Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

Владимир Лысенко

ОТ ТАТАРСТАНА ДО ЧЕЧНИ

(становление новогороссийского

ФЕДЕРАЛИЗМА)

МОСКВА

1995

СЛОВО К ЧИТАТЕЛЮ

Эта книга - результат работы и размышлений автора на протяжении последних пяти лет по проблемам развития российской государственности. За эти годы мне пришлось побывать фактически во всех субъектах Российской Федерации и в большинстве стран СНГ и Балтии. Но больше всего времени я провел на Кавказе - самом “горячем” регионе постсоветского пространства. Здесь я участвовал лично в разрешении конфликтов в Южной Осетии, Абхазии, а также ингушскоосетинском. Был участником переговоров с чеченскими лидерами в середине 90-х годов и участником миротворческих акций после начала военных действий в Чечне в конце 1994 года.

В этой книге читатель не найдет воспоминаний и мемуаров - для их написания просто нет времени. Это скорее собрание наиболее интересных работ: статей, интервью, писем, проектов документов, выступлений, заявлений, которые выходили из-под пера автора. В них и мои теоретические изыскания, и крик души, и практические предложения.

Книга состоит из трех разделов. Первый посвящен общим проблемам становления российской государственности и развития федеративных отношений. В ней мне наиболее дорог впервые публикуемый доклад “Современная этнополитическая ситуация на Северном Кавказе и пути ее стабилизации”, подготовленный в соавторстве в 1992 году для Совета Безопасности при Президенте РФ, который не потерял своей актуальности и в современных условиях. Если бы он не был положен под сукно, развитие ситуации в Северокавказском регионе и, в частности, в Чечне могло бы пойти по другому сценарию.

Второй раздел книги посвящен Чечне. Эта маленькая 89 часть России сегодня сфокусировала все основные проблемы и противоречия современного государства. Автор раскрывает борьбу двух тенденций - мирной и силовой - в разрешении чеченского кризиса, старается показать всю пагубность чеченской войны для развития федеративных отношений в России, предлагает свой план мирного урегулирования ситуации в Чеченской Республике.

И, наконец, третий раздел книги посвящен национальной и региональной политике Республиканской партии Российской

общероссийский партий, которая имеет свою развернутую программу по проблемам федерализма и развития национальных отношений. 6 книге прослеживается эволюция политической линии республиканцев. Не случайно многие руководители субъектов Федерации и ведущие эксперты на фоне метаний и шараханий ряда политических партий в этом вопросе отмечают последовательность политики РПРФ.

В заключение хочу поблагодарить Р.Абдулатипова, В.Тишкова, Э.Паина, ЛДробижеву, Ё.Кожокина, И.Харичева,М.Чумало_ва, В.Калину за помощь и поддержку в подготовке материалов этой книги.

В.Н ЛЫСЕНКО

3

ПРЕДИСЛОВИЕ. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Трагическая война в Чечне вновь со всей остротой поставила, казалось бы, уже реш енны й вопрос о судьбах российской государственности . Возможно ли превращ ение России из централизованного унитарного государства, каковым она на деле была всегда, в федеративное? Я вляется ли допустимым сочетание федеративных и конфедеративных отношений в переходный период и наличие частей государства с разным статусом? Насколько применимы силовые методы для реш ения конфликтных политических и межнациональных ситуаций внутри страны? Существует ли угроза распада России в условиях эскалации военных действий в Чечне?

В данной работе автор не ставит своей задачей дать ответы на все эти вопросы, а пытается выявить некоторые общие тенденции, наметить подходы к их решению.

Некоторые исходные понятия.

История знает три основных типа государственно-территориального устройства: унитарное, федеративное и конфедеративное государство. Эти три типа государственно-территориального устройства различаются степенью взаимосвязи и взаимозависимости элементов (частей государства) и системы (государства). Наиболее жесткие взаимосвязи существуют в унитарном государстве, когда части государства полностью подчинены целому и управляются из единого центра. Наименее жесткие связи существуют в конфедеративном союзе, где части могут не подчиняться целому и даже превалировать над ним. Федеративное государство является “компромиссным” вариантом государственно­ территориального устройства, компромиссом между централизацией и децентрализацией государственной власти, где полномочия и предметы ведения разграничены между федерацией и ее составными частями.

Подавляющая часть государств в прошлом и настоящем являются унитарными государствами. Это и Китай, и Великобритания, и Франция, и Болгария, и Египет, и Польша, и многие другие.

Федеративных государств около двадцати. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Бельгия, Австрия) и средним уровнем развития капитализма (Бразилия, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Нигерия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты,

4

Коморские Острова), государства, переживающие переходный период от тоталитарных режимов (Россия, Югославия). Эти государства, весьма различаясь по многим параметрам, имеют между собой и некоторое сходство:

-во-первых, ряд из них (Россия, США, Индия и др.) имеют огромную территорию и численность населения (из крупнейших стран мира только Китай продолжает оставаться унитарны м государством, что обеспечивается во многом коммунистическим режимом);

-во-вторых, у значительной части этих стран многонациональный состав населения.

Федеративные государства формировались двумя путями. В

больш инстве случаев они создавались”сверху” путем децентрализации,’’разукрупнения” унитарных государств, передачи части полномочий из центра на места (ФРГ, Австрия, Бельгия, Бразилия...). Причем в ряде стран этот переход сопровождался или сопровождается переходом от тоталитарного режима к демократии (ФРГ, Россия, Югославия, Бразилия, Аргентина...). Вторым путем создания федераций был переход “снизу” от конфедерации к федеративному государству через добровольное объединение суверенных частей ( США, Австралийский Союз, Швейцария...).

К онфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, сравнительно редко встречается в истории. Конфедерациями были Соединенные Штаты Америки с 1781 до 1789 года, Швейцария в период с 1815 по 1848 год, Австро-Венгрия до 1918 года, Швеция и Норвегия до 1905 года, Объединенная Арабская Республика, созданная Египтом и Сирией в 1958 году, Сенегамбия, объединившая Сенегал и Гамбию в 1982 году. Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства. Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственно-территориальной организации, она под воздействием тех или иных причин зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом населения (США, Швейцария, Австралия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Ш веция, Норвегия и ряд других) распались.

Федерацию от конфедерации отличают следующие основные черты:

-единая территория, население, живущее на данной территории;

-наличие общефедеральных государственных органов власти, действующих на всей территории государства;

-наличие конституционных гарантий территориальной целостности

5

государства, отсутствие у частей государства права выхода из него;

-невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами.

Федерацию от унитарного государства отличают следующие признаки:

-конституционное, договорное или конституционно-договорное разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации;

-конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации;

-самостоятельность субъектов федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий;

-право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

-право участников федеративных отношений на двустороннее (как горизонтальное, так и вертикальное) регулирование государственно­ властных полномочий.

Таковы основные признаки федерации и ее отличия от унитарного

иконфедеративного государств.

Основные тенденции и особенности формирования и развития Российской Империи.

В мировой истории наряду с другими тенденциями формирования и развития государственности немаловаж ное значение имело возникновение, становление и распад империй. Территория бывшего

СССР исторически испытала на себе влияние и господство ряда западных империй - греческой, римской, византийской, германской, габсбургской, соседних королевств - польского, литовского и шведского, ряда азиатских империй - персидской, китайской, османской. Русь более двухсот лет находилась в вассальной зависимости от татаро-монгольских ханств. Только в конце царствования первой русской династии Рюриковичей началась эпоха образования многонационального российского государства, объявленного Российской Империей в начале ХУШ века Петром I. Вот с этих пор и обозначилась интенсивная экспансия Российской Империи почти во всех направлениях, откуда наседали ранее на Русь чужеземные завоеватели. Причины, приведшие к превращению Московского княжества в одну из величайших империй мира, пока еще слабо изучены, нет пока фундаментальных работ, раскрывающих основные этапы ее становления и развития. Расходятся исследователи и в оценке эффективности функционирования столь грандиозного государственного формирования. Одни считают это величайшим завоеванием русского народа, всех поколений, ни пяди которых мы не вправе отдать. Другие полагают, что это была историческая

6

необходимость выхода к естественным границам (которые упирались на Востоке в Тихий океан, а на Западе - в Балтийское море), без которых Российское государство не могло бы нормально функционировать. Третьи считают, что постоянная экспансия вовне вытягивала все соки из русского народа, государство пухло, народ нищал. Страна развивалась не вглубь (интенсивно), а вширь (экстенсивно), что было обусловлено длительным существованием тоталитарного режима, давлением государства на общество, отсутствием демократических традиций.

Исследование всех этих процессов не является предметом данной статьи, хотя их влияние на историю и современную жизнь России огромно. Хотелось бы констатировать, что Российская Империя расширяла свои границы разными путями: и путем захвата (большинство народов Северного Кавказа), и путем добровольного присоединения (Украина), и путем добровольно-принудительного вхождения (Тыва). Как утверждают Р.Абдулатипов, Л.Балтенкова и Ю.Яров в своей книге “Федерализм в истории России”( М.,1992, кн.1,с.51), большинство народов вошло в состав России на договорных началах, а не путем захвата.

У меня нет весов, на которых можно измерить меру насилия в истории, но действительно картина была чрезвычайно пестрая. В 1711 году под протекторат России ушла Молдавия, в 1655-1661 годах - Калмыкия, в 1868-1873 годах - Бухарское и Хивинское ханства. В ХУШ веке под покровительство России ушли Кабарда, Восточная Грузия. В 1809 году в результате русско-шведской войны была присоединена к России Финляндия. Великое княжество Финляндское имело особый правовой статус в России, пользовалось автономией. Финляндия руководствовалась собственной конституцией, утвержденной российским императором. Имея титул Великого князя Финляндского, император стоял лишь во главе исполнительной и судебной власти. Законодательным органом был Сейм.

По решению Венского конгресса в 1815 году к России отошла большая часть бывшего Варшавского княжества, из которой было образовано Королевство Польское, имевшее особый статус в России. Польша, как и Финляндия, управлялась на основе своей конституции, имела собственную армию. Только после национально-освободительного восстания 1830-1831 годов была отменена конституция и ограничена самостоятельность Польши в составе России.

Фактически на правах автономии в состав России входили Прибалтика и Бессарабия.

Таким образом, Российская Империя была достаточно сложным и гибким организмом. В нее, как в унитарное государство, наряду с губерниями входили также ханства, эмираты, королевства, княжества, края, области. Последние входили либо на правах автономии, либо имели

7

особый статус в составе государства. Этим объясняется и длительное сохранение местных порядков, автономного управления, многообразие форм взаимоотношений между “национальными окраинами” и центром.

В отличие от других империй, в Р оссийской И мперии присоединенное население не подвергалось дискриминации и пользовалось, как правило, теми же правами, что и остальное население Империи. Ни один даже самый малочисленный народ в составе России не исчез с лица земли как этнос. Внутри России многие из них постепенно созревали до государственности, превратились в нации. Происходило объединение ранее изолированных, слабо связанных с мировым хозяйством областей во всероссийский рынок, хозяйственное и культурное сближение народов в едином российском государстве. В этом смысле Российская Империя отличалась от классических империй, где населению метрополии обеспечивался более высокий уровень жизни за счет ограбления колоний, дискриминации их населения.

Вместе с тем на протяжении ХУ1-ХХ веков в Российской Империи четко просматривается тенденция к централизации и унификации. Постепенно отбираются права у автономий и территорий, имевших особый статус. Учет этнических, бытовых и культурных особенностей был сведен к минимуму. Проводилась насильственная русификация. В конце XIXначале XX веков в России сложилось полицейское государство. Это проявилось в ужесточении национальной политики: инородцы не допускались в Государственную Думу, ограничивались права лиц еврейской национальности, был организован ряд еврейских погромов. Как грибы после дождя росли всякого рода черносотенные, шовинистические, антисемитские организации.

Разные периоды в истории Российской Империи - период собирания земель и период удержания их - имели и разные задачи и соответственно различные методы их осуществления. От многообразия, учета особенностей каждого народа самодержавный режим перешел к жесткому централизму и. игнорированию многонационального состава государства. И поэтому отнюдь не случайно, что национальный вопрос стал одним из важнейших факторов трех российских революций в начале XX века.

Логика распада Российской Империи и возрождения ее на новой политической и идеологической основах. Февраль 1917 - декабрь 1922 года.

Период от победы Февральской революции и до образования СССР

заслуживает особого внимания исследователей. Это был период распада и последующей реставрации Российской И мперии на новом политическом и идеологическом основании. У этого периода имеется целый ряд общих черт и тенденций с современностью, и, несмотря на

8

огромные общественные и временные различия, как один из вариантов сценарий “добровольно-силовой реставрации Российской Империи” уже на новом основании снова может повториться.

После победы Февральской революции и прихода к власти буржуазных и мелкобуржуазных партий идею сохранения единого Российского государства как капиталистической страны наиболее активно отстаивала российская национальная буржуазия. Временное правительство пошло на расширение автономии ряда территорий, признание общественно-политических организаций национальной буржуазии. Другие же перемены были обещаны после созыва Учредительного собрания. В этот период русская и национальная буржуазия тесно сотрудничали. “Революционный же пролетариат” в лице прежде всего большевистской партии, пытавшейся увести страну на социалистические рельсы развития, в качестве мощного союзника в борьбе против буржуазного строя (и охранявшего его государства) видел национальное движение. Именно поэтому лозунг “права нации на самоопределение вплоть до государственного отделения” был взят в этот период на вооружение очень многими политическими партиями.

После Октябрьской революции 1917 года пролетариат и национальная буржуазия как бы поменялись местами. После прихода к власти большевиков национальная буржуазия, потеряв надежду укрепиться в составе России, возглавила движение за выход из нее на основе лозунга о праве наций на самоопределение. Выход из России стал для национальной буржуазии средством бегства от “мировой пролетарской революции”.

В это время Россию охватил процесс “суверенизации”, государство начало распадаться как карточный домик. Сначала отделись народы, жившие на окраинах Российской Империи, образовав Независимые государства. Советское правительство признало независимость только трех из них: Финляндии, “турецкой Армении” и Тувы. В остальных, где естественным путем, где при помощи Москвы, начали усиленно “устанавливаться” дружеские Советской России советские режимы. Народы же, жившие внутри Российской Империи, были включены в состав нового государственного образования - РСФСР - на правах автономии. Попытки образования внутри РСФСР всякого рода независимых государств (типа Идель Урал) жестоко пресекались.

С вновь образовавшимися советскими республиками Советская Россия заключала двусторонние договоры . Об их характере свидетельствует, например, резолюция на'Втором Всеукраинском съезде Советов (март 1918 года), принятая по докладу председателя СНК Украины Н.А.Скрыпника. “Украинская Народная Республика, - говорится в резолюции, - становится самостоятельной Советской

9