2. Нормативное основание административной ответственности.

Под нормативным основанием административной ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих:

- ее общие положения и принципы;

- систему административных наказаний, их размеры и принципы их применения;

- составы административных правонарушений;

- круг субъектов, имеющих право налагать административные наказания;

- производство по делам об административных правонарушениях;

- исполнение постановлений о назначении административных наказаний.

По ст.1.1 КоАП законодательство об административных правонарушения состоит из данного Кодекса, а также из принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушения. Т.о., нормативным основанием привлечения лица к административной ответственности является КоАП и законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с ним.

Стоит отметить, что основанием АО может служить только закон, а никакой другой нормативно-правовой акт (указ, постановление)

КоАП основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах. Так, по ст.15 Конституции, если международные договоры предусматривают другие правила административной ответственности, то они применяются приоритетно по отношению к внутреннему законодательству.

В свою очередь, законы субъектов не могут противоречить КоАП, а в случае противоречия применяются нормы КоАП.

КоАП устанавливает:

Общие положения и принципы законодательства о административных правонарушений.

Перечень видов ад-ных наказаний и порядок их назначения.

Административную ответственность по вопросам федерального значения.

Установление порядка производства по делам о ад-ных правонарушениях

Порядок исполнения постановлений о назначении ад-ных наказаний.

Вне этих рамок субъекты сами устанавливают правовое регулирование в данной сфере. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАП РФ прямо не определены, но из норм Конституции и федеральных законов исследователи делают заключение, что к ведению субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, не имеющим федерального значения.

Что касается «вопросов федерального значения», то в законотворческой практике субъектов Федерации и практике общего прокурорского надзора выработан и реализуется следующий способ истолкования данного понятия. Если КоАП РФ устанавливает административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение «законодательства» в какой-либо сфере вообще, а не «законодательства Российской Федерации», то за нарушение законодательных норм субъектов Российской Федерации в данной сфере административная ответственность субъектом Федерации не может быть установлена.

3. Развитие законодательства об административной ответственности.

Институт административной ответственности юридических лиц имеет давнюю историю. В отечественном законодательстве он стал формироваться почти столетие назад: начиная с 1917 года. При этом развитие рассматриваемого института нельзя охарактеризовать как простой линейный непрерывный процесс накопления законодательного материала. История отечественного законодательства об административной ответственности организаций носит весьма сложный и противоречивый характер. Условно в развитии института административной ответственности юридических лиц можно выделить четыре этапа: 1) с 1917 по 1961 год; 2) с 1961 по 1991 год; 3) с 1991 по 2002 год; 4) с 2002 года по настоящее время. Следует указать, что вопрос о периодизации процесса становления рассматриваемого института не решается в науке административного права однозначно. Существуют и другие точки зрения на обозначенную проблему . Мы же будем исходить из указанной выше периодизации.

Первый этап. Практически с самого момента своего возникновения советское государство активно начало устанавливать за нарушение действующего законодательства различные административно-правовые санкции, распространявшиеся в том числе и на юридических лиц. Так, например, отдельными нормативными правовыми актами в качестве мер административных взысканий закреплялись конфискация , штраф, приостановление деятельностити др. Однако при этом, в большей своей массе административные санкции в этот период были ориентированы на физических лиц. Административных взысканий, адресованных организациям, было сравнительно немного. Серьезным стимулом к дальнейшему развитию законодательства об административной ответственности юридических лиц стала кардинальная смена экономического курса страны: новая экономическая политика (НЭП), возродившая на время рыночные отношения и частную предпринимательскую деятельность. В условиях бурного экономического подъема и возникновения большого количества частных организаций остро возникла потребность в подробном законодательном регулировании хозяйственной деятельности и установлении жестких юридических санкций за несоблюдение правовых предписаний4 . После сворачивания НЭПа административная ответственность юридических лиц сохранилась. Широко применялись административные штрафы. Помимо штрафов существовали и другие виды взысканий: например, лишение специального права . Второй этап. Этот период в развитии законодательства об административной ответственности юридических лиц ознаменовался принятием указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафных санкций, налагаемых в административном порядке», установившего запрет на применение штрафов к юридическим лицам. Данный указ стал предметом серьезных разногласий между ученымиадминистративистами.

Широкое распространение получила позиция, согласно которой в каче стве субъектов административной ответственности могут выступать только физические лица . Последователи этой точки зрения приводят ряд аргументов. Во-первых, в реалиях плановой экономики и тотального огосударствления всех сфер хозяйственной деятельности применение административных наказаний (особенно имущественного характера) по отношению к юридическим лицам просто нецелесообразно, ибо взыскание фактически обращается на государственное имущество. Во-вторых, законодатель намеренно взял курс на повышение личной ответственности должностных лиц, ибо это способствует укреплению государственной дисциплины . Их оппоненты же справедливо указывали на тот факт, что указ ПВС СССР 1961 г. не говорит об отмене административной ответственности организаций. Он лишь ограничивает ее, исключив штраф из числа административных наказаний. Иные же меры административной ответственности остаются. Более того, несмотря на этот запрет, на практике административный штраф к юридическим лицам продолжает применяться9 . И, наконец, 19 февраля 1981 г. был принят указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке введения в действие Основ Законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях», который указал, что «вступление в силу Основ не затрагивает действующих актов законодательства по вопросам ответственности юридических лиц в административном порядке». На основании этого можно сделать однозначный вывод, что административная ответственность организаций не отменялась. Однако в целом можно заключить, что административная ответственность организаций в СССР в период с начала 60-х до конца 80-х годов не имела широкого распространения на практике и была скорее исключением из общего правила, что связано с отсутствием надобности в данном институте в рамках советской экономической модели. В пользу этого косвенно свидетельствует принятый в 1984 г. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, который в качестве субъектов административной ответственности указывал только физических лиц. Третий этап. Он характеризуется «возрождением» института административной ответственности организаций. Перевод страны на рыночные рельсы развития, появление частной собственности и возникновение многочисленных коммерческих структур, как самостоятельных и независимых субъектов экономической деятельности, потребовали создания действенного механизма административного воздействия на юридических лиц, в том числе и путем установления административно-правовых санкций. С 1991 г. активно начинают приниматься многочисленные нормативные правовые акты, закрепляющие ответственность юридических лиц . Причем некоторые из этих документов не только устанавливали меры административной ответственности, но и предусматривали различные процедуры по их применению. К моменту вступления в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) таких нормативноправовых актов накопилось уже весьма значительное количество. При этом в отсутствии кодифицированного акта единого подхода к административной ответственности юридических лиц сложиться, конечно же, не могло. Административное законодательство этого периода характеризуется бессистемностью, противоречивостью и, во многом, стихийностью своего развития. Очень остро назрела необходимость в кодификации всего этого правового массива, на что часто обращалось внимание в юридической литературе. Четвертый этап. КоАП РФ – это качественно новая ступень в развитии всей отрасли отечественного административного права, что в полной мере справедливо и по отношению к институту административной ответственности организаций. Рассматриваемый правовой акт, содержательно переработав и обобщив действовавшее до него административное законодательство, выработал единую концепцию административной ответственности юридических лиц. Однако процесс развития рассматриваемого института еще далек от своего завершения, так как всех проблемных вопросов законодателю решить не удалось. Одной из таких проблем является наметившийся процесс декодификации административного законодательства в области вопроса административной ответственности организаций. Думается, дальнейшее развитие данного института будет непосредственно связано с устранением существующих в законодательстве пробелов и противоречий.

4. Разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов по вопросам установления административной ответственности.

   КоАП РФ Статья 1.3.1. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

1. К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:

1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

6.1) определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 настоящего Кодекса;

7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.

2. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4 - 6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

3. В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.

4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом.

5. Должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в случаях, указанных в статье 28.3 настоящего Кодекса.

Наряду с деятельностью федеральных органов государственной власти определенными полномочиями в отношении дел об административных правонарушениях наделены и субъекты РФ. Следует обратить внимание, что КоАП РФ предусматривает лишь исключительную компетенцию Федерации и ее регионов, исключая возможность совместного осуществления части полномочий.

В ведении Российской Федерации находятся наиболее важные и значимые аспекты административных правоотношений, которые в большинстве своем носят общий характер и распространяются на всю территорию государства. Однако немаловажное значение имеет и компетенция каждого отдельного субъекта РФ в рассматриваемой сфере. КоАП РФ наделяет российские регионы и нормотворческими, и охранительными, и иными функциями в рассматриваемой области. Нормотворческая функция субъектов РФ реализуется в рамках разработки и принятия ими региональных законов по вопросам административной ответственности и административных правонарушений, например, Закон Московской области от 16.05.2013 N 39/2013-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области". Регионы в рамках собственных правовых предписаний наделены возможностью определения специальных составов правонарушений и ответственности за них. Но при этом следует учитывать, что наказание за такие правонарушения может определяться лишь в рамках установленной государством системы административных санкций - формировать собственную систему санкций субъекты РФ не вправе. Так, Закон Московской области от 16.05.2013 N 39/2013-ОЗ, вводя административную ответственность за нарушения требований в сфере потребительского рынка и услуг, в качестве основной санкции за указанные правонарушения определяет административный штраф, который в ряде случаев может дополняться и иными административными санкциями, определенными КоАП РФ. Перечень определенных настоящей статьей нормотворческих полномочий является открытым и позволяет субъектам РФ регулировать в рамках собственных законодательных актов и иные вопросы, перечень которых определяется КоАП РФ. Таким образом, открытый характер указанного перечня является в большей степени условным, поскольку требует наличия специального предписания, которое может быть определено исключительно нормами комментируемого акта. Ни один иной акт не уполномочен на разграничение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а соответственно, и их правовыми предписаниями.

Наиболее значимую часть полномочий органов государственной власти субъектов РФ составляет организация производства по делам об административных правонарушениях и определение их подведомственности. В большинстве случаев определение юрисдикции региональных органов основывается на компетенции аналогичных органов федерального уровня. Следует заметить, что к компетенции регионов КоАП РФ относит не само производство по делам об административных правонарушениях, а лишь его организацию, которая выражается в формировании адекватной системы юрисдикционных органов, уполномоченных на рассмотрение и разрешение указанной категории дел. В то же время образование самого органа не позволит ему в полной мере реализовать рассматриваемые виды деятельности, а требует формирования правовой базы его деятельности, которая регламентирует границы его юрисдикции, а также объем предоставленных полномочий. Организация производства по делам об административных правонарушениях в рамках каждого отдельного субъекта РФ предполагает легитимацию органа, которые такие полномочия предоставляются, а также формирование правовой базы его деятельности, т.е. создание всех необходимых условий для реализации предоставленных ему полномочий.

Субъекты РФ также наделены правом образования специальных субъектов в рассматриваемой сфере, в связи с чем отдельные категории дел об административных правонарушениях могут передаваться таким органам, что, в свою очередь, в значительной степени изменяет общую подведомственность иных органов. Определение уполномоченного субъекта, в первую очередь, направлено на обеспечение законного и объективного производства по делам об административных правонарушениях с назначением адекватной меры ответственности. К компетенции регионов отнесено образование таких органов государственной власти в рассматриваемой сфере как комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии и т.п. Предоставление указанного правомочия позволяет субъекту РФ самостоятельно оценить потребность в том или ином органе с точки зрения объективной необходимости его образования, а также предоставления ему ряда специальных полномочий. Указанное правомочие в равной мере распространяется не только на органы государственной власти, но и отдельных должностных лиц, которые в соответствии с КоАП РФ и иными нормативными актами осуществляют деятельности.

Предоставление специальных полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ и их должностным лицам. Причем указанные полномочия предоставляются этим субъектом в отсылочной форме, т.е. в соответствии с иными предписаниями КоАП РФ. Глава 23 КоАП РФ, к которой отсылают положения ч.4 настоящей статьи, призвана разграничить компетенцию отдельных органов исполнительной власти субъектов РФ применительно к основному предмету их деятельности - только в рамках предоставленной органу компетенции он может реализовывать полномочия в части пресечения административного правонарушения или применения мер ответственности за его совершение. Так, например, органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды не вправе применять меры административной ответственности за нарушение правил дорожного движения и т.д. Нормативно установленной компетенцией ограничены полномочия не только самого органа, но и его должностных лиц, непосредственно реализующих деятельности в отношении административных правонарушений. Если деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ определяется его компетенцией, то полномочия должностных лиц в части составления ими протоколов об административных правонарушениях напрямую зависит от наделения их такими возможностями предписаниями КоАП РФ, в частности, ст.28.3. Так, например, министерства юстиции субъектов РФ и иные аналогичные им органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях лишь в части нарушения установленных правил государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, и контроля за их деятельностью, причем перечень подведомственных данному органу дел является закрытым.