Раздел 2 программно-целевое планирование: понятие, метод и сущность

2.1. Понятие и сущность программно-целевого планирования

Навык планирования в любой сфере деятельности находит свое применение. Это особенно актуально для крупных организаций и предприятий, в деятельности которых задействованы десятки подразделений и сотни сотрудников. И конечно, на современном этапе социально-экономического развития социума программно-целевое планирование должно применяться на уровне всего государства и отдельных муниципалитетов.

Прежде всего, нужно понимать, что программно-целевое планирование – это одна из разновидностей планирования, которая отличается от остальных тем, что нацелена на достижение поставленных целей. С одной стороны, кажется, что абсолютно любой метод планирования направлен на конкретные цели. Однако программно-целевой метод уникален. При его применении сначала занимаются формулированием целей и только после этого разрабатывают возможные способы их достижения, т. е. в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения [4].

Программно-целевой метод – это метод разработки плановых решений крупных народнохозяйственных проблем.

Программно-целевое планирование включает в себя:

• четкую постановку и систематизацию целей, представленных в виде «дерева целей и задач»;

• переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, направленных на ослабление или снятие проблемы;

• установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов;

• задействование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер, контроля за их исполнением и обеспечением со стороны органов управления.

Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели — пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства для реализации программы, направленной на достижение целей, которые формулируют на начальном этапе. В конечном итоге, поставив перед собой какие-либо цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать за ситуацией, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов [45].

Программно-целевое планирование предполагает применение системного подхода для решения какой-либо стратегической задачи. Оно позволяет заниматься постановкой и последующим решением довольно сложных задач, которые находятся на стыке сразу нескольких отраслей и разных уровней государственной власти. Вот почему необходимо тщательно продумывать и организовывать механизмы, делающие возможной стыковку подобных субъектов.

Программно-целевое планирование характеризуется следующими чертами:

• ориентировано на решение комплексных проблем;

• планирование ресурсов основано на конкретных результатах, ожидаемых при реализации определенного спектра целей;

• концентрация ресурсов направлена на разрешение ряда ключевых вопросов социально-экономического развития систем, которое обеспечивает их продуктивную адаптацию к условиям внешней среды и развитию;

• обязательна экономическая оценка эффектов управления.

Основной инструмент программно-целевого метода – программы.

По общему мнению специалистов всех стран мира, программно-целевой метод является одним из наиболее эффективных методов государственного управления и решения комплексных проблем развития общества.

Суть программно-целевого метода управления заключается в достижении поставленной цели путем интеграции деятельности независимых друг от друга участников, концентрации ресурсов (материальных, финансовых и др.), направляемых на согласованное по времени, месту и результату выполнения необходимых для решения проблемы мероприятий, включающий механизмы динамического контроля и обратной связи. Данный метод подразумевает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Сущность, которую скрывает в себе программно-целевое и стратегическое планирование, предполагает комплексный подход, так как при достижении поставленных задач, как правило, задействуются интересы сразу нескольких субъектов. Ни один из них не может в одиночку добиться реализации указанной цели. Вот почему предполагается их объединение в единый механизм.

Программно-целевое планирование, как говорилось выше, направлено на достижение поставленных задач. А суть самого метода заключается в следующем:

1. Определение всех компонентов сформулированной задачи, а также изучение их взаимосвязей.

2. Формулирование конкретных целей, достижение которых в конечном счете приведет к решению проблемы.

3. Формирование механизма, позволяющего равномерно распределить ресурсы, чтобы не допустить их нехватки или избытка.

4. Создание системы для управления процессом реализации разработанной программы.

5. Контроль эффективности выполняемых мероприятий.

Итак, на основе сформулированных компонентов несложно сделать вывод, что применение программно-целевого планирования имеет свои особенности, среди которых выделяют системный подход к решению задачи, а также последовательность запланированных действий. При столь грамотной организации процесса удается наиболее точно предсказать результат.

Распространению государственного программно-целевого планирования в современной экономике в значительной степени способствуют его применимость и действенность в условиях практически любой экономической системы. Программно-целевое планирование использовалось в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран, в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем. Проблемы возникают в странах с любыми формами политических и экономических систем. Вне зависимости от вида такой системы проблемы могут быть решены и реально решаются на программной основе, с использованием программно-целевого метода и методологии.

Большой опыт разработки и реализации государственных программ был накоплен в СССР. Например, план ГОЭЛРО (государственной комиссии по электрификации России), разработанный в 1920 г. на основе указаний В.И. Ленина, в последующем осуществлялась программная проработка наиболее важных проблем (экономических, научно-технических и др.). В конце 70-80-х гг. перманентно разрабатывалась Комплексная программа научно-технического прогресса, основные параметры которой закладывались при составлении пятилетних планов развития страны. Однако многие государственные программы в силу особенностей командно-административной системы не были реализованы.

На новом историческом этапе развития российского государства «первой ласточкой» по применению программно-целевого метода стало Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.05.2021 г.). В рамках этого нормативного акта целевая программа представляла собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, являющийся одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально экономическое развитие.

В 2010-2012 гг. следует отметить внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и переход к системе государственных программ на федеральном уровне, что является одним из направлений бюджетного реформирования в соответствии с Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.06.2010 г. № 1101-р. Это означает, что финансовое обеспечение органов власти будет осуществляться в соответствии с разработанными государственными программами, проекты государственных программ будут положены в основу формирования структуры расходов бюджета.

Федеральные органы исполнительной власти приступили к разработке государственных программ с 2010 г. Однако, учитывая принципиальную новизну механизмов разработки и утверждения государственных программ, необходимость целевого планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти на среднесрочный период с учетом всего многообразия функций в закрепленной сфере ответственности, в 2011 г. были утверждены только две государственные программы: «Доступная среда» и Информационное общество». Остальные государственные программы были утверждены в 2012-2014 гг.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» определяет, что государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [42].

Таким образом, признаками программы всегда будут:

• выстроенная система мероприятий;

• достижение сформулированных целей и решение поставленных проблем.

Государственная программа Российской Федерации – это документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных концепциями социально-экономического развития Российской Федерации, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Самое важное отличие государственных программ от других программных инструментов заключается в том, что государственные программы являются основой федерального бюджета: до 97 % расходов федерального бюджета осуществляется именно в рамках государственных программ. Поэтому здесь очень важно, чтобы деньги, выделенные на реализацию государственных программ, были использованы по назначению, максимально рачительно и гарантировали соответствующий результат.

С точки зрения использования бюджетных ресурсов, программно-целевой метод делает бюджетное управление открытым и прозрачным, бюджетные расходы увязываются с четко обозначенными стратегическими целями и задачами социально-экономического развития на определенный срок, в свою очередь, ответственность за реализацию мероприятий и, соответственно, за расходование бюджетных ресурсов несут уполномоченные органы.

Контроль при этом осуществляется в отношении законности и эффективности:

• реализации программы в целом и отдельного мероприятия;

• расходования средств на отдельное мероприятие и освоения всего объема бюджетных ресурсов, направленных на реализацию программы.