Пешин

Вопросы к статье:

1. Какая концепция местного самоуправления стала превалировать в организации местного самоуправления в РФ после конституционных поправок 2020?

2. Что включается в понятие «публичная власть»?

3. Какие риски и отрицательные черты для института местного самоуправления, по мнению автора, могут последовать за конституционными поправками 2020?

Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Конституционное и муниципальное право", 2020, N 11

КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

ЕДИНСТВО ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ КАК НОВЫЙ ВСЕОБЩИЙ ПРИНЦИП

ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ <*>

Н.Л. ПЕШИН

--------------------------------

<*> Статья подготовлена с использованием СПС "КонсультантПлюс".

Пешин Николай Леонидович, заведующий кафедрой административного права, профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Созданная до новых реалий концепция вмешательства государства в вопросы местного значения, реализованная в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 03.02.2015 N 8-ФЗ) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 136-ФЗ), выглядела весьма спорной, поскольку цель и смысл создания института перераспределения полномочий - наличие юридической возможности их изъятия у органов муниципальной власти. Эта позиция Федерального закона N 136-ФЗ, безусловно, противоречила принципу конституционной самостоятельности местного самоуправления и понятию вопросов местного значения. Появление Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" (далее - Закон о поправках) усугубило созданную на уровне федерального законодательства проблему: конституционные поправки ввели ничем не ограниченный перечень возможностей органов государственной власти вмешиваться в решение любых вопросов местного значения. Тем самым переведен на конституционный уровень вопрос о возможности перераспределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Отчасти уже в нормах Федерального закона N 136-ФЗ были предприняты попытки сгладить возникший конфликт, в частности, был введен ряд запретов на изъятие (перераспределение) полномочий. Так, Федеральный закон N 136-ФЗ запретил отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Закона N 131-ФЗ.

При этом нормы нового Закона о поправках, посвященные муниципальной власти, как представляется, нацелены на максимальное сглаживание такого рода противоречий основам конституционного строя, предписывающим отделение местного самоуправления от государственной власти и самостоятельность местного самоуправления.

Этот механизм - сглаживание неустранимых и теперь уже внутриконституционных противоречий - реализуется и в новой редакции Конституции РФ. Указанное сглаживание достигается, как представляется, неясными, нечеткими, незавершенными (часто отсылочными) формулировками, допускающими различное их толкование и понимание. Например, сглаживание фундаментального противоречия вновь введенной в Конституцию РФ ч. 1.1 ст. 131 (о возможности назначения и освобождения должностных лиц местного самоуправления органами или должностными лицами государственной власти) и положений ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей невхождение местного самоуправления в систему органов государственной власти, строится на использовании различных по смыслу терминов: да, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но попробуйте доказать, что такое невхождение препятствует назначению и освобождению должностных лиц местного самоуправления органами или должностными лицами государственной власти; да, местное самоуправление отделено, но его органы и должностные лица формируются или назначаются и распускаются или снимаются с должности государством. Более того, можно даже провести параллели: например, судьи независимы от Президента РФ, но назначаются на должность и освобождаются от должности именно им, кто-то же должен это делать.

Но проблема заключается в том, что в таком случае местное самоуправление все больше и больше встраивается в систему государственной власти и все больше отдаляется от местных жителей, населения муниципальных образований. Может ли муниципальный чиновник действовать в интересах местного населения и игнорировать указания должностных лиц государства, которые могут снять его в любой момент с должности? Очевидно, что это невозможно. И очевидно, что созданная возможность как формирования органов или назначения должностных лиц местного самоуправления, так и освобождения их от должности означает прямое подчинение, зависимость указанных органов или должностных лиц от органов государственной власти и их должностных лиц. То есть возникновение именно тех состояний, на предотвращение которых направлены нормы ст. 12 Конституции РФ.

Еще один элемент сглаживания противоречий - это появление конституционной формулировки, связывающей государственную власть и местное самоуправление согласно вновь введенной ч. 3 ст. 132: "Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории". Формулировка новая: ни в одной другой статье Конституции РФ до принятия данного Закона о поправках ничего не говорилось ни о публичной власти, ни о публичных функциях государства или местного самоуправления, ни о публичности вообще. Тот общий признак, который объединяет местное самоуправление и государственную власть, назван публичностью, т.е. и государственная власть, и муниципальная власть - это формы публичной власти.

В целом такой подход вполне допустим, если, реализуя его, помнить о том, что смысл возникновения муниципальной власти все же должен заключаться в особом способе децентрализации управления в государстве. Местная власть тем и отличается от государственной власти, что осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти. Да, это публичная власть в том смысле, что ее решения носят общеобязательный характер и этим решениям должны подчиняться как население муниципальных образований, так и любые иные субъекты, находящиеся на муниципальной территории. Сама идея не нова: публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, в частности, в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" и др. Местное самоуправление, прямо указал Конституционный Суд РФ, как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Вообще, впервые понятие "публичная власть" как форма власти, объединяющая государственную власть и местное самоуправление, появилось уже в 90-е годы XX в. в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", в котором было отмечено, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Следовательно, в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения, органы местного самоуправления - вопросы местного значения. С этими положениями, безусловно, следует согласиться, но при этом нельзя забывать и том, что муниципальная власть является такой разновидностью (как социальной, так и публичной власти), которая, действуя в пределах муниципального образования и будучи основана на нормах права, должна осуществляться органами местного самоуправления от имени населения муниципальных образований и в его интересах. В данном же случае, как представляется, государство через категорию публичности обосновывает прямую зависимость муниципальной власти и ее представителей от государственной, от органов и должностных лиц государственной власти. Причем государственную власть отличает такой признак, как суверенность, а муниципальная власть подзаконна. Этим и достигается соблюдение государственных интересов на всех уровнях местного самоуправления. Кроме того, сферы действия этих властей различны: государственная власть распространяется на всю территорию России, субъекта РФ, а муниципальная в каждом конкретном случае ограничена территорией отдельного муниципального образования. Государство, по нашему мнению, должно определять только общие принципы организации местного самоуправления, т.е. условия осуществления муниципальной власти. Муниципальная власть как совокупность форм и методов управления территорией предназначена для удовлетворения жителями городских и сельских поселений, а также иных территорий своих потребностей.

Как представляется, местное самоуправление было названо уровнем публичной власти для того, чтобы показать, что его решения являются общеобязательными. Но так называемое единство публичных функций неизбежно ведет к тому, что местное самоуправление, согласно новому конституционному регулированию, будет сверхжестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего, уровня субъектов РФ. По сути, оно окончательно утрачивает функцию связующего звена между гражданским обществом и государством и становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия.

И если до принятия последних конституционных поправок можно было утверждать, что местное самоуправление в качестве такого представителя хотя и до известной степени формально, но зависело от населения муниципального образования и в какой-то степени могло претендовать на то, чтобы представлять его интересы, что и придавало природе муниципальной власти общественные черты, то теперь можно утверждать, что такие черты утрачены совершенно.

Поэтому есть основания для вывода о том, что в Российской Федерации местному самоуправлению придана государственная природа. И такая природа вряд ли позволит населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти. То есть баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления полностью разрушен. Осталось лишь тотальное доминирование государства.

Этот процесс (разрушения баланса - на примере западных стран, регулировавших местное самоуправление еще до принятия Европейской хартии местного самоуправления) был замечательно описан Г.В. Барабашевым, показавшим, как муниципальная политика государств находит отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном ему государствоведении: выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления.

Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь объясняется тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах.

Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и других отраслей местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления. Как констатируют некоторые авторы, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации <1>. Точка зрения Г.В. Барабашева, как видно, была абсолютно обоснованной, и она в полной мере подтверждается современной российской практикой. Государство распространило свой контроль на все сферы деятельности местных органов. Можно лишь добавить, что это привело в нашей стране к превращению дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2013 (17-е издание, исправленное и дополненное).

<1> Барабашев Г.В. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах // Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 5-е изд., перераб. и доп. М., 1996. С. 230.

Хотя, безусловно, возможно и обратное движение. При известных условиях (развитие демократических стандартов, появление стремления государства привлечь как можно более широкий круг населения к непосредственному решению вопросов местного значения, активизация общественного самосознания, реализация принципа децентрализации власти и т.д.) происходит противоположный процесс - превращение дуалистической модели взаимоотношений в децентрализованную. Этот путь прошли в свое время европейские страны, ратифицировавшие Европейскую хартию местного самоуправления.

Отчетливо такое развитие можно проследить на примере ФРГ. Фактически в течение всей второй половины XX в. можно заметить усиление интеграции местной экономики в общегосударственную хозяйственную систему, усиление степени вмешательства государства в дела местного самоуправления. К концу 80-х гг. XX в. общины были полностью подконтрольны государству, которое регулировало все более или менее значимые формы их деятельности. В ряде случаев на местах были учреждены специальные органы управления, ограничивающие и контролирующие деятельность органов самоуправления общин. В период с 1965 по 1977 г. была проведена территориальная реформа, вследствие которой общины были укрупнены, объединены, за счет чего была расширена их ресурсная база. Хотя нельзя не признать, что при этом многие общины, прежде всего расположенные в южной части ФРГ, отстояли свое право на сохранение местных особенностей.

Тенденция централизации во второй половине 1980-х гг. сменилась тенденцией к децентрализации. Во многом этому способствовала и Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В сфере определения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления возобладала концепция партнерства всех уровней власти, в соответствии с которой каждому уровню власти принадлежит особая, важная роль в системе социального управления. Органы местного самоуправления общин получили законодательные гарантии невмешательства государства в их внутреннюю деятельность без особых на то причин. Важная роль стала принадлежать разного рода ассоциациям и союзам местных властей. Именно через них во многом сейчас осуществляется диалог разных уровней власти с местным самоуправлением. Это и есть эволюция модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении развития децентрализации. Как видно, в Российской Федерации и странах Западной Европы это движение в настоящий момент можно охарактеризовать как абсолютно разновекторное.

Наконец, особая роль в конституционной модели местного самоуправления принадлежит гарантиям прав местного самоуправления. Под гарантиями, как известно, понимаются те средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление того или иного права, возможности его реализации. Таким образом, система гарантий прав местного самоуправления должна включать совокупность тех условий и средств, которые обеспечивают реализацию и правовую защиту местного самоуправления в Российской Федерации. В каком-то смысле можно говорить о том, что наиболее общим условием существования местного самоуправления в России является та экономическая и политическая среда, которая возникает в государстве и воздействует на реализацию власти на местном уровне. И на сегодняшний день эта среда, к сожалению, препятствует становлению и развитию самостоятельной муниципальной власти. Однако, рассматривая вопрос о гарантиях в собственно юридическом ключе, можно говорить о более конкретных механизмах, посредством которых обеспечивается местное самоуправление в Российской Федерации.

Под юридическими гарантиями местного самоуправления следует понимать по аналогии с общим определением гарантий те правовые приемы, способы и средства, которые направлены на обеспечение существования местного самоуправления. Эти гарантии закрепляются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Юридические гарантии могут быть подразделены на общие, относящиеся ко всему местному самоуправлению в целом, и специальные, т.е. обеспечивающие отдельные виды деятельности местного самоуправления. Первые закрепляются в Конституции РФ, комплексных законах о местном самоуправлении (как федеральном - Законе N 131-ФЗ, так и региональных - законах субъектов РФ о местном самоуправлении). Вторые - преимущественно в отраслевом законодательстве или специальных законах, посвященных местному самоуправлению. Например, как составная часть правового института финансовой основы местного самоуправления могут быть выделены гарантии финансовых прав органов местного самоуправления (они закреплены в положениях Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, иных правовых актах). Или при регулировании института муниципальной службы может быть выделен институт гарантий прав муниципального служащего (его содержит Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ").

Основная цель построения системы гарантий местного самоуправления заключается в том, чтобы создать систему мер, обеспечивающих функционирование в Российской Федерации муниципальной власти на основе тех принципов, которые закреплены в Конституции РФ и федеральном законодательстве. И если в первые годы становления местного самоуправления к таким принципам, прежде всего, относились самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, отделенность от государственной власти, построение местного самоуправления на основе самоорганизации, самообеспечения, самофинансирования и самоконтроля, а также защита прав местного самоуправления и создание условий для их беспрепятственной реализации, то в настоящее время местное самоуправление может гарантированно существовать лишь как часть единой системы органов государственного и местного управления. В силу этого система гарантий местного самоуправления, как представляется, лишена на сегодняшний день одного из ключевых элементов, заключающихся в четком, непротиворечивом, законодательном закреплении прав муниципальных образований. Тогда как лишь при наличии такого закрепления возможно было бы введение правовых средств, формирующих систему гарантий муниципальной власти, главной из которых стала бы совокупность норм, запрещающих ограничение прав местного самоуправления. Формально ст. 133 Конституции РФ содержит положение о том, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется путем установления запрета на ограничение его прав. В соответствии с данным конституционным положением Закон N 131-ФЗ содержит нормы, устанавливающие, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, и что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ч. 3 и 4 ст. 3). Но проблема заключается в том, что объем этих прав (на самостоятельное осуществление местного самоуправления) ни конституционно, ни законодательно не определен и федеральная власть может как угодно его ограничивать по собственному внутреннему усмотрению или вовсе лишать граждан данного права.

Особый элемент в системе гарантий местного самоуправления должны составлять правовые нормы, обеспечивающие обязательность решений, принятых местной властью в рамках ее компетенции. На федеральном уровне данное положение закреплено в Законе N 131-ФЗ, в ч. 3 ст. 7 которого установлено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Это формально. В новой реальности совершенно очевидно, что органы государственной власти и их должностные лица будут исключены из этой сферы в результате введения всех указанных выше механизмов, начиная с перераспределения полномочий. И хотя Закон N 131-ФЗ запрещает произвольную отмену таких решений (или приостановление их действия), определяя исчерпывающий круг субъектов, которые вправе это сделать (к ним относятся, согласно ст. 48 Закона N 131-ФЗ, либо органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий муниципальный правовой акт, либо суд, либо уполномоченный орган государственной власти РФ или субъекта РФ применительно к тем решениям, которые регулируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий), очевидно, что органы и должностные лица сами их будут отменять, получив соответствующее предписание (или даже неформализованное указание) с любого вышестоящего уровня государственной власти. По-другому ни одна система публичной власти не функционирует. Закон N 131-ФЗ не указывает на основания отмены решений, принятых органами или должностными лицами местного самоуправления. Следовательно, органы (должностные лица) местного самоуправления будут сами отменять их в произвольном, по сути, порядке. Судебная защита прав местного самоуправления, также являющаяся основным элементом системы гарантий функционирования муниципальной власти, при этом, как представляется, также превращается в формальность.

Поэтому новая редакция ст. 133 Конституции РФ сохранила общую систему гарантий, и еще соответствующие конституционные нормы были дополнены указанием на то, что у местной власти могут возникать расходы в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, то есть лишний раз был подчеркнут новый статус органов местного самоуправления как части единой системы публичной власти. И акцент с делегирования полномочий (то есть разделения функций на государственные и местные) теперь смещен на общности публичных функций.

Итак, по-прежнему степень сочетания государственного и общественного в муниципальной власти, преобладание тех или иных начал в местном самоуправлении целиком и полностью определяет государство. И в такой ситуации было крайне важно, чтобы государство было способно ввести для своих органов механизмы самоограничения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Но пока этого не произошло. Следует признать, что на сегодняшний день такие механизмы в Российской Федерации совершенно не функционируют.

Литература

1. Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 6. С. 67 - 74.

2. Бабичев И.В. Размышления и материалы к вопросу о государственной концепции развития местного самоуправления в нашей стране / И.В. Бабичев // Местное право. 2019. N 5. С. 3 - 16.