- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
В специальной ,штературе высказаны мнения по многим
проблемам теории лравовых актов управления. Нередко называются бесспорные признаки, указывающие на их сущность, но проясняющие ее лишь с определенных позиций. Не в последнюю очередь это можно объяснить многогранностью, сложностью д анного правового явления. Его изучению неизбежно сопутствует многоаспектная научная правотворческая и практическая проблематика.
Для приближения к пониманию сущности правового акта управления необходимо име^ь в виду по крайней м^ре с^лую- щее.
правовые акты управления — это разновидность правовых актов, обладающие всеми их существенными признаками1. При
Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
Вг^ильев Р О опрел еля^1* правовой акт как «волеизъявление упра- вдаочрнного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия] правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношении. результаты которого в виде велении, обращении, соглашений и т п. в установление законом случаях фиксируются в докумен-галънгй фпглте» [ч акте — лг>кум*»нтр)» ШпгпР ф Г) ппнятич прйВО^ОГО лКТй // Вестник Московского университета. Серия 11 «Право» 1998. 1\у5. С. 25) и акт как официальный документ, в котором данное действие получает объективированное выражение;
правовые акты управления часто называют или предлагают называть административными актами. Однако надо иметь в виду достаточно распространенное мнение, что административный акт является специальным понятием, обозначающим конкретную разновидность правовых актов управления — индивидуальные акты, представляющие собой конкретные предписания ненормативного характера.
Преимущество словосочетания «правовые акты управления» в краткости, что делает его удобным в употреблении, но, строго говоря, оно в полной мере не выражает всего многообразия юридического значения этих актов Создается впечатление, что будто эти акты предназначены для решения лишь управленческих задач, для регулирования только управленческих отношений. Между тем ими могут устанавливаться нормы как публичного, так и частного права. Данное обстоятельство позволяет признать более точным понятие правовых актов не управления, а органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, т, е> субъектов управления. Но, как известно, к ним относятся не только органы исполнительной власти и местного самоуправления, должностные лица; правовые акты издают также другие государственные органы, органы предприятий, учреждений. организаций. С учетом этого правовые акты органов исполнительной власти и местного самоуправления, должностных лиц являются понятием ограниченным, специальным. Имея в виду всех субъектов управления, издаваемые ими правовые акты условно (обобщенно) можно именовать правовыми актами управления. При этом, как уже отмечено, надо иметь в виду, что они могут иметь различное отношение к регулированию непосредственно управленческой деятельности;
в РФ до сих пор нет легального определения понятия правового акта. Предпринятая попытка официального определения нормативного правового акта и правового акта муниципального образования не содержит общей концептуальной основы, ибо относится лишь к его разновидностям1.
Общий вывод, чытекающий из изложенного, сводится к тому, что формирование, в частности, научного представления о понятии правового акта управления остается незавершенным.
Принимая во внимание эти оговорки, а также признаки, наиболее часто называемые в литературе, под правовым актом управления следует понимать официальное подзаконное одностороннее юридически-властное решение уполномоченного органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, принятое в пределах его компетенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, устанавливающее, изменяющее, отменяющее правовые нормы либо конкретные правоотношения.
Правовой акт управления обладает совокупностью следующих нанбплее характерных признаков*
Правовой акт управления — официальное решение (действие, официальный документ), поскольку а) орган должностное лицо, принимающие его, действуют не как частные лица, а от имени государства, муниципального образования, выступают их представителями; б) он нацелен на обеспечение выполнения задач публичного характера, хотя это в конечном счете может быть подчинено удовлетворению частных интересов. Например, приказ уполномоченного органа о создании государственного вуза решает задачу государственного управления оГраэованием и одновременно создает дшюлнительнуш возможность какой-то группе граждан реализовать свор право на высшее образование.
Подзаконностъ правового акта управления прокстекает из подзаконного характера самого государственного управления и местного самоуправления и их нацеленности на исполнение законов. Правовые акты органов государственного управления издаются на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, постанов гений Правительства РФ и других обязательных для них нормативных правовых актов. Правовые акты выступают юридическим средством обеспечения проведе-
ского процессуального кодекса Российски» федерации», постановлен не Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью и ча^ти». ФЗ от 5 октября 2003 г «О^ общих принципах местного самоуправления в РФ», Указ Президента РФ от 9 мар*
тя 9ПП4 1 N0 Д14 «О м структура фелрР^АКНКТХ ОрГ^ыГт мгпплни-
тельнои власти» (п. «а» ст. 2).
кия в жизнь законов Прдзаконность означает обязательное их соответствие законам и другим актам уполномоченных органов как но фурме, так и но содержс1Нию.
Правовой акт управления — одностороннее юридически- властное волеизъявление органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица. Это означает, что его издание опирается на властные полномочия субъекта, позволяющие ему в одностороннем порядке принимать акт. Волеизъявление: выраженное в правовом акте, может быть предопределена другим субъектом, например, комиеъенчным вышестоящим государственным органом, что не противоречит нормальным управленческим отношениям. Данный признак не изменяет своей сущности и в случаях совместного издания правового акта управления несколькими субъектами.
По своему содержанию властное волеизъявление субъекта, принявшего правовой акт управления, представляет собой управленческое решение, направленное на осуществление задач, функций и полномочий данного субъекта государственного управления.
В литературе подчеркивается и такое свойство правового акта управления, как его авторитарность — обязательность для исполнения не только субъектами, на которых распространяется его действие, но и для тех, кто принял данный акт до утраты им Силы на законним Основании.
Правовые акты управления принимаются в порядке и в формах, предусмотренных нормативными правовыми актами. Например, Правш’ельство РФ по определенному кругу вопросов принимает решения лишь на своем заседании и в форме постановлений.
Издание правовых актов влечет разнообразные юридические последствия.
Во-первых, правовые акты управления могут содержать правовые нормы, регулируютцие различные общественные отношения не только в сфере государственного управления, но и за ее пределами, например, в сфере местного самоуправления Они могут относиться как к административному, так и к другим отраслям права: гражданскому, финансовому, земельному и др.
Во-вторых, правовые акты управления могут выступать в виде юридических фактов, влекущих возникновение конкретных административных, гражданских, земельных и других правоотношений.
В литературе по административному праву иногда как на признак правового акта управления указывается на его юридический характер. Между тем правовой и горвдический акт — понятия однозначные, хотя не всякий акт органа исполнительной власти признается правовым. Например, в соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ имеет право принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера (ст. 22). Однако критерии такого рода актов в нем не обозначены.
В-третьих, правовые акты управления могут служить основанием издания или отмены других актов, а также доказательством в судебном процессе по уголовным, гражд анским, трудовым, административным, жилищным и другим делам.
Специфика правовых актов управления подчеркивается их соотношением с актами законодательных, судебных органов и органов прокуратуры. Очевидно их отличие по субъектам, издающим соответствующие акты. Но оно к этому не сводится.
Как уже отмечалось, правовые акты управления подзакон- ны. В частности, это означает, что законы обладают более высокой степенью юридической силы по сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управления не должны противоречить законам, не могут отменить или изменить закон. Законы же могут повлечь за собой изменение или отмену правового акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не должны противоречить законным правовым актам федеральных органов исполнительной власти
Правовые акты управления отличаются от судебных актов, являющихся юрисдикционными по своей сути, принимаемыми по конкретным уголовным, гражданским и т. д. делам и не имеют правотворческого назначения. Правовые акты управления юридически обеспечивают организующую деятельность государства {могут быть источником права). Административно-юрис- дикционные акты среди них занимают незначительное место.
Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительным правовой акт управления, судебные же акты не могут быть отменены, изменены или приостановлены актами управления. Судебные акты служат важным средством укрепления законности в сфере государственного управления.
Правовые акты управления, будучи служебными документами, отличаются от служебных документов, не являющихся актами, но имеющих юридическое значение: актов контрольных проверок, отчетов ит.д Главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно юридических последствий, но могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств и т. д.
Особое место среди служебных документов занимают государственные реестры, регистрационные книги, журналы. Например, Цдиный государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. В таких документах фиксируются сведения, влекущие различные юридические последствия: создание юридических лиц, изменение в их правовом положении, возникновение права собственности на недвижимое имущество, вступление в силу правовых актов и т. д. В частности, юридическое лицо считается созданным с момента внесения в Цдиный государственный реестр юридических лиц записи о его государственной регистрации, произведенной на основании решения уполномоченного органа (должностного лица). По сути дела, данная запись означает момент вступления в силу правового акта о его регистрации Такого род а документы представляют важный информационный ресурс по соответствующим вопросам, имеющий государственное значение. Их объединяет то, что они содержат информацию юридического характера, предусмотренную нормативными правовыми актами, но сами по себе ими не являются и не устанавливают каких-либо прав и обязанностей.
Реестры, регистрационные книги, журналы утверждаются уполномоченными госуд арственными органами, определяющими порядок их ведения, и содержат в том числе требования к их форме и содержанию, условиям хранения. Сведения в них вносятся на основании правовых актов и выд аются заинтересованным лицам в установленных случаях и порядке.
Однако известны государственные реестры, представляющие собой своеобразные нормативные правовые акты, например, Реестры государственных должностей государственной службы, имеющие нормы относительно количества и ввдов должностей обязательные для соответствующих органов.
Правовые акты надо отличать от неслужебных документов, имеющих юридическое значение, удостоверяющих личность, уровень образования и т. д. (паспорта, диплома об образовании.
водительского удостоверения). Такого рода документы выдаются на основании правовых актов, издаваемых уполномоченными должностными лицами.