!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Мильского-1
.pdfучастие в инновационных разработках, PR-компаниях, содействие установле-
нию региональных и международных связей1.
Следует отметить, что в Российской Федерации саморегулирование фак-
тически не развивается. Профессиональные общественные организации в сфере рекламной деятельности начали появляться в конце 1980-х – начале
1990-х годов вместе с зарождением рекламной индустрии. Создание организа-
ций, выражающих интересы различных участников рекламного рынка, было обусловлено необходимостью регулирования взаимоотношений между рекла-
модателями и рекламопроизводителями. В их деятельности было много схо-
жего и взаимообусловленного. Это разработка и реализация этических норм,
защита прав и интересов участников рекламного рынка, популяризация ре-
кламы и формирование лояльного отношения общества к рекламной деятель-
ности. Саморегулируемые организации играют важную роль в регулировании взаимоотношений в этой сфере деятельности. Именно саморегулируемые ор-
ганизации способны определить принципы консолидации рекламных агентств, осуществлять координацию деятельности членов ассоциации, про-
водить консультации, семинары и форумы, устанавливать международные связи.
Например, были созданы Ассоциация коммуникационных агентств Рос-
сии (АКАР), Общественный совет по рекламе, Российская ассоциация по свя-
зям с общественностью (РАСО) и другие. Указанные организации преследуют такие цели как координация экономической деятельности своих членов, за-
щита и представление общих интересов членов ассоциации, обеспечивают коммуникацию между членами в части осуществления ими предприниматель-
ской деятельности.
Однако в марте 2012 года представители крупнейших саморегулируе-
мых организаций сделали значительный шаг в развитии саморегулирования в
1 Мильский А.С. Саморегулируемые организации в системе управления рекламной деятельностью // Вопросы российского и международного права. - 2016. - №8. - С. 80.
111
Российской Федерации - был подписан кодекс практики рекламы и маркетин-
говых коммуникаций. Этот документ содержит запрет на распространение ин-
формации, которая может ввести потребителя в заблуждение. Кроме того, Ко-
декс строго запрещает использование в рекламе сведений, которые нарушают принципы нравственности и морали, вводит дополнительные положения, со-
держащие требования к использованию технических, научных и иных данных и терминологии. Рекламодатель обязан в полном объеме оговаривать все усло-
вия продажи товара, работы, услуги, влияющие на стоимость. В случае нару-
шения Кодекса ассоциация обязана исключить члена из своего состава.
Подписание крупнейшими участниками рынка рекламы Кодекса предо-
ставляет возможность передать функцию экспертных советов при Федераль-
ной антимонопольной службе и ее территориальных органах саморегулируе-
мой организации. Учитывая, что председателем экспертного совета по приме-
нению законодательства Российской Федерации о рекламе является курирую-
щий направление по контролю за рекламной деятельностью заместитель руко-
водителя антимонопольного органа, то могут возникать сомнения в объектив-
ности принимаемых им решений. В ряде случаев доводы, которые не соответ-
ствуют позиции антимонопольного органа просто отвергаются и не вписыва-
ются в протокол заседания экспертного совета.
Экспертиза Кодекса, проведенная Федеральной антимонопольной служ-
бой, показала отсутствие противоречий с действующим законодательством.
На рынке рекламных услуг в настоящее время зарегистрировано множе-
ство общественных объединений и профессиональных ассоциаций, которые представляют интересы рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламо-
распространителей.
В отсутствие саморегулируемой организации, включающей представи-
телей всех основных сегментов рекламного рынка для взаимодействия в целях саморегулирования рекламы, важную функцию в развитии саморегулирова-
ния осуществляет консультативно-совещательный орган - Экспертный совет
112
по применению законодательства о рекламе при Федеральной антимонополь-
ной службе России1.
Деятельность общественных организаций показала, что саморегулиро-
вание в сфере рекламной деятельности играет важную роль и имеет суще-
ственное значение. В первую очередь – это установление неформальных, но необходимых правил деятельности субъектов рынка рекламных услуг, замена государственного регулирования в тех сферах, в которых оно показало свою неэффективность или нецелесообразность, укрепление доверия потребителей к рекламной продукции, стимулирование добросовестной конкуренции субъ-
ектов этого рынка, помощь в совершенствовании законодательства в реклам-
ной деятельности2.
Появление саморегулирования в сфере рекламы было связано с рядом факторов:
1.динамичность возникновения новых общественных отношений,
видов, форм рекламы, роста их распространенности приводят к отставанию
действующего законодательства от рекламной практики;
2.Закон о рекламе предъявляет требования к этичности рекламы, од-
нако не содержит перечень конкретных требований, что обусловливает невоз-
можность в полной мере урегулировать данный вопрос на законодательном уровне.
Статья 32 Закона о рекламе содержит закрытый перечень прав саморе-
гулируемых организаций в области рекламы: представлять интересы членов саморегулируемых организаций в их отношениях с органами власти в ходе рассмотрения дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства России о рекламе, обжаловать акты по делам в суд, применять в отношении своих членов меры ответственности, предусмотренные внутренними доку-
1Правовое регулирование рекламной деятельности: курс лекций/ Б.О. Дударова, С.А. Пузыревский; отв. Ред. С.А. Пузыревский. – М.: «Норма: ИНФРА-М», 2015.- С. 226.
2Мильский А.С. Саморегулируемые организации в системе управления рекламной деятельностью // Вопросы российского и международного права. - 2016. - №8. - С. 81-82.
113
ментами саморегулируемой организации, издавать правила профессиональ-
ной деятельности, осуществлять постоянный контроль за деятельностью чле-
нов саморегулируемой организации, устанавливать и разрабатывать требова-
ния, которые предъявляются к лицам, которые имеют желание вступить в са-
морегулируемую организацию, рассматривать жалобы на неправомерные дей-
ствия члена саморегулируемой организации, осуществлять хранение, сбор,
обработку информации о деятельности членов саморегулируемой организа-
ции, вести реестр лиц, которые являются членами саморегулируемой органи-
зации1.
К.В. Руденко отмечает, что обязанности, закрепленные в Законе о ре-
кламе, носят общий для всех саморегулируемых организаций характер и схожи по содержанию с обязанностями, которые указаны в Законе о саморе-
гулируемых организациях2.
Кузина Н.Н., Страунинг Э.Л., рассматривая проблемы саморегулирова-
ния в рекламе, указывают, что разница лишь в том, что в Законах о рекламе и саморегулируемых организациях одни и те же положения отнесены к различ-
ным правовым категориям (функции к правам, права к целям и пр.), что явля-
ется еще одним недостатком соответствующего законодательства.
Авторы предлагают определять истинную сущность того или иного по-
ложения в рамках Закона о саморегулируемых организациях, поскольку Закон о рекламе содержит только одно право, отсутствующее в Законе о саморегу-
лируемых организациях, а именно право саморегулируемых организаций при-
нимать участие в рассмотрении антимонопольным органом дел, возбужден-
ных по признакам нарушения членами саморегулируемой организации зако-
нодательства Российской Федерации о рекламе. Учеными-правоведами пред-
ложено изъять права и обязанности саморегулируемых организаций из Закона
1Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе» (с изм. и доп. от 03 июля 2017 г. № 281-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.
2Руденко К.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в сфере рекламы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. - М., 2013. - С. 11.
114
о рекламе, поскольку принятие Закона о саморегулируемых организациях сде-
лало наличие таких норм излишним1.
В качестве единственного права саморегулируемых организаций, ука-
занного исключительно в Законе о рекламе, иные авторы также выделяют право участвовать в рассмотрении дел антимонопольным органом2.
С вышеуказанными доводами сложно согласиться, в современной Рос-
сии саморегулируемые организации в рекламной деятельности не имеют ре-
ального значения, прав, полномочий, исключительно путем постепенного включения в Закон о рекламе дополнительных прав саморегулируемых орга-
низаций законодатель может придать этому институту значимость. Исключе-
ние же из Закона о рекламе каких-либо положений в лучшем случае не повле-
чет никаких изменений, а в худшем случае отбросит институт саморегулиро-
вания в сфере рекламы на период до 1995 года, когда его правовое регулиро-
вание не было систематизировано (в 1995 году был принят первый Закон о рекламе).
В правовой доктрине содержится мнение о необходимости создания компенсационных фондов саморегулируемых организаций в сфере рекламной деятельности, которые позволят оперативно возмещать вред гражданам, кото-
рые пострадали от ненадлежащей рекламы3. С этим предложением трудно не согласиться.
Однако в большинстве случаев лицами, распространяющими рекламу,
являются мелкие фирмы, для которых страховать свою ответственность будет экономически нецелесообразно. Данные организации не оплачивают админи-
стративные штрафы за нарушение законодательства, игнорируют решения и предписания антимонопольного органа и остается сомнительным их участие
1Кузина Н.Н., Страунинг Э.Л. Правовое регулирование рекламных отношений в России и Испании (сравни- тельно-правовое исследование). - М.: «Статут», 2014. - С. 70.
2Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал Российского права. - 2006. - №.11. - С. 42.
3Кирилловых А.А. Правовые аспекты саморегулирования в рекламной деятельности // Законодательство и экономика. - 2013. - №1. - С. 42.
115
в саморегулируемых организациях. Крупные же организации в случае нару-
шения законодательства готовы к возмещению ущерба и оплате штрафа по вступившему в законную силу постановлению антимонопольного органа.
В силу Закона о саморегулируемых организациях саморегулируемая ор-
ганизация не обязана осуществлять контроль над соблюдением её членами требований законодательства. Это вносит путаницу в отношении установле-
ния и контроля исполнения национальных кодексов самоуправления рекламой и маркетинговых коммуникаций, что требует корректировки на законодатель-
ном уровне.
Членство в саморегулируемой организации в сфере рекламной деятель-
ности носит добровольный характер и не является обязательным условием ве-
дения предпринимательской и профессиональной деятельности в этой от-
расли. Однако сейчас ведется оживленная дискуссия о введении обязательного участия субъектов рекламного рынка в СРО. Сторонники этой точки зрения ссылаются на экономию административных и финансовых ресурсов государ-
ства, а также на улучшение качества рекламной деятельности в связи с требо-
ваниями соблюдения государственно-правовых норм. С другой стороны, это обусловлено невысоким уровнем участия субъектов рекламного рынка в само-
регулируемых организациях.
К тому же отрасль сталкивается с отсутствием инструментов, мотивиру-
ющих развитие саморегулируемых организаций с добровольным членством.
В случае если законодательно закреплена необходимость обязательного членства в саморегулируемой организации, то наиболее распространенным и простым способом, практикуемым законодателем почти во всех сферах, явля-
ется обязательное членство в одной из прямо не ограничиваемого множества создаваемых саморегулируемых организаций1.
1 Петров Д.А. Проблемы типологии саморегулируемых организаций // Конкурентное право. - 2016. - №3. - С.
35.
116
Для принятия решения о введении саморегулирования с обязательным членством необходимо, чтобы деятельность, которая подлежит саморегулиро-
ванию, поддавалась стандартизации, имелась возможность осуществления контроля за соблюдением стандартов, существовала также возможность уста-
новления ответственности за нарушение требований стандартов деятельности.
Стандартизация является необходимым инструментом для повышения каче-
ства саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятель-
ности и позволяет ориентировать их на лучшие международные, националь-
ные и корпоративные стандарты.
Стандарты саморегулирования разрабатываются с соблюдением опреде-
ленных требований к ним и с обязательным использованием ссылок на зако-
нодательство Российской Федерации.
Для саморегулируемых организаций следует установить требования ре-
гулярного предоставления в Федеральный орган исполнительной власти от-
четности о результатах деятельности организации, которые должны подтвер-
ждать соответствие требованиям саморегулируемой организации.
Кроме того, для более эффективного развития саморегулируемых орга-
низаций, занятых в сфере рекламной деятельности, необходимо позитивное отношение к ним органов власти. Диалог государства и саморегулируемых ор-
ганизаций будет иметь партнерский характер только при наличии доброй воли со стороны государства. Это позволит саморегулируемым организациям ре-
кламного рынка плодотворно работать и занять достойное место в жизни нашего общества.
Для создания и развития реально существующего гражданского общества необходимо создание системы саморегулируемых организаций во всех сферах экономической деятельности, в такой ситуации кажется целесообразным пе-
редать ряд государственных функций саморегулируемым организациям в сфере рекламы1. Несомненным достоинством саморегулируемых организаций
1 63 % опрошенных нами сотрудников Федеральной антимонопольной службы также видят необходимость передачи саморегулируемым организациям части полномочий (см. приложение № 2 диссертации).
117
в сфере рекламы является быстрота и гибкость регулирования, профессионализм членов в сфере рекламы, возможность оказывать влияние на специфические элементы общественных отношений в сфере рекламы, урегулировать которые у государства отсутствует возможность. Именно объединение рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей позволит развиваться партнёрству на рынке рекламы как на региональном, так и на федеральном уровнях. Система саморегулирования полностью подходит для гибкого реагирования на быстрые изменения, происходящие в мире новых СМИ1.
Несмотря на низкую распространенность и эффективность института саморегулирования в России, Правительство Российской Федерации начинает активную работу в данном направлении. Так, 30 декабря 2015 года Правительством Российской Федерации распоряжением № 2776-р была утверждена «Концепция совершенствования механизмов саморегулирования»2. Данная концепция охватывает, в том числе, развитие института саморегулирования в сфере рекламы. К 2019 – 2020 году планируется максимально сблизить модель добровольного и обязательного саморегулирования путем делегирования саморегулируемым организациям с добровольным членством части государственных функций.
Изучение Концепции позволяет утверждать о том, что в ближайшее время модель саморегулирования в Российской Федерации будет подвергнута значительным изменениям. В первую очередь эти изменения будут направлены на унификацию базовых принципов функционирования саморегулируемых организаций в различных сферах, развитие добровольного членства в саморегулируемых организациях и стимулирование разработки и принятия отраслевых стандартов. Итоговой целью реализации Концепции указано создание трехуровневой модели самоорганизации профессионального сообщества,
1Кособродов В.М. Международный опыт саморегулирования рекламной деятельности // Адвокат. - 2015. - № 1. - С. 59.
2Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. (дата обращения: 07 декабря 2017 г.).
118
позволяющей саморегулируемым организациям эффективно взаимодейство-
вать как с потребителями, так и с государством1.
Таким образом, на данном этапе сложно оценить перспективы развития саморегулирования в сфере рекламы в России. Однако Правительством Рос-
сийской Федерации ведется активная работа по передаче саморегулируемым организациям с добровольным членством части государственных полномо-
чий. По мнению автора, это, безусловно, повлечет повышение эффективности саморегулирования в Российской Федерации, однако на данном этапе, в связи с обобщенным характером Концепции, пока крайне трудно установить кон-
кретные изменения, которые произойдут в рекламной сфере.
Необходимо передать саморегулируемым организациям в области ре-
кламы части государственных полномочий по осуществлению контрольной функции в отношении субъектов рекламной деятельности посредством зако-
нодательного закрепления обязательного членства в саморегулируемых орга-
низациях для субъектов создания и распространения рекламы. Это, с одной стороны, повысит ответственность профессионального сообщества за соблю-
дение установленных требований субъектами рекламной деятельности. С дру-
гой стороны, повлечет снижение нагрузки государственных служащих, обес-
печивающих реализацию надзора в области рекламы, и расходов федераль-
ного бюджета на их содержание и деятельность.
В заключение данного параграфа кажется уместным процитировать вы-
вод Барановой М.В. в статье о перспективах развития института саморегули-
руемых организаций в России: «Для становления и развития саморегулируе-
мых организаций в сфере рекламы необходимо надлежащее отношение к ним государства, государственных властных структур, компетентных должност-
1 Забелин А.В. Об основных направлениях Концепции совершенствования механизмов саморегулирования в Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2016. - №3. - С. 108.
119
ных лиц. Партнерский характер диалога государственных структур и саморе-
гулируемых организаций может быть инициирован и выстроен только при наличии на то государственной воли»1.
§3. |
Административная |
ответственность |
за |
нарушение |
законодательства о рекламе
В ходе реализации надзорных полномочий по предупреждению, выявле-
нию и пресечению нарушений рекламного законодательства наиболее частым завершением административной процедуры является применение мер админи-
стративной ответственности к виновному лицу в случае нарушения им зако-
нодательства о рекламе.
Административная ответственность является динамично меняющимся правовым институтом. При этом в части установления административной от-
ветственности приняты два базовых нормативных правовых акта - КоАП РФ и Закон о рекламе, которые существуют без должной системной и терминоло-
гической взаимной связи. Данный факт, естественно, обусловливает не только теоретические, но и практические проблемы.
Доктринально установлено, что административная ответственность яв-
ляется наиболее применяемым видом юридической ответственности. В теории права юридическая ответственность рассматривается как правовые отноше-
ния, возникающие между государством в лице его органов (публичным субъ-
ектом) и лицом, которое совершило правонарушение, на которое возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия в виде соответству-
ющих лишений и ограничений прав за совершенное правонарушение на ос-
нове санкции нарушенной правовой нормы.
1 Баранова М.В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы // Журнал российского права. - 2009. - №5. - С. 68.
120