Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

работе. В этих условиях, при сохранявшейся прямой подчиненности глав ведомств монарху, разобщенность в действиях отдельных отраслей управления была очень велика. Кроме того, премьер часто не имел «откровенной и искренней поддержки» со стороны членов правительства1.

Ситуация усугублялась и неизбежной крайней замкнутостью министров на делах «своих» ведомств. В России все кабинеты были чисто чиновничьими по своему составу, имели «непартийный» характер. Министры как профессиональные бюрократы чаще проникались «частичными целями» возглавлявшихся ими учреждений. В ст. 123 Основных Законов 1906 г. констатировалось, что хотя «председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед государем императором за общий ход государственного управления», однако «каждый, из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения».2 Коллективная отставка кабинета и формирование нового правительства как единого целого в принципе не практиковались в жизни Российской империи. Гипертрофированный внутриведомственный интерес членов кабинета стимулировал возникновение межминистерских конфликтов и в тех случаях, когда контакт ведомств был необходим.

Сама природа бюрократического строя стимулировала межведомственную борьбу. Поведение чиновника любого ранга и даже целых административных подразделений, в значительной степени диктуется стремлением к расширению сферы своих полномочий, к повышению престижа, к освобождению от чьего-либо вмешательства в «его» дела. В России, в условиях весьма относительной и после создания Государственной думы связи органов государственной власти с обществом, воздействие «аппаратных» интересов на работу бюрократической машины оказывалось особенно значительным. Чем сильнее чисто бюрократические амбиции влияли на деятельность административного аппарата, тем чаще возникали ситуации, при которых его отдельные звенья выступали только в

1Шидловский С.И. Воспоминания. Ч. 1. Берлин, 1923. С. 191.

2Свод Законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1. Свод Основных государственных законов. Изд. 1906 г. СПб. б.г. Ст. 123.

41

роли конкурентов, добивающихся перераспределения в свою пользу власти, финансовых ресурсов и т.д. В результате особо острый характер приобретали конфликты из-за размежевания «сфер влияния», когда ведомства почти всегда претендовали на передачу им части управления из другого ведомства. Однако в работе центрального звена исполнительной власти России действовали и иные факторы. Постепенно росло осознание тесной связи между задачами, которые решались отдельными звеньями центральной администрации, необходимости в таких условиях систематического согласования их усилий, выработки общих подходов к соответствующим проблемам. Даже в условиях чиновничьего Совета министров, кабинетная система государственного строя России открывала благоприятные возможности для того, чтобы члены кабинета в целом ряде ситуаций находили друг с другом общий язык.

Сама «кабинетская система», сложившаяся первоначально в Англии, была воспринята не сразу и не всеми странами. Например, видный русский юрист Б.Э.Нольде, анализируя эпоху французской революции 1789 г., писал о том, что в соответствующих актах последовательно проводилось «понятие о министрах, не образующих совета, отдельных друг от друга...».1 Такая же ситуация, по его мнению, сложилась и в США, где «министры составляют совет только постольку, поскольку это угодно президенту», что превращало американский кабинет, в частности, в некое подобие российского «дореформенного» Совета министров, созданного при Александре II2.

Развитие кабинетской системы, объективно ведет к усилению профессионализации управления (когда министры отвечают за строго определенный участок управления), его бюрократизации и росту неформального влияния исполнительной власти. При значительном влиянии на государственное управление профессиональной, несменяемой бюрократии «ведомственная неразбериха дублирование компетенции друг друга, … соперничество различ-

1Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 131.

2Там же. С 134.

42

ных ведомств» могут достигать «угрожающих размеров»1. Поэтому ситуация, сложившаяся в России в сфере государственного управления в начале XX в., не была уникальной, хотя, бюрократический строй России создавал особо благоприятные условия для развития ведомственного сепаратизма, препятствовал внесению системы в деятельность государственного аппарата. Данное обстоятельство грозило власти особо серьезными неприятностями.

Совет министров не стал объединенным правительством западного образца, что было вызвано рядом причин. Совет министров фактически не имел общей программы и, как правило, не являлся единой командой. «Нередко в одном и том же кабинете работали рядом 2 человека, которых ... решительно ничего не объединяло»2. Предложение закрепить в законе право премьера представлять кандидатов в министры было отклонено3. Хотя председатель Совета и оказывал на практике значительное влияние на назначения и увольнения министров (кроме военного и морского), однако окончательное решение принимал император, который имел право не согласиться с рекомендациями премьера. Более того, Николай II поддерживал разъединенность своего правительства, опасаясь давления объединенного кабинета и желая сохранить за собой роль верховного арбитра. Этому способствовало правило о решении дел в Совете министров по принципу единогласия, при котором любой министр мог в случае разногласий со своими коллегами апеллировать к императору.

Николай II относился к своим министрам не как к политикам, а как к чиновникам, обязанным исполнять его волю, даже если она и расходится с их мнением. Министры могли исповедовать лишь ведомственную, а не политическую программу4. Поэтому министры назначались, как правило, из числа высших чиновников. Они рассматривали себя как слуг царя, а не как политиков, обязанных проводить определенную программу и уйти в отставку при невозможности это делать. Правительство не контролировало за-

1Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран.

М., 1984 С. 28.

2Шидловский С.И. Воспоминания. Ч. 1. Берлин. 1923. С. 221.

3Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб. 1911. С.175.

4Дякин В.С. Буржуазия, дворянство и царизм в 1905-1914 гг. С. 171.

43

конодательную деятельность императора, который не утверждал некоторые законопроекты или представления своего правительства и, наоборот, утверждал законы, против которых его министры возражали в законодательных палатах. В таких условиях о единстве правительства говорить было трудно. Однако идея включения в правительство либеральных политиков, выдвинувшихся не на правительственной службе, активно обсуждалась и в правительстве. В 1905-1906 гг. переговоры об этом велись с участием министров и даже императора1, не завершились положительным результатом.

В условиях самодержавного режима координация деятельности важнейших звеньев государственного механизма осуществлялась главным образом лично монархом. Реформа октября 1905 года, хотя и создает первое в истории России правительство в формальноюридическом смысле, тем не менее, обеспечения единства в работе своих ведомств не достигла. Для помощи Совету министров в деле объединения работы ведомств при кабинете к началу Первой мировой войны функционировали специальные органы, появление которых было обусловлено многообразием и сложностью стоящих задач. Об одном из таких органов − Малом Совете министров или Совете министров сокращенного состава, уже говорилось выше. Этот орган был создан в 1906 г. для рассмотрения мелких дел2. Другим таким органом было специальное Особое совещание по обсуждению вопросов, связанных с деятельностью Общества Китайской Восточной железной дороги (КВЖД)3, созданное в 1906 году. Совещание тесно взаимодействовало с кабинетом, его делопроизводство велось канцелярией Совета министров, а не чиновниками Министерства иностранных дел. В 1907 г. при Совете министров образован был еще один специальный орган – Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского. Его создание обусловливалось развернувшимся после революции 1905 года наступлением царизма на автономию Финляндии.

1Старцев В.И. Русская буржуазия и самодержавие в 1905-1917 гг. Л. 1977. С. 9899, 121.

2Флоринский М.Ф. Указ. соч. С. 41-67.

3Там же. С. 126-127.

44

В 1909 г. при Совете министров был создан еще один специальный орган межведомственной координации – Комитет по заселению Дальнего Востока1.

Председателем Комитета царь назначил П.А.Столыпина2. Как и особые совещания, представителями ведомств в Комитете стали министры3. Комитет являлся чрезвычайным органом, занимавшимся решением приобретшей для самодержавия большую актуальность задачи, и должен был играть видную роль в ее решении. Кроме этих органов после реформы Совета Министров в 1905 г. продолжал существовать целый ряд высших коллегий, не подчинявшихся правительству. К их числу относились Военный и Адми- ралтейств-Советы, Комитет финансов, Синод и пр. По своему статусу эти учреждения были равны кабинету и зависели непосредственно от царя. Принимаемые ими меры (кроме тех, которые нуждались в санкции Думы и Государственного Совета) проводились в жизнь помимо Совета министров, что, естественно, лишало последний возможности объединять под своим руководством все государственное управление. Кроме того, ничем не ограниченное вмешательство монарха в деятельность государственного механизма позволяло группировкам внутри него оказывать влияние на управление государством, добиваясь через царя учета своих интересов при принятии тех или иных решений соответствующими звеньями бюрократического аппарата, следствием чего были внутренние распри, закулисные сделки, интриги4.

На ход государственного управления чрезвычайно большое отрицательное влияние оказывало и профессиональное несменяемое чиновничество, пользовавшееся определенными привилегиями и склонное отождествлять свои узковедомственные интересы с общегосударственными. «Бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена, поэтому выдавать формальное

1Аврех А.Я. Столыпин и третья Дума. М. 1968. С. 44-91.

2РГИА, ф. 394. д. 1. л. 2. Особый журнал Совета Министров 23 июня 1909 г.

3Там же. л. 21 об.

4Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX века. Л. 1978. С. 197-198.

45

за содержание, а содержание за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи – в государственные»1. К 1914 г. в полном объеме проявилась неспособность Совета министров координировать работу ведомств, в связи с чем произошло усиление личного вмешательства монарха в их деятельность2, но даже его личный контроль не преодолел разобщенности в деятельности министерств3. В то же время, сами министерства, весь предвоенный период действовавшие без изменений на основе Учреждения министерств 1906 г., включали в свой состав департаменты и управления, выполнявшие часто разнородные функции, мало обоснованные концептуально в рамках отдельных министерств. Например, ведомством, сложнейшим по структуре и сфере деятельности, было министерство торговли и промышленности, которое осуществляло надзор за частной промышленностью и торговлей, управление казенной промышленностью и проводило правительственную рабочую политику. В структуру этого ведомства входили Совет по делам торгового мореплавания, Технический совет, Совет по горнопромышленным делам, Департамент железнодорожных дел, Отдел торговли, отдел промышленности, Главная палата мер и весов, совет торговли и мануфактур, Горный департамент, Горный совет, Комитет по холодильному делу, геологический комитет, Российская экспортная палата, Комитет по торговым делам, Комитет для защиты промышленной собственности и целый ряд других подразделений, управление которыми должно было быть самостоятельным.

Вся система органов государственного управления Российской империи включала в состав достаточно большое число государственных органов, обеспечивающих централизованнобюрократическое управление страной в своей отрасли. Существенным недостатком системы органов исполнительной власти России была и неизменная структура органов местной власти, плохо соот-

1Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1, С. 271.

2Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: Совет министров в 1914-1917 гг. Л. 1988. С. 23.

3Там же.

46

носившаяся с центральными звеньями органов исполнительной власти.

Развитие новых буржуазных отношений в России рубежа Х1ХХХ вв. носило весьма неравномерный и противоречивый характер, проявившийся в многоукладном характере социальноэкономических отношений, с одной стороны, и разнохарактерному по своему существу составу промышленного производства и транспорта, с другой. Здесь имеется в виду достаточно быстрое и эффективное развитие частных предприятий вместе с развитием финансово-монополистического капитала, а также государственного предпринимательства и появление большого числа казенных предприятий, с их строго централизованной системой управления, чье развитие было связано с необходимостью обеспечить функцию обороноспособности страны, усиленно занимаясь строительством казенных заводов военного и морского ведомств и уделяя огромное внимание транспорту и связи. В этом отношении трудно не согласиться с мнением К.Ф.Шацилло, утверждающим, что в этих двух направлениях российского предпринимательства лежат, с одной стороны, предпосылки возможного построения «хозрасчетного социализма», опирающегося на традиции акционерных обществ, что было бы практическим воплощением идеи «социального государства», а, с другой стороны, предпосылки построения «казеннобюрократического социализма», опирающегося на традиции крупного казенного предпринимательства, что выразилось, в конечном итоге, в построении административно-командной системы, которую назвали социализмом1.

На изменение формы государства, создание нового механизма государства и органов исполнительной власти отрицательно влияло и переплетение интересов буржуазии с царизмом в экономике. Российское самодержавное государство выступало как крупнейший в стране помещик и капиталист: в конце ХIХ в. ему принадлежали 1/3 всех земель, 2/3 лесов, 2/3 железных дорог, 7/8 телеграфа, множество промышленных предприятий. Хозяйственную деятельность вели министерства земледелия и государственных имуществ, путей

1 Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России

(конец Х1Х в. – 1914 г.). М. 1992. С.7.

47

сообщения, военное и морское ведомства, главное управление почт и телеграфов1. Не изменилось положение дел в государственном предпринимательстве и после реформ 1906 г., наоборот, за последнюю четверть ХIХ и вплоть до Первой мировой войны вклад госсектора в доходы бюджета увеличивался. В 1885 г. он составлял 10 процентов, в 1900 г. − 32 процента, а в период с 1905 г. по 1913 г. он держался устойчиво на уровне 60 процентов2. Структурные элементы государственного предпринимательства были весьма разнообразны. В начале ХХ века оно было представлено в промышленности − военными, горными, спиртоводочными и лесопильными заводами: самую крупную группу казенных предприятий составляли военные заводы. К ним примыкали горные заводы, также выпускавшие военную продукцию (в 1908 году на 13 таких заводах было занято 40,5 тыс. рабочих, или 6,5 процентов их обшей численности в горной промышленности). Затем шли спиртоводочные заводы, поскольку государство являлось крупным производителем водки. Лесопильных заводов было всего 4 (в 1911 году); В инфраструктурных отраслях − железными дорогами (70 процентов их обшей протяженности), речными судами, предприятиями связи (казне принадлежала основная, так называемая правительственная, почтово-телеграфная и телефонная сеть); в лесном хозяйстве − лесничествами, проводившими заготовку и продажу леса; в сфере обслуживания сельского хозяйства − казенными конезаводами, элеваторами и зернохранилищами, агрономическими участками, прокатными и зерноочистительными пунктами, опытными станциями и т. п.; в полиграфии − типографиями и коммерческими изданиями; в торговле − винными складами и магазинами, торговыми предприятиями в неосвоенных районах (на Крайнем Севере) и при казенных заводах; в банковском деле − Госбанком, его конторами, отделениями и т.д.; казенными курортами − 6 курортов на минеральных водах.3

В соответствии с социально-политической обстановкой в стране

1Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1984. С. 185.

2Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века) //Вопросы экономики. 1994. № 8. С. 70.

3Лапина С. Лелюхина Н. Указ. соч. С. 71.

48

изменялись и управленческие структуры, руководившие государственным предпринимательством. Например, в 1894 году Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ с целью повышения продуктивности сельского хозяйства, развития кустарных промыслов и т.д.1 В ведении министерства оставались и учреждения, связанные с управлением и развитием горнозаводской промышленности. Сравнительно второстепенную роль стали играть учреждения, заведовавшие государственными имуществами − Департамент государственных земельных имуществ и Лесной департамент.

Важнейшим направлением госпредпринимательства была реализация винной монополии. Государство скупало у частных винокуренных заводов спирт. Его очисткой и изготовлением водки занимались как казенные, так и частные заводы, но под контролем Министерства финансов. Продажа спирта, вина и водочных изделий составляла исключительное право государства, производилась казенными предприятиями − складами и винными лавками. По вкладу в доход бюджета государства (с учетом акцизных сборов) винная продукция занимала первое место (26 процентов в 1913 году, без акцизных сборов на ее долю приходилось 10 процентов). Чистый доход от нее в 1912 г. исчислялся в 654 млн. руб., что составляло 79 процентов к валовому доходу.

Серьезное участие в формировании доходов казны имело такое госпредпринимательство как связь. В доходах госсектора (без акцизов) почта, телеграф и телефон занимали 3,7 процента (1913 год). Чистый доход определялся в 58 млн. руб., или 34 процента к валовому доходу. Но в этой отрасли отмечались слабое обеспечение связью страны и медленный рост ее сети, низкое качество работы, дороговизна услуг. Получая крупный чистый доход, государство уменьшало затраты на расширение сети − по сравнению с развитыми странами Запада уровень расходов в госбюджете на почту и телеграф был самым низким: в 1905 году в России − 2 процента, во Франции

1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.

М. 1984. С 204.

49

− 75, в Германии − 12, в Великобритании 24, в США − 23 процента1.

6 мая 1905 года для «неотложного удовлетворения насущных нужд сельского населения» Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия. Общее руководство «землеустройством» было возложено на созданный в составе Главного управления в марте 1906 года Комитет по землеустройственным делам. Он осуществлял подготовку и проведение всех аграрных реформ Столыпина, руководство деятельностью губернских и уездных землеустроительных комиссий, разрешал выдачу ссуд и пособий по землеустройству, определял условия продажи и сдачи в аренду казенных земель комитет стал основной структурной частью Главного управления. Другим важнейшим учреждением, проводившим столыпинскую аграрную политику, было Переселенческое управление, переданное в Главное управление землеустройства и земледелия из Министерства внутренних дел. Оно осуществляло руководство переселением крестьян из густонаселенных аграрных губерний на окраины государства.

Существенный вклад в казну вносило лесное хозяйство: 2,7 процента доходов бюджета (1913 год), 57 млн. руб. чистого дохода (1912 год). Государство занималось заготовкой и сбытом лесоматериала казенным и частным потребителям, строило лесопильные заводы. Предпринимательский доход был невелик, основную роль играл рентный доход (за передачу казенных лесных площадей под частные разработки, от продажи леса «на корню»)2.

27 октября 1905 года правительство учредило новое ведомство − Министерство торговли и промышленности. В этом министерстве были сосредоточены разбросанные по нескольким ведомствам вопросы управления промышленностью и торговлей, попечительства над частным сектором. Некоторые министры этого ведомства были тесно с банками и буржуазной общественностью

1Ляпина, С. Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века)//Вопросы экономики. 1994. № 8. С. 70.

2История СССР. Х1Х в. − начало ХХ в.: Учеб. Для вузов/под ред. И.А. Федосова. М. 1987. С. 191.

50