Соотношение понятий муниципальное образование и населенный пункт

§ 2. Соотношение понятий "муниципальное образование", "административно-территориальная единица", "населенный пункт"

Любопытное определение термина предложено членами Академии архитектуры и строительных наук: "Если термин "населенный пункт" в Законе используется в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" дополняется новым содержанием. Поселение - это не просто то "место, где живут люди", но "место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление". При этом в границы поселения могут быть включены несколько населенных пунктов".

Термин "поселение" имеет широкое значение. В словаре русского языка С.И. Ожегова слово "поселение" трактуется как "населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает" <1>. Под населенным пунктом понимается "общее название мест с постоянными жителями", используемое, как правило, в официальных отношениях <2>. По мнению автора словаря, понятие "поселение" шире, чем понятие "населенный пункт".

В российскую правовую систему понятие "поселение" введено Конституцией РФ, в которой в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления (в соответствии с ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях).

А.Н. Дементьев обращает внимание на то, что в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался термин муниципальные образования. Термины "поселение" и населенный пункт имели практически одно и то же значение и использовались в законодательстве для обозначения географических и градостроительных объектов. В действующем Федеральном законе 2003 г. вводится существенно иное толкование этого термина - "поселение". Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому необходимо четко разграничивать употребление термина "поселение" в территориально-географическом (физическом) смысле и термина "поселение", используемого для характеристики статуса муниципального образования.

В Градостроительном и Земельном кодексах РФ термин "поселение" употребляется только для обозначения соответствующего вида муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом "О наименовании географических объектов" регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежат следующие территории: города и другие поселения, районы, волости. Иными словами, под поселением по-прежнему понимается географический объект. Следует отметить, что вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. "территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению... Конституция РФ в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. подтвердил ее отсутствие. Он "развел" территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство" <1>. Вместе с тем продолжала существовать неясность относительно содержания этих понятий и их соотношения. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в Постановлении по "удмуртскому делу", предусмотрев возможность создания в субъектах РФ административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ .

В Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П Конституционный Суд РФ отметил, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Поэтому следует разграничивать понятия "территория административно-территориальной единицы (населенного пункта)" и "территория муниципального образования". Вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в их исключительном ведении <1> и могут решаться ими самостоятельно без согласования с кем бы то ни было <2>. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующей территории в порядке, предусмотренном федеральными законами. При этом следует учитывать мнение Конституционного Суда РФ, высказанное в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П, о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения.

А.Н. Чертков справедливо указывает, что функциональное назначение административно-территориального устройства субъектов РФ состоит в организации деятельности органов государственной власти, а территориальной организации местного самоуправления - в организации местного самоуправления, осуществляемого непосредственно населением или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований <1>.

Населенный пункт - часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы и служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей. Причем отдельно расположенные жилые дома постоянного проживания граждан на железнодорожных перегонах, разъездах, в лесничествах и иных местах проживания граждан не относятся к населенным пунктам и подлежат приписке к ближайшему населенному пункту. Граница населенного пункта не должна пересекать границы административно-территориальных единиц, административных территорий, иных населенных пунктов, а также муниципальных образований. Все населенные пункты подразделяются на городские населенные пункты и сельские населенные пункты. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" к городским населенным пунктам были отнесены города республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки, к сельским - все остальные населенные пункты. Поскольку большинство существующих населенных пунктов создавалось еще в советское время, их статус формировался с учетом данного нормативного акта <1>. -------------------------------- <1> В Указе были сформулированы достаточно четкие критерии отнесения территории к конкретному виду населенного пункта. К категории городов республиканского, краевого и областного подчинения относились населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. человек. К категории городов окружного подчинения относились населенные пункты, являющиеся в автономном округе промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 15 тыс. человек. К категории городов районного подчинения относились населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляли не менее 85%. К категории рабочих поселков относились населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляли не менее 85%, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения. К категории курортных поселков относились населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тыс. человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляло не менее 50% постоянного населения. К категории дачных поселков могли быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них.

Как говорилось выше, все населенные пункты в Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные). Можно выделить различные основания классификации городских и сельских населенных пунктов. В зависимости от численности населения ранее, в соответствии со ст. 5 Градостроительного кодекса РФ 1998 г., городские и сельские поселения подразделялись на крупные, средние и иные населенные пункты <1>. С принятием в 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ от такого подхода отказались, однако в отдельных случаях в законодательстве субъектов РФ до сих пор используются эти термины, причем понимают под ними разные по численности населенные пункты. Например, в Мурманской области под крупным городом понимается город с населением свыше 30 тыс. человек <2>. В Калининградской области к крупным городам отнесены Калининград (424,6 тыс. человек), Советск (43,2 тыс.), Черняховск (41,7 тыс.), Балтийск (33,2 тыс.), Гусев (28,1 тыс. человек) <3>. Такое разнообразие связано с тем, что вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в их исключительном ведении. Органы государственной власти субъектов РФ принимают решение исходя из особенностей территорий.

В ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. используются термины "территория с низкой плотностью населения" и "территория с высокой плотностью населения". К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой или низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В настоящее время эти перечни утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р. В зависимости от наличия или отсутствия внутреннего деления городских поселений соответственно выделяются города с внутренним делением (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах. Например, в Новосибирской области город Новосибирск делится на 10 районов, а города Бердск или Обь не имеют районного деления. Анализ уставов городов позволяет сделать вывод, что в районах в городах, как правило, создаются только исполнительные органы местного самоуправления - администрации, которые являются структурными подразделениями городских исполнительных органов местного самоуправления. В зависимости от взаимоотношений с вышестоящим территориальным уровнем выделяют города федерального значения, которые являются субъектами РФ (Москва и Санкт-Петербург), города республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Барабинск Новосибирской области). Города регионального значения (республиканского, краевого, областного значения), как правило, имеют деление на районы в городе. В зависимости от функциональной направленности можно выделить курортные города (например, Ессентуки, Пятигорск), города - научные центры или наукограды (например, Обнинск Калужской области), города-здравницы и т.п. Определенными особенностями обладает, например, г. Сочи - не только как курортный город, но и как центр проведения зимней Олимпиады.