1. Конституционное право и политические системы

Актуальные проблемы российского конституционного права

4) в силу своего географического положения может быть в значительной степени экономически независимым от других регионов страны. Указанные обстоятельства были обозначены для того, чтобы выдвинуть гипотезу о возможности распада Российской Федерации на более мелкие «суверенные» государства в случае сохранения в начале 1990-х гг. организационного единства Тюменской области. Именно единая Тюменская область могла стать «катализатором» центробежных тенденций, явственно обозначившихся в российском государстве в то время, которые бы с очень высокой степенью вероятности могли бы повлечь его распад.

Как отмечалось выше, для доказательства или опровержения выдвинутой гипотезы требуется самостоятельное научное исследование, которое не утратило своей актуальности до настоящего времени. Здесь же она приводиться только с той целью, что бы подчеркнуть историческую целесообразность сохранения в 1993 г. той асимметричности российского федеративного устройства, которая досталась России в наследство от Советского Союза.

Однако обстоятельства, которыми было вынуждено руководствоваться руководство России в начале 1990-х гг., в значительной степени отличаются от современных условий. В настоящее время многочисленность субъектов Федерации, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обусловливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов1. За укрупнение субъектов Федерации в последние годы неоднократно высказывались многие представители как исполнительных, так и законодательных органов государственной власти Российской Федерации 2 . Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Федерации.

В юридической и общественно-политической литературе последних лет предлагаются различные варианты укрупнения субъектов Федерации: путем предоставления всем вновь образованным субъектам Федерации статуса республики в составе Российской Федерации или, напротив, через образование губерний, некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие – в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов ничего не решит, так как ни во

1См., например: Глигич–Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы / М. Глигич–Золотарева // Федерализм. – 2003. – № 2. – C. 36–66; Саликов М. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития / М. Саликов // Федерализм. – 2003. – № 3. – C. 5–18.

2См., например: Субъектов Федерации должно быть меньше: интервью с Председателем Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике Александром Казаковым // Российская Федерация сегодня. – 2004. – № 15. – С. 23–24.

19

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

властных структурах, ни в научных кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?»1

Правовую основу процесса укрупнения субъектов Федерации в соответствии с п. 2 ст. 65 Конституции РФ заложил вступивший в силу в декабре 2001 г. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»,2 регулирующий в том числе и вопросы укрупнения субъектов Федерации. В указанный Закон 31 октября 2005 г. были внесены изменения и дополнения, обусловленные опытом объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Закон носит рамочный характер и предполагает, что основанием образования нового субъекта Федерации служит специальный федеральный конституционный закон.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ направлен на укрупнение субъектов Федерации. Под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (п. 2 ст. 1). При этом образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено только в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта влечет за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению (ст. 5). Таким образом, Закон не предусматривает возможности образования новых субъектов Федерации путем разделения ранее существовавшего субъекта или выделения из его состава обособленной территории с приданием ей статуса субъекта Федерации. Если в Закон не будут внесены соответствующие изменения, то процесс укрупнения субъектов Федерации становится необратимым.

В.А. Кряжков еще в 1996 г., т.е. за пять лет до принятия названного Закона, утверждал, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может иметь место в результате как объединения существующих субъектов, так и вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований. По сути, перечисление способов образования новых субъектов Федерации, сделанное в условиях отсутствия Закона, равносильно утверждению, что возможность реализации всех этих способов вытекает непосредственно из Конституции РФ. Изложенный подход к пониманию ч. 2 ст. 65 Конституции по меньшей

1См. подробнее: Глигич–Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra / М. Глигич– Золотарева // Федерализм. – 2002. – № 1. – C. 99–101.

2СЗ РФ. – 2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4916.

20

Актуальные проблемы российского конституционного права

мере небесспорен, но позволяет привлечь внимание к крайне важному вопросу о том, насколько свободен законодатель при определении предмета и содержания регулирования.

По мнению некоторых авторов, основывающемуся на позиции Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам 1 , наличие в указанном положении Конституции РФ отсылки к федеральному конституционному закону и отсутствие в Конституции явно выраженных указаний по поводу возможных процедур образования новых субъектов в составе Российской Федерации свидетельствует о том, что Конституция относит решение этого вопроса к исключительной компетенции федерального законодателя. Именно законодатель вправе определять и изменять перечень этих способов, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и из принятых принципов государственного строительства2.

В связи со сказанным напомним, что согласно п. 1 ст. 5 первоначального варианта проекта Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ образование нового субъекта в составе Российской Федерации могло быть осуществлено в результате:

а) объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации;

б) разделения территории субъекта Федерации на самостоятельные территории с предоставлением им статуса субъекта. При этом субъект Федерации, территория которого подлежит разделению, прекращает свое существование;

в) выделения из состава субъекта Федерации определенной территории с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;

г) выделения из состава двух и более граничащих между собой субъектов Федерации определенной территории с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;

д) преобразования субъекта Федерации в связи с изменением его конституционно-правового статуса, не влекущее изменение территориальных границ данного субъекта.

Однако в ходе рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании его текст претерпел кардинальные изменения, в результате чего в итоговом его варианте была оставлена единственная возможность – образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть

1 Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивал, что если Конституция Российской Федерации предусматривает по какому–либо вопросу принятие федерального закона, не определяя при этом конкретных параметров такого законодательного регулирования, то данный вопрос решается именно законодателем, за которым в этом случае признается свобода выбора одного из возможных вариантов регулирования (см., например, п. 2 мотивировочной части постановления от 17 ноября 1998 г.

Федерации А.А. Петров // Академический юридический журнал. – 2005. – № 4. – С. 34.

21

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

осуществлено исключительно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Это обстоятельство само по себе, т.е. даже без учета реальной политической практики, свидетельствует о четкой ориентации федерального центра на укрупнение субъектов Федерации.

Отдельного анализа требует предмет рассматриваемого Закона. Согласно его Преамбуле Закон устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации. Относительно подробно описывая процедурные вопросы, в отношении материально-правовых аспектов Закон крайне немногословен. Рамочный его характер, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае должен приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.

В настоящее время можно говорить о формировании правоприменительной практики в области укрупнения субъектов Федерации.

«Пилотное» объединение двух субъектов Федерации (Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), да будет позволено так выразиться, прошло на одном дыхании. На референдуме по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, состоявшемся 7 декабря 2003 г., за объединение двух субъектов Федерации высказались 83,77% избирателей Пермской области (явка 62,4%) и 89,77% избирателей Коми-Пермяцкого автономного округа (явка 65,64%). С принятием Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» формальная часть объединения завершена успешно и в сжатые сроки, хотя проект объединения на всей стадии его прохождения сталкивался с многочисленными «нюансами», а порой даже с «подводными камнями» (их происхождение, без сомнения, связано с новизной процедуры слияния субъектов Федерации). В процессе объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ было выявлено значительное число «белых пятен», в целях устранения которых в 2005 г. в него были внесены изменения и дополнения.

С 1 января 2007 г. в составе Российской Федерации появились еще два новых субъекта: Камчатский край и Красноярский край. При этом прекратили свое существование такие субъекты Федерации, как Красноярский край, Камчатская область, Корякский, Таймырский и Эвенкийский автономные округа.

22

Актуальные проблемы российского конституционного права

Сравнительный анализ федеральных конституционных законов, являющихся основанием возникновения Пермского, Красноярского и Камчатского краев, позволяет сделать вывод, что федеральные конституционные законы от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» и от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»,

Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», более детально регламентируют переходный период.

Вместе с тем сомнительную целесообразность имеет включение в федеральные конституционные законы, являющиеся основаниями возникновения Камчатского и Красноярского краев, нормы об особом статусе территорий бывших автономных округов (ст. 5 Федерального конституционного закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ и ст. 5 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ). Очевидными являются политические причины включения этой нормы в указанные законы (своеобразные гарантии, предоставляемые политическим элитам ликвидируемых автономных округов). С точки зрения права рассматриваемые законодательные положения носят рамочный характер. При этом в них даже в общем виде не отражается

17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению. Эта правовая норма имеет двоякое толкование. С одной стороны, возможны два варианта объединения, которые влекут за собой: либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Федерации; либо образование нового субъекта Федерации, КОТОРОЕ не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Федерации, при этом присоединяемые территории утрачивают статус субъекта Федерации. С другой стороны, возможно возникновение новых «сложносоставных» субъектов Федерации.

Одновременное существование объединяющихся субъектов Федерации при уже образованном новом субъекте представляется невозможным, так как означало бы, что в результате объединения на

23

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

территории нового субъекта Федерации существует несколько других субъектов и эта ситуация не означает «сложносоставности», так как «вхождение» одного субъекта Федерации в состав другого не означает объединения. Объединение субъектов Федерации предполагает потерю статуса субъекта Федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение» в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П 1 предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки Закона. Более того, возможность двоякого толкования Закона прямо противоречит генеральной линии федерального центра на укрупнение субъектов Федерации и может повлечь рост числа «сложносоставных» субъектов.

Поскольку буквальное толкование Закона не позволяет установить действительную волю законодателя, целесообразно применить телеологическое толкование. Как неоднократно отмечалось, основной целью федерального законодателя является укрупнение субъектов Федерации. Следовательно, комментируемое положение Закона следует рассматривать как возможность объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации в одну из следующих форм:

1)слияния, когда прекращают существование объединившиеся субъекты Федерации и образуется новый субъект;

2)присоединения, когда сохраняется один субъект Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты входят в его состав, прекращая свое существование.

Во втором случае сохранившийся субъект, видимо, нужно считать новым субъектом Федерации, образованным в результате объединения. В противном случае следует вывод о бессмысленности действующей

формулировки ч. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ.

Рассмотренный подход к формам объединения субъектов Федерации позволил некоторым авторам сделать вывод о том, что объединение в форме присоединения субъектов Федерации к уже существующему субъекту и, как следствие, изменение его территории и населения не означает изменения его статуса. Соответственно нет смысла вести речь об образовании в составе Российской Федерации субъекта, уже в ней состоящего. Здесь необходима, как нам представляется, процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов Федерации и легитимации изменения территории и населения субъекта, в состав которого вошли присоединенные субъекты2.

1Вестник Конституционного Суда РФ. – 1997. – № 5. – С. 19.

2Дамдинов Б.Д. К вопросу об объединении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации:

24

Актуальные проблемы российского конституционного права

Однако такой подход не получил развития в правоприменительной практике. Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6- ФКЗ предусматривает прекращение Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. При этом вновь созданный субъект Федерации называется «Красноярский край» и имеет статус края. Может показаться, что имеет место присоединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов к Красноярскому краю. Но этот вывод в корне не верен. Допуская принципиальную возможность не только слияния субъектов Федерации, но и присоединения одного или нескольких субъектов Федерации к другому субъекту Федерации, применительно к образованию Красноярского края обратим внимание на следующие отличия рассматриваемых форм объединения:

1)присоединение предполагает сохранение законодательства присоединяющего субъекта Федерации, а слияние требует формирование законодательства нового объединенного субъекта;

2)при слиянии формируется система органов государственной власти нового субъекта Федерации, присоединение же предполагает, что система органов государственной власти присоединяющего субъекта сохраняется.

Из Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ следует, что хотя один из объединяющихся субъектов Федерации и вновь образованный субъект имеют одинаковые названия и статус, с точки зрения права речь все-таки идет о слиянии, а не о присоединении.

Процедура образования нового субъекта Федерации фактически полностью находится в ведении Федерации: заинтересованные субъекты вправе лишь выдвинуть предложение об объединении, представить сопроводительные документы и провести референдумы об объединении. Иначе говоря, федеральные власти только учитывают мнение заинтересованных субъектов Федерации, в дальнейшем процессе субъекты не участвуют, так как для принятия федерального конституционного закона их согласие не требуется.

Пионерами реализации федеральной политики в области государственного устройства стали «сложносоставные» субъекты Федерации: Пермская область и входящий в ее состав Коми-Пермяцкий автономный округ; Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским автономными округами; Камчатская область с Корякским автономным округом.

Если строго юридически во всех трех указанных случаях имеет место слияние субъектов Федерации, то с политической и экономической точек зрения мы должны говорить о присоединении к области (краю) входивших в их состав округов, что означает фактическое поглощение,

25

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

формирование единой политической элиты и единого экономического пространства с центром в бывшей областной (краевой) столице.

Во всех случаях объединения субъектов Федерации налицо фактическое экономическое и политическое поглощение автономных округов. Поэтому остановимся здесь на особом статусе их территорий в составе вновь образованных субъектов. Как уже отмечалось, на особый статус территорий бывших Таймырского, Эвенкийского и Корякского автономных округов в составе Красноярского и Камчатского краев прямо указывается в соответствующих федеральных конституционных законах. Аналогичная норма отсутствует в Федеральном конституционном законе от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Эта норма закреплена только в Меморандуме об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа1 и Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края2.

Присоединенные округа приобретают статус особых административно-территориальных единиц, на территории которых образуются единые муниципальные образования. Указанное означает, что бывшие автономные округа фактически возвращаются в прежнее состояние, определенное законодательством РСФСР.

В прошедших объединениях субъектов Федерации Красноярский край, Камчатская и Пермская области были более экономически развиты по сравнению с фактически поглощенными автономными округами. Об этом свидетельствует хотя бы то, что Красноярский край, Камчатская и Пермская области относились к так называемым регионам-донорам, в то время как поглощенные автономные округа были «дотационными». При этом в Прогнозе социально-экономических последствий объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа3 определены притязания объединяющихся субъектов на федеральную финансовую помощь, которая оказывалась ранее Коми-Пермяцкому автономному округу, почти со всеми из которых федеральные власти согласились, о чем свидетельствует Указ Президента РФ от 3 ноября 2003 г. № 1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермской области»4. Кроме того, до 1 января 2015 г. сохраняется особый порядок финансирования из федерального бюджета КомиПермяцкого округа аналогично существовавшему до объединения порядку

1http://krai.perm.ru/doc/asp

2http://krai.perm.ru/doc/asp

3http://krai.perm.ru/news.asp?id=462

4СЗ РФ. – 2003. – № 45. – Ст. 4359.

26

Актуальные проблемы российского конституционного права

в отношении Коми-Пермяцкого автономного округа, причем в качестве определенной гарантии закрепляется норма о том, что уровень бюджетной обеспеченности объединенного субъекта не должен быть ниже суммарного уровня бюджетной обеспеченности области и округа до объединения.

Особый интерес представляют нормы, регулирующие переходный период. Именно они составляют большую часть федеральных конституционных законов, являющихся основаниями образования новых субъектов Федерации. Их все можно разделить на шесть групп норм, регулирующих:

1)общие положения о переходном периоде;

2)формирование органов государственной власти нового субъекта Федерации;

3)функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Федерации;

4)функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта;

5)бюджетные и межбюджетные отношения в переходный период;

6)действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта.

Переходный период при образовании нового субъекта Федерации действует со дня вступления в силу федерального конституционного закона, являющегося основанием его образования, до дня завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего исполнительного органа государственной власти вновь образованного субъекта. Федеральный конституционный закон, который служит основанием образования нового субъекта Федерации, может ограничивать срок формирования законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего исполнительного органа государственной власти вновь образованного субъекта. В течение переходного периода осуществляется формирование органов государственной власти вновь образованного субъекта Федерации, а также завершается урегулирование иных вопросов, предусмотренных п. 2 ст. 12 Закона. В целях выполнения задач переходного периода координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти заинтересованных субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и указанных субъектов осуществляется Правительством РФ в порядке, устанавливаемом Президентом РФ.

Вфедеральном конституционном законе, который служит основанием образования нового субъекта Федерации, определяются:

27

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

1)состав законодательного (представительного) органа государственной власти вновь образованного субъекта Федерации первого созыва;

2)срок его формирования;

3)срок его полномочий.

Выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти вновь образованного субъекта Федерации первого созыва назначает, организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется Центральной избирательной комиссией РФ. Избирательная кампания начинается со дня официального опубликования решения временной избирательной комиссии о назначении выборов.

Первый глава исполнительной власти вновь образованного субъекта Федерации наделяется полномочиями по представлению Президента РФ законодательными (представительными) органами государственной власти заинтересованных субъектов. Решение указанных органов о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями первого главы исполнительной власти вновь образованного субъекта считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждого из этих органов государственной власти.

Временные система и структура исполнительных органов государственной власти вновь образованного субъекта Федерации определяются первым главой исполнительной власти. После завершения формирования законодательными (представительными) органами государственной власти вновь образованного субъекта Федерации первого созыва в правомочном составе система региональных исполнительных органов государственной власти устанавливается законом вновь образованного субъекта. Структура исполнительных органов государственной власти вновь образованного субъекта определяется главой исполнительной власти этого субъекта в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом данного субъекта.

Первый глава исполнительной власти вновь образованного субъекта Федерации не вправе принимать решения и осуществлять другие действия, направленные на досрочное прекращение полномочий законодательных (представительных) органов заинтересованных субъектов.

Законодательные (представительные) органы государственной власти заинтересованных субъектов Федерации функционируют до дня завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти вновь образованного субъекта первого созыва в правомочном составе.

Со дня образования нового субъекта Федерации и до дня прекращения своих полномочий законодательные (представительные) органы государственной власти заинтересованных субъектов принимают

28

Актуальные проблемы российского конституционного права

совместные решения по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, а также законы и иные нормативные акты, отнесенные к их компетенции. Решения считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов указанных органов.

После дня образования нового субъекта Федерации депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные по одномандатным избирательным округам, образованным на территориях заинтересованных субъектов Федерации, а также члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представляющие соответствующие органы государственной власти заинтересованных субъектов Федерации, продолжают осуществлять свои полномочия до их прекращения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Впереходный период на территории нового субъекта Федерации продолжают осуществлять свои полномочия действующие в заинтересованных субъектах Федерации территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения. Порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте Федерации устанавливается Президентом РФ и Правительством РФ до завершения переходного периода.

На территории нового субъекта Федерации в переходный период правосудие осуществляется федеральными судами, ранее созданными в заинтересованных субъектах, и мировыми судьями судебных участков, ранее созданных на их территории.

Верховные суды (суды) заинтересованных субъектов Федерации упраздняются в переходный период с передачей относящихся к их ведению вопросов осуществления правосудия в юрисдикцию вновь создаваемого Верховного суда (суда) нового субъекта в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

Арбитражные суды заинтересованных субъектов Федерации упраздняются в переходный период с передачей относящихся к их ведению вопросов осуществления правосудия в юрисдикцию вновь создаваемого Арбитражного суда нового субъекта Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации».

Впереходный период в соответствии с законодательством Российской Федерации определяются число мировых судей и соответствующее ему число судебных участков нового субъекта

29

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Федерации. В переходный период должности мировых судей и судебные участки заинтересованных субъектов Федерации упраздняются с одновременной передачей относящихся к ведению этих мировых судей вопросов осуществления правосудия в юрисдикцию вновь назначаемых (избираемых) мировых судей судебных участков, создаваемых в новом субъекте Федерации. Мировые судьи упраздняемых судебных участков заинтересованных субъектов Федерации могут быть переведены с их согласия на должности мировых судей судебных участков, создаваемых в новом субъекте Федерации. Назначение (избрание) мировых судей указанных упраздняемых судебных участков осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей не требуется.

Наиболее отчетливо специфика переходного периода отражается в финансово-правовых нормах, закрепленных в федеральных конституционных законах, являющихся основаниями образования Пермского, Красноярского и Камчатского краев, в частности в вопросах бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений. В первый год после образования нового субъекта Федерации бюджеты объединившихся субъектов утверждаются раздельно в обычном порядке и исполняются самостоятельно соответствующими органами исполнительной власти каждого субъекта до вступления в должность главы исполнительной власти нового субъекта, который с этого момента обеспечивает исполнение бюджетов раздельно по каждой территории. Проект бюджета нового субъекта на второй год после объединения формируется органами исполнительной власти нового субъекта, а бюджет утверждается совместным решением законодательных (представительных) органов объединившихся субъектов. Если же такое решение принято не будет, то бюджет утверждается главой исполнительной власти нового субъекта. Формирование проекта бюджета края на последующие годы, утверждение и исполнение бюджета в течение последующих лет осуществляется по общим правилам в соответствии с бюджетным законодательством, за исключением межбюджетных отношений.

В переходный период расчет объема федеральной финансовой помощи производится раздельно по объединившимся субъектам Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, т.е., прекратив свое существование де-юре, эти субъекты будут учитываться в межбюджетных отношениях как существующие. В этот же период федеральная финансовая помощь бюджету фактически присоединенного субъекта будет передаваться через бюджет нового субъекта.

По окончании переходного периода в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией бюджеты вновь образованных краев учитываются

30

Актуальные проблемы российского конституционного права

как бюджеты единой территории, а межбюджетные отношения краев и округов регулируются краевым законодательством.

Анализ всего массива документов по теме объединения показывает, что интерес как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится прежде всего в финансово-экономической сфере. Наличие субъектов Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит в обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту. С уменьшением числа субъектов также объективно должны решиться управленческие проблемы в Федерации. Объединяющиеся субъекты надеются в процессе объединения получить максимальные финансово-экономические преференции, решив таким образом тактические задачи, тогда как федеральный центр решает задачи стратегического характера.

Намерения федерального центра объединить прежде всего «сложносоставные» субъекты Федерации выражаются, например, в Федеральном законе от 4 апреля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1 , в соответствии с которым с 1 января 2005 г. вступили в силу ст. 26.3, 26.6 и гл. IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанные изменения и дополнения в отношении «сложносоставных» субъектов Федерации касаются передачи практически всех статутных полномочий автономных округов в пользу областей (краев), в состав которых они входят, и прежде всего в сфере доходно-расходных полномочий. Тем самым федеральный центр дает понять, что он заинтересован в объединении всех «сложносоставных» субъектов вне зависимости от экономического положения автономных округов.

Здесь хотелось бы заметить, что гораздо эффективнее административного давления была бы экономическая логика объединения. На примере Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа мы видим объединение хронически дотационного округа и более сильной экономической области, где 80% промышленных предприятий округа были структурными подразделениями областных компаний. В сложившихся обстоятельствах почти вся созданная в округе добавленная стоимость уходила в налогооблагаемую базу области. После объединения данный дисбаланс должен быть ликвидирован за счет специальных

1 СЗ РФ. – 2003. – № 27 (часть II). – Ст. 2709.

31

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

краевых трансфертов1. Налицо экономический интерес объединяющихся субъектов.

Совершенно обратная ситуация складывается в Тюменской области в отношениях между ней и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, где через административное давление федеральный центр пытается объединить сильные в экономическом отношении округа и относительно слабую область.

Приведем некоторые статистические данные за 2005 г. По поступлению налогов и сборов в федеральный бюджет область в целом занимает одно из первых мест в Российской Федерации. Консолидированный бюджет в области исполнен в 2005 г. с профицитом в размере 55,2 млрд руб. (в 2004 г. – 44,2 млрд). Сальдированный финансовый результат организаций в действующих ценах составил 893,7 млрд руб. и относительно 2004 г. возрос на 52,8%. При этом сумма прибыли организаций достигла 1002,6 млрд руб., сумма понесенных организациями убытков – 108,9 млрд руб. Доля убыточных организаций в 2005 г. по сравнению с показателем предыдущего года снизилась на 3,3 п.п. и составила 34,9%. При этом более высокую долю убыточных организаций, чем средний показатель по совокупности наблюдаемых организаций, имели организации по таким видам экономической деятельности, как: строительство – 36,8%, транспорт и связь – 37,1%, обрабатывающие производства – 38,6%, образование – 41,3%, производство и распределение электроэнергии, газа и воды – 41,8%, сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство – 44,0%, рыболовство и рыбоводство – 69,7%. Состояние платежей и расчетов организаций в 2005 г. характеризовалась ростом, относительно 2004 г., просроченной кредиторской задолженности (на 3,0%) и просроченной дебиторской задолженности (на 74,3%).

Бюджет 2004 г. по югу области исполнен с профицитом в размере 15,6 млрд руб. Сальдированный финансовый результат деятельности организаций юга области за год составил 138,7 млрд руб. По итогам года 60% организаций основных отраслей экономики были прибыльными, остальные – убыточными.

В 2005 г. консолидированный бюджет Ханты-Мансийского автономного округа исполнен с профицитом в размере 12,4 млрд руб. (в 2004 г. профицит – 26,2 млрд.). Сальдированный финансовый результат деятельности организаций округа в 2005 г. составил (в действующих ценах) 585,3 млрд руб. и относительно показателя 2004 г. возрос по сопоставимому кругу организаций на 46,9%. Доля убыточных организаций в 2005 г. по сравнению с показателем предыдущего года снизилась на 3,6 п.п. и составила 33,0%. При этом более высокая доля убыточных

1 См.: Кравцова М. Геноцид матрешек М.Кроавцова // Эксперт. – 2004. – № 12. – С. 67–72.

32

Актуальные проблемы российского конституционного права

организаций, чем средний показатель по совокупности наблюдаемых организаций, наблюдался по таким видам экономической деятельности, как: сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство – 53,7%, транспорт и связь – 38,5%, обрабатывающие производства – 37,4%, строительство – 37,0%, предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг – 36,0%, образование – 34,4%, рыболовство, рыбоводство – 33,3%.

Бюджет 2004 г. в Ямало-Ненецком автономном округе исполнен с профицитом в размере 2458,6 млн руб. Сальдированный финансовый результат деятельности организаций округа за год составил 48256 млн руб. По итогам года 60% организаций основных отраслей экономики были прибыльными, остальные – убыточными.

Как видно из приведенных данных, лидером в экономическом развитии является Ханты-Мансийский автономный округ, который значительно опережает по всем показателям Тюменскую область и ЯмалоНенецкий автономный округ.

Вместе с тем в самом Ханты-Мансийском автономном округе есть серьезные политические силы, заинтересованные в объединении. В первую очередь речь идет о нежелании экономически развитых восточных районов Округа (Сургут, Нижневартовск, Нефтеюганск) подчиняться экономически менее развитому западу Округа (Ханты-Мансийск). Именно этим обстоятельством объясняется стремление в первую очередь сургутской политической и экономической элит к объединению Тюменской области.

Представляет интерес также процесс объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, которые пытались соперничать в скорости объединения с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом. Однако на самом деле он не прошел даже первый этап: не направлены совместные предложения субъектов Президенту РФ об объединении. Причина в комплексе проблем:

1)окружную Думу не устраивает предлагаемый будущий статус округа как обычного муниципального образования;

2)как следствие, сорвана процедура голосования в Думе по совместным предложениям об объединении;

3)федеральный центр дал понять области и округу, что не намерен

удовлетворять все финансово-экономические притязания объединяющихся субъектов1.

За кадром остается очень важная политическая проблема, связанная

снеопределенностью будущего статуса окружной элиты. Интересно заметить, что проведение референдума об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа срывается окружной

1 См.: Железнова Ю., Еловский Д. Усть–Ордынцы «продали округ» неокончательно / Ю. Железнова, Д. Еловский // Коммерсант. Восточная Сибирь. – 2004. – 21 мая. – № 90.

33

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ● 2006 (1)

Думой не в первый раз, произошло это также на осенней сессии Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в 2000 г.1

Пытаясь не допустить попыток принуждения к объединению с Читинской областью Агинского Бурятского автономного округа, руководство последнего также в превентивных целях категорически выступает против объединения2.

Признавая объективную необходимость укрупнения субъектов Российской Федерации, хотелось бы обратить внимание на то, что чрезмерное форсирование процесса укрупнения субъектов Федерации, более того, применение мер принуждения в разных формах к этому принесет больше потерь, нежели пользы. Субъекты Федерации должны сами «созреть» до объединения… Возможно, к тому времени на федеральном уровне прояснится вопрос с выверенной в научном и политическом смысле концепцией федерализма в России. В связи с этим следует отметить положительный опыт Красноярского края, в котором объединению предшествовали серьезные научные исследования как юридического, так и экономического характера.

1См.: Провалили референдум // Панорама округа. – 2000. – 9 сентября. – № 114–115.

2См.: Укрупнение субъектов – тема надуманная // Агинская правда. – 2003. – 9 сентября.

34