регулирования с учетом своих особенностей – природных, исторических, эко- номических и т.д. Не может быть создана эффективная рыночная экономика без активной регулирующей роли государства.

Эффективность ГРЭ предопределяется наличием сильной законодатель- ной, исполнительной и судебной государственной власти. Институциональные структуры государственного регулирования включают в себя административ- ные органы. Степень обособления этих органов управления, определяющая возможность реализации экономических интересов и последовательность в принятии решений, зависит от уровня централизации управления в стране.

Например, для Великобритании характерна более низкая, чем во Франции, степень централизации контроля бюрократии над политикой.

Ввысших административных структурах США преобладает значительное число относительно автономных органов.

88

Для ФРГ характерна более интегрированная система управления - меха- низм посредничества и агрегирования интересов и их моделей.

Так, корпоративная модель предлагает создание специальных институтов для достижения равновесия интересов. Сюда относится либеральный консерва- тизм Швеции, Новой Зеландии, Швейцарии. В плюралистической модели (Ита- лия, Великобритания) отсутствуют специальные механизмы согласования ин- тересов. Они осуществляются в рамках политических процессов с участием парламента, правительства, профсоюзов и партий.

Витоге можно выделить две главные модели государственного регулиро- вания через определенные государственные органы:

Первая модель – реактивная (характерная для США) позволяет четко реа- гировать на изменения и «осечки» рынка. Это обеспечивается подвижностью структур и функций регулирующих органов, варьированием рычагов прямого и косвенного регулирования на макро- и микроуровне, сочетанием разных форм совместной деятельности государства и частного бизнеса.

Вторая модель – проактивная (характерная для Японии), предполагает предупреждение возможных сбоев в рыночном механизме путем «точной» до- зировки объемов государственного вмешательства, использования планирова- ния, координирующих или корректирующих рекомендаций в переговорах госу- дарства и предпринимателей.

Внашей стране опыт последних десятилетий показал, что почти полный отказ от регулирования государством процесса социально-экономического раз- вития, представление стихии рынка неограниченной свободы привели к глубо- чайшему кризису. Он доказал, что нерегулируемый рынок не способен решить проблемы развития экономики и социальной сферы, в том числе создание и поддержание объектов и инфраструктуры.

Суть требований к государственному регулированию экономики сводится

кследующему:

•на начальном этапе переходного периода к рынку осуществляются меры по либерализации экономики; на втором этапе – осуществляются меры по ста- билизации экономики и на завершающем этапе – реализуются меры по повы- шению эффективности и поступательному и устойчивому развитию экономики;

•государственное регулирование экономики должно привести к балансу взаимных интересов, т.е., с одной стороны, оно должно обеспечить эффектив- ный ход экономических реформ, используя при этом рыночные механизмы, а с другой стороны – добиться справедливости в распределении доходов и ресур- сов;

•государственное регулирование экономики должно привести к эффек- тивному использованию ресурсов, которыми располагает государство (природ- ных, человеческих, финансовых) для увеличения поступлений доходов в бюд- жет, а также на инвестирование, реструктуризацию и развитие экономики. При этом важно руководствоваться критерием сохранения рыночных свобод;

•государственное регулирование экономики подразумевает разработку программ социально-экономического развития, отраслевых, региональных, межрегиональных, а также целевых программ, инвестиционных проектов, кон-

89

цепций социально-экономического развития, прогнозов на ближайшую, на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в которых должна быть выражена роль государства в управлении;

•государственное регулирование экономики должно быть направлено на укрепление экономической основы самостоятельного социально- экономического развития всех регионов РФ посредством четкого разграниче- ния компетентности и ответственности между органами государственной вла- сти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Особенно важно такое разграничение в области использования природно- ресурсного потенциала, развития базовых отраслей экономики, военно-про- мышленного комплекса, транспорта, внешнеэкономической деятельности и др.

При этом необходимо реализовать меры по совершенствованию правовых основ и взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти;

•государственное регулирование экономики должно сглаживать межреги- ональные различия, выравнивать уровни социально-экономического развития регионов и поддерживать регионы с экстремальными природно- экономическими условиями;

•государственное регулирование экономики является основой формирова- ния единого товарного рынка России и региональных рынков;

•государственное регулирование экономики призвано обеспечить принци- пы единства экономического пространства страны, свободу перемещения това- ров, капиталов и рабочей силы по всей территории РФ.

6.2. Методы государственного регулирования экономики

Государство, осуществляя регулирование социально-экономических про- цессов, использует систему методов и инструментов, которые меняются в зави- симости от экономических задач, материальных возможностей государства и накопленного опыта регулирования.

Анализ западных теорий и мирового опыта позволяет говорить как о фор- мировании национальных моделей, так и осложнившемся стандартном наборе общественных форм и методов государственного регулирования.

Общепринято деление методов государственного регулирования экономи- ки на правовые, административные, экономические, прямые и косвенные.

Правовое регулирование состоит в установлении государством «правил игры». Система законодательных норм и правил определяет формы и права собственности, условия заключения контрактов и функционирования фирм, взаимные обязательства в области трудовых отношений и др.

Административное регулирование включает в себя меры по регулирова- нию, контингентированию, лицензированию, квотированию и т.д.

С помощью системы административных мер (в виде закрепления, разре- шения, принуждения) осуществляется государственный контроль над ценами, доходами, учетной ставкой, валютным курсом. В ряде стран сфера действия

90