Kniga3

11.Кратко изложите меры по инженерной подготовке территорий, направленные на предотвращение и снижение негативного влияния подтопления.

12.Как определяются границы зон процесса активизации сдвижения массива и земной поверхности при затоплении выработок?

13.Какова цель оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС)?

14.Роль и задачи мониторинга состояния окружающей среды?

15.Какие основные компоненты и объекты окружающей среды изучаются и контролируются после ликвидации шахты? Их краткая характеристика.

16.Изложите кратко содержание типового плана управления окружающей средой (ПУОС).

200

7. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ЛИКВИДАЦИИ ШАХТ И ПУТИ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Внастоящее время социально-экономические последствия ликвидации шахт вызывают особую тревогу, а на их преодоление требуются значительные затраты.

Анализ проектов закрытия шахт показал, что если затраты на физическое закрытия большинства шахт занимают в общей стоимости ликвидации 10-30%, а на обеспечение экологической безопасности – 14-35%, то на преодоление негативных социально-экономических последствий – от 35 до 75%.

Затраты на преодоление социально-экономических последствий включают: выплаты задолженности по зарплате, выходные пособия и компенсации, регрессные иски, единовременные пособия, средства на строительство жилья и объектов коммунального хозяйства, на создание новых рабочих мест и др.

Ив этой связи речь идет, прежде всего, о социальной защите работников шахты, подлежащей закрытию (ликвидации).

Меры социальной защиты работников, увольняемых в связи с закрытием (ликвидацией) шахты, распространяются на:

а) работников, которые числились в штате на начало закрытия шахты; б) граждан, которым производилось возмещение ущерба, причинен-

ного им увечьем или другим повреждением здоровья, связанным с выполнением трудовых обязанностей;

в) граждан, которые на предприятии получали бытовой уголь бесплатно или по льготным ценам;

г) граждан, избранных на условиях освобождения от основной работы в состав профсоюзных органов, которые действовали на шахте.

Всоответствии с действующим законодательством Украины работникам ликвидируемой шахты гарантируется право на труд, которое реализуется посредством:

а) перевода на другие предприятия с учетом их профессиональной подготовки;

б) трудоустройства на предприятиях других отраслей через государственную службу занятости населения.

Все это должно делаться с учетом мнения заинтересованных организаций: ГХК, ПО, в рамках, которых находится закрываемая шахта, и местных органов власти.

Трудоустройство или перевод работников рассматривается по следующим направлениям:

– на соседние шахты, имеющие положительную перспективу хозяй- ственно-экономической деятельности;

201

–на другие предприятия угольной промышленности;

–на действующие предприятия региона;

–созданием новых рабочих мест в промышленности, строительстве, на транспорте или в сфере услуг, включая перепрофилирование поверхностных комплексов для выпуска новой продукции или оказания услуг;

–стимулированием предпринимательской деятельности для создания малых предприятий с помощью микрокредитов;

–использованием высвобождающихся работников в сфере общественных работ.

Разработана специальная «Программа создания рабочих мест при закрытии шахт и разрезов Минуглепрома Украины».

Численность работников, для которых необходимо создавать рабочие места, определяется, если исчерпаны возможности их трудоустройства на вакантные места предприятий объединения (холдинга) и через бюро занятости населения органов исполнительной власти.

Создание новых рабочих мест на действующих шахтах допускается при соответствующем росте уровня добычи и улучшении техникоэкономических показателей производства.

Предложения по созданию и организации новых рабочих мест с использованием зданий и сооружений ликвидируемого предприятия подготавливаются в процессе разработки ТЭО нецелесообразности дальнейшей его эксплуатации. Технологические и технические решения, как правило, не должны предусматривать строительство новых зданий цехов, участков и т. п. и учитывать заданное время подготовки новых рабочих мест с целью своевременного трудоустройства высвобождаемых работников.

При наличии предложений заинтересованных организаций (ПО, ГХК, органы местной власти) затраты на вновь создаваемые рабочие места принимаются на основании представляемых данных, а при их отсутствии – 30 тысяч гривен на создание одного рабочего места (по методике Института эко- номико-правовых исследований НАН Украины). В лимит средств на создание рабочих мест включаются и затраты на переобучения трудящихся.

Закрытие шахт ставит по-новому и вопросы получения жилья, выплаты регрессных исков, получения бесплатного угля пенсионерами, досрочного выхода на пенсию, компенсаций при переезде шахтеров в другие регионы; компенсации работникам, уволенным в связи с ликвидацией шахты и признанным безработными.

Но самое слабое звено в цепи преодоления социальноэкономических последствий ликвидации шахт – трудоустройство.

При реализации программы закрытия шахт именно трудоустройство является наиболее важной, дорогой (от 20 до 45% затрат на преодоления социально-экономических последствий) и сложной мерой социальной за-

202

щиты. При этом речь идет не только о трудоустройстве работников закрываемых шахт как временной мере, а о выживании шахтерских городов и поселков. Если в них не будет осуществлен процесс диверсификации (конверсии) хозяйственной структуры, они просто деградируют. А это значит, что в поселениях, где основным градообразующим фактором является угольная промышленность, закрытие шахт влечет за собой безусловную необходимость открытия новых производств. Следовательно, необходимо учитывать долговременные интересы высвобождающихся работников и населения районов, имея в виду и наши особенности – жесткую привязку социальной среды проживания угольщиков к угольному производству (особенно в однопрофильных городах и поселениях), а переобучение шахтеров – это не просто получение новой специальности. Это связанно с болезненным процессом социально-психологической адаптации к новой профессии, резко меняющимся условиям жизни.

Дело в том, что на протяжении десятков лет разработка угольных месторождений определяла хозяйственную структуру шахтерских городов и районов и была стержнем, вокруг которого формировались связанные с ним промышленные предприятия, инфраструктура и все трудовые связи.

Здесь вся производственная деятельность и подавляющее большинство вспомогательных и обслуживающих производств, социальная инфраструктура сгруппированы вокруг шахты. При ее ликвидации прекращают свое существование и эти структуры.

В связи с этим закрытие шахты отражается не только на работниках закрываемых предприятий и их семьях, но и, как правило, жизнедеятельности шахтерских городов (поселков) в целом.

Говоря о занятости, создании новых рабочих мест, трудоустройстве, следует особо подчеркнуть, что эта забота не только Минтопэнерго Украины. Эти вопросы носят межведомственный, и даже общегосударственный характер.

Во избежание ошибок, а тому примеров немало, создаваемые для трудоустройства работников закрываемых шахт предприятия непременно должны базироваться на предварительных маркетинговых исследованиях, а приоритет должен отдаваться предприятиям, способным обеспечить рентабельную работу при использовании существующего кадрового и производственного потенциала. На этих предприятиях должен обеспечиваться для трудоустраиваемых работников уровень доходов не ниже получаемого ими на последнем месте работы. В этой связи целесообразно вновь создаваемые предприятия на некоторое время (период становления) освобождать от налогов, обеспечивать их льготным кредитованием.

И такая работа проводится. С целью предоставления льготных условий инвесторам для оживления экономики, в том числе для смягчения социальных последствий реструктуризации угольной промышленности, в де-

203

кабре 1998 года был принят Закон Украины «О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области».

Вэтом законе на территориях приоритетного развития вводится специальных режим инвестиционной деятельности с целью создания новых рабочих мест, введения налоговых, таможенных и других льгот.

Впринципе заслуживают внимания и предложения о передаче средств на создание рабочих мест органам местного самоуправления, которые по своему социально-политическому и правовому статусу обеспечивают жизнедеятельность населения и социальную стабильность. Но это пока не однозначно. Еще немало неясностей в практической реализации этих предложений, а как свидетельствует опыт России, при передаче средств местным органам затраты на создание рабочих мест возрастают.

Надо иметь в виду, что количественные и качественные показатели контингента высвобождающихся шахтеров (профессиональный состав, уровень образования и квалификации, владения вторыми профессиями, половозрастная структура, семейное положение и др.) имеют определяющие значение для обоснования количества работников, выходящих на пенсию, работников, требующих переобучения и повышения квалификации, направлений занятости по отраслям и видам производства, расчета количества необходимых рабочих мест и затрат на их создание.

Как свидетельствует опыт, профессионально-квалификационная структура рабочих характеризуется сравнительно низким удельным весом сквозных, общих для всех отраслей промышленности профессий. Их около 20%. Остальных нужно переучивать. Особая статья – ИТР. Их примерно 10-20%. Но среди этой категории в наиболее сложном положении – горные инженеры-технологи. Эти кадры практически не могут быть использованы

свысокой эффективностью в других отраслях материального производства, а их переквалификация требует значительно большего времени и средств, чем переподготовка рабочих.

Врешении изложенных выше вопросов в мировой практике накоплен немалый опыт, но каждая из стран, проводивших реструктуризацию угольной отрасли, исповедовала свой путь.

Подход Бельгии, например, заключался в принятии сравнительно краткосрочного интегрированного плана, предусматривающего как закрытие шахт, так и создание альтернативной занятости. Фундаментальной концепцией для обеспечения занятости тех, кто не смог найти другую работу и не подходит по возрасту для более раннего ухода на пенсию, было введение программ по переобучению.

Во Франции существенным моментом в последовательном закрытии шахт было использование социальных планов, которые покрывали весь процесс закрытия за 2 года до его начала. В соответствии с планом необ-

204

ходимо было найти новую работу для всех увольняемых с шахт, кроме лиц пенсионного возраста.

ВГермании одной из наиболее отличительных черт был аспект «Социального сознания», при котором рабочие старшего возраста были готовы на приемлемых условиях уйти по сокращению, чтобы молодые шахтеры продолжали работать.

Испанский подход заключался в продолжительном субсидировании высокозатратной добычи как средства защиты существующих рабочих мест. Как и в других европейских странах, ранний выход на пенсию стал важным инструментом в снижении отрицательного воздействия закрытия шахт на местный рынок труда. Для создания новых рабочих мест была создана компания «SODECO». Она оказывает также поддержку тем, кто решил заняться своим делом.

Голландия после закрытия последней шахты реализует так называемую программу «От черного к зеленому», последовательно избавляется от шахтных инфраструктур, ведя на их месте строительство жилых и промышленных зданий. В Германии, Польше, Чехии, Румынии нашли решение сложной экономической проблемы – введение налоговых и других льгот для депрессивных регионов. В Польше, в известной мере в России накоплен опыт массового вовлечения в сферу малого бизнеса шахтеров, высвобождающихся в процессе реструктуризации угольной отрасли. Он может быть использован и в Украине, хотя при нашем менталитете трудно ожидать от бывших шахтеров наличия у них предпринимательской жилки, которая подвигнет их на открытие своего дела.

ВВеликобритании массовое сокращение занятости в связи с закрытием шахт происходило в 1980-х и начале 1990-х годов. Здесь первое время практически не уделялось внимания решению связанных с этим проблем. И лишь в конце последнего десятилетия двадцатого века правительство занялось проблемами бывших районов угледобычи, предоставив долгосрочную программу инвестирования.

Опыт реструктуризации угольной промышленности Великобритании можно назвать самым неудачным, когда шахты закрывались с неоправданной поспешностью.

Вцелом же важным аспектом успешной экономической регенерации является упреждающая еще до закрытия шахт работа по развитию новых отраслей. В этом контексте те страны, которые имели долгосрочные планы реструктуризации угольной отрасли, сталкивались с гораздо меньшими проблемами, чем те, которые принимали решение на марше. Не стала исключением в этом плане и Украина.

Опыт социальной защиты шахтеров при реструктуризации угольной промышленности в разных странах Западной Европы отличен от опыта стран Восточной Европы, начавших решение этой проблемы в конце 1980-х годов.

205

Главной задачей угольных компаний Запада при увольнении шахтеров допенсионного возраста являлось, прежде всего, их трудоустройство на созданные заблаговременно рабочие места или перевод по их согласию на предприятия других отраслей.

ВРоссии и Украине защита предусматривает компенсацию временных потерь в доходах работников в связи с их увольнением, трудоустройство на имеющиеся рабочие места в других отраслях, создание новых рабочих мест.

Во Франции для сокращения численности работников угольной промышленности принимались такие меры, как:

– досрочный выход на пенсию. Эта система основана на принципе добровольности. Обычный возраст выхода на пенсию – 55 лет, но может быть и 50 лет;

– освобождение от трудовой деятельности. Шахтерский отпуск по выслуге лет предоставляется лицам, не достигшем возраста досрочного выхода на пенсию (выход на пенсию возможен в 45 лет при наличии не менее 25 лет стажа). Шахтеры, не достигшие этого возраста, получают гарантированную плату, остаются в списках персонала и сохраняют за собой права работающих. Такое освобождение от трудовой деятельности продолжается до тех пор, пока указанные лица не получают право на досрочный выход на пенсию, либо достигают обычного возраста для прекращения трудовой деятельности;

– индивидуальный отпуск для профессиональной адаптации (ИОПА). ИОПА позволяет работникам по их желанию взять на себя расходы по переквалификации, продолжая при этом получать от Управления французской промышленности 65% зарплаты в течение года.

ВПольше более детально и экономически обосновано, чем в других странах, разработана система досрочного выхода шахтеров на пенсию в связи с закрытием угольных предприятий.

Вчастности:

–шахтерам, которым до выхода на пенсию остается не более 5 лет, предлагается 5-ти летний отпуск, в течение которого они будут получать 75% месячного отпускного вознаграждения. Отпуск должен носить добровольный характер. Шахтер пишет соответствующее заявление;

–тем, кому до достижения пенсионного возраста остается 3 года, предоставляется 3-х летний отпуск;

–лицам, которым до пенсии более 5 лет, предлагается несколько вариантов социальной защиты. Тому, кто хочет сменить работу, дается пособие в размере 65% прежнего заработка, выплачиваемое в

206

течение 2-х лет. В период его получения шахтеры имеют право на одноразовые бесплатные курсы по переквалификации, что повышает вероятность найти новую работу. Для горняков, которых уволили, лишив возможности работать по своей специальности, предусматривается единовременное выходное пособие в размере 44,4 тыс. злотых. Но при этом получатель обязуется больше не работать в угольной промышленности и не претендовать на различные социальные выплаты, подтверждая это подписанием соответствующей декларации;

–горняки, которым до пенсии всего два года, получают гарантию занятости на других действующих шахтах.

Программа социальной защиты предусматривает также льготы при предоставлении займов и кредитов шахтерам, готовым начать самостоятельную предпринимательскую деятельность. При этом следует заметить, что кредиты предусматривается предоставлять по низким процентным ставкам с возможностью списания, а правительство гарантирует банкам их возврат. И, наконец, предусматриваются также стимулы для работодателей, готовых принять на работу увольняемых шахтеров.

Ранний выход на пенсию в той или иной форме практиковался всеми странами в качестве средства снижения отрицательного социального эффекта закрытия шахт. Но, как показывает опыт, это не самое лучшее решение. Во-первых, работники чувствуют некую ущербность, а во-вторых, это тяжелое бремя расходов для государства (общества).

Создание новых рабочих мест и обучение новым высокотехнологичным профессиям – наиболее перспективный путь. По этому пути пошли Германия, Голландия и Испания, добиваясь снижения отрицательного влияния закрытия шахт.

Обобщая результаты анализа, можно заключить, что наиболее типичными социально-ориентированными мероприятиями, осуществляемыми в странах с переходной экономикой в ходе реструктуризации угольных отраслей, являются:

–приоритетное трудоустройство высвобождаемых с ликвидируемых угольных предприятий работников на вакантные рабочие места на действующих угольных предприятиях;

–профессиональное переобучение работников, осуществляемое для содействия их трудоустройству в других отраслях экономики;

–создание новых рабочих мест для трудоустройства высвобождаемых шахтеров;

–организация общественных работ для временного трудоустройства высвобождаемых работников;

–предоставление права досрочного выхода на пенсию высвобождаемым шахтерам;

207

–содействие предпринимательской деятельности высвобождаемых горняков и поддержка развития малого бизнеса в шахтерских городах и поселках;

–помощь по переселению высвобождаемых работников из неперспективных шахтерских поселений. Однако в настоящее время переселение следует рассматривать как крайнюю меру, к которой следует прибегать, когда другие возможности исчерпаны. Хотя со временем (с развитием инфраструктуры, строительством жилья прежде всего, улучшением работы службы занятости) привлекательность переселения может повыситься.

Одругих гарантиях и формах защиты.

Выходные пособия выплачиваются увольняемым работникам в размере среднемесячной зарплаты в соответствии с КЗОТ Украины, а компенсационные выплаты – в размере средней зарплаты на период трудоустройства, но не более чем на три месяца со дня увольнения с учетом выплаты выходного пособия.

Работникам, которые увольняются в связи с выходом на пенсию при ликвидации шахты, может выплачиваться компенсация, если это предусмотрено коллективным договором (отраслевым тарифным соглашением). Затраты учитываются в сводном расчете ликвидации шахты.

Средства на выплату пособия по безработице определяются в размере 50% среднемесячного заработка в течение второго года трудоустройства. Как показала статистика, численность нетрудоустроенных через государственные службы занятости на второй год после увольнения и нуждающихся в дополнительных пособиях по безработице зависит от места нахождения шахты и колеблется в пределах 15-40% от численности про- мышлено-производственного персонала ликвидируемой шахты. Больший процент – на шахтах, являющихся основной градообразующей технической единицей в районе закрытия. Затраты на пособие по безработице учитываются в свободном расчете стоимости ликвидации шахты. Сюда же на период ликвидации шахты включаются затраты на возмещение работникам вреда, причиненного им увечьем или другим повреждением здоровья, связанным с выполнением трудовых обязанностей, затраты на лечение инвалидов труда, приобретение путевок, оплату проезда и проживания сопровождающих инвалидов 1-й группы, оказание помощи, приобретение и техобслуживание автомобилей для инвалидов согласно заключению МСЭК, затраты по снабжению углеполучателей бесплатным углем на коммунальные нужды. После ликвидации шахты обеспечение бесплатным бытовым углем производится местными органами власти за счет предусмотренных на эти цели средств. В сводном расчете стоимости ликвидации шахты предусмотрены средства на прочие социальные выплаты (помощь малоимущим, оздоровление детей, расходы на похороны).

208

Социальная защита относительно очередности получения жилья работников, которые находятся на квартирном учете, гарантируется путем сохранения очереди на предприятиях, куда они переводятся или трудоустраиваются, а если на этих предприятиях отсутствует квартирный учет – очередь сохраняется в органах исполнительной власти по месту проживания работников с сохранением прежнего времени пребывания в очереди. Списки работников, которые находились на квартирном учете, передаются в соответствующий местный орган исполнительной власти ликвидационной комиссией предприятия.

Согласно Постановлению Кабмина Украины от 28.06.97 №623 п. 17 при наличии на ликвидируемой шахте недостроенных жилых домов завершение их строительства финансируется уполномоченными Минуглепромом организациями, которые выполняют работу по ликвидации. Распределение жилья в этих домах производится только среди лиц, которые состояли на квартирном учете на шахте на момент принятия решения о ее ликвидации.

И, наконец, как уже отмечалось, к моменту прекращения эксплуатационной деятельности шахты по добыче угля объекты социальной сферы должны быть сняты с ее баланса и переданы в коммунальную собственность местным органам власти, что делается по отдельной региональной программе и финансируется из государственного бюджета.

Таким образом, по своему содержанию все формы социальной защиты должны носить упреждающий характер. Закрытию шахты должно предшествовать форсирование диверсификации отраслей в производственной структуре шахтерских поселений. Качественно вся эта работа может быть выполнена только при наличии грамотно составленного социального паспорта территории.

В угольных регионах по инициативе Минтопэнерго могут (скорее должны, в них есть необходимость) формироваться координационные советы по закрытию угольных предприятий, в состав которых входят представители администрации, производственных объединений, холдинговых компаний, общественных организаций, других заинтересованных органов. Задачей совета является координация действий региональных и хозяйственных субъектов с ликвидационными комиссиями предприятий, контроль за правильным расходованием средств, выделяемых на финансирование мероприятий, связанных с закрытием шахт, содействие в переселении, трудоустройстве работников ликвидируемых предприятий на территории угледобывающих областей. Координационные советы осуществляют взаимодействие с Межведомственной комиссией, руководствуются ее решениями.

Аналогичные координационные советы могут создаваться в городах и районах, где закрываются (ликвидируются) угольные предприятия. Но, видимо, и этого недостаточно. Необходима государственная программа

209