!Учебный год 2024 / mezhdunarodnye_organizatsii_i_paraorganizatsii_integratsionnye_obedineniya
.pdf
Ануфриева Л.П.
д.ю.н., профессор, Московский государственный юридический университет
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПАРАОРГАНИЗАЦИИ, ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ: АВТОНОМНЫЕ ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ (ПОНЯТИЙНЫЙ АСПЕКТ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ НАУКИ)
Ключевые слова: международное право, международные отношения, международные организации, параорганизации, интеграционные объединения, автономные правовые режимы.
Кардинальными чертами в наступившей новой реальности сегодняшнего мироустройства являются объективные обстоятельства геополитического плана: коренное перераспределение сил, изменения в «блоках», новые альянсы и перегруппирование государств, возникновение иных «полюсов» и векторов взаимодействия участников международных отношений, появление различных по природе объединений и закономерное проявление влияния перечисленных факторов. В то же время наблюдается усложнение системы международного права в целом и расширение между- народно-правового регулирования межгосударственного сотрудничества в разнообразных областях, дифференциация нормативного массива и – как следствие – специализация юридических средств решения вопросов в отдельных сферах регулируемых отношений. На основе учета указанного в международно-правовой доктрине сложилось понятие «фрагментации международного права», которая в свою очередь обусловила специфический институт автономных «договорных режимов», ставший предметом особого внимании и изучения Комиссией международного права ООН (далее – КМП ООН) в докладе Исследовательской группы под руководством М. Коскенниеми1.
Разработки по теме «Фрагментация международного права» и содержание доклада обнаружили множество не до конца проясненных проблем юридического характера, в том числе касающихся самого явления «автономный («са- модостаточный»/»self-contained») договорный правовой режим» и его содержания, «замкнутости» последних, абсолютности или относительности их автономности по отношению к международному праву, квалификации особенностей регулирования в отдельных международных организациях, интеграционных объединениях и параорганизациях, отраслях международного права либо конкретных сферах отношений и т.д., в рамках чего и могут возникать договорные правовые режимы, соотношения общих норм международного права и «специальных» предписаний рассматриваемых режимов и т.п. Вследствие этого некоторые вопросы из обозначенного перечня требуют большей меры теоретического осмысления.
Между тем последовавшее развитие и работа Комиссии свидетельствуют о возникновении новых витков теоретических споров по, казалось бы, неожиданным моментам. Так, при обсуждении тематики фрагментации МП и автономных («самодостаточных») договорных режимов, как сама Комиссия ООН, так и впоследствии доктрина, пришли к совпадающему мнению о существовании в настоящее время, по крайней мере, четырех примеров подобного рода, т.е. «подсистем, которые часто ассоциируются с понятием «автономных режимов»: дипломатического права, права Европейского сообщества (имеется в виду Европейский союз – Л.А.), ВТО и прав человека»2, допуская распространение этого феномена на «гуманитарное право», «космическое право» и «экологическое право»3. В сегодняшних условиях едва ли не «устоявшимися» автономными режимами считаются «право международной ответственности», «права человека», «право Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития» (МВФМБРР) и др. Следуя аналогии с ЕС, ряд интеграционных образований – Евразийский экономический союз, Андское сообщество наций, Меркосур, Африканское экономическое сообщество (АЭС) – классифицируются позитивно с точки зрения формирования в их рамках автономных договорных правовых режимов, что применительно к некоторым из них (ЕС, ЕАЭС) не встречает особенного сопротивления в теории4.
1См.: International Law Commission. Fifty-eighth session. Geneva, 1 May-9 June and 3 July-11 August 2006. Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law. Report of the Study Group of the International Law Commission Finalized by Martti Koskenniemi. Doc.A/CN.4/L.682 13 April 2006.
2Simma B., Pulkowski D. Of Planets and the Universe: Self-Contained Regimes in International Law. – European Journal of International Law. 2006. – Vol. 17, N 4. – P. 483.
3См.: Report of the Study Group of the International Law Commission Finalized by Martti Koskenniemi. Op.cit., p. 69–73.
4В Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года непосредственно закрепляется конструкция «право ЕАЭС» (ст.6), что делает ее легальной. В литературе же встречаются подходы, едва ли не уравнивающие по статусу и типу право ЕС и право ЕАЭС (см.: Европейское право. Основы интеграционного права Европейского союза и Евразийского экономического союза: Учеб. – М.: Норма, 2019). О «праве ЕАЭС» см. также: Нешатаева Т.Н. Суд Евразийского экономического союза: от правовой позиции к действующему праву // Международное правосудие. 2017. – № 2. – С. 64–79; Чайка К.Л. Усиление эффективности права Евразийского экономического союза через совершенствование правовых основ деятельности Суда Евразийского экономического союза и Евразийской экономической комиссии // Международное правосудие и укрепление интеграционных процессов: Ме-
356
В ряде соответствующих альянсов государств, которые не относятся к названным выше категориям институций, но выступающих на международной арене в качестве параорганизаций (БРИКС и др.), намечаются сходные тенденции. К параорганизациям относят иногда такие образования, которые не характеризуются наличием институциональной основы, не имеют учредительного акта, устанавливающего намерения, цели и задачи участников создать международную институцию, не располагают развернутой организационной структурой, не обладают международной правосубъектностью и не персонифицированы вовне, не имеют (ввиду в том числе и перечисленного) способности выразить самостоятельную волю образования, относительно обособленную от воли государств-участников. Представленное в совокупности образует признаки международной правосубъектности, и конкретно правосубъектности международной организации1. Таким образом, параорганизации, не удовлетворяющие перечню подобных требований, не могут именоваться «организациями» в собственном смысле слова. Среди них существуют такие, которые имеют сходство с неправительственными организациями, другую же группу составляют параорганизации, ориентирами для которых являются межправительственные международные организации (ММПО). В современных реалиях к параорганизациям причисляются ‘G-8’, ‘G-20’, ФАТФ – Financial Action Task Force, Базельский комитет, Парижский клуб кредиторов, Лондонский клуб кредиторов и иные альянсы. Несмотря на то, что в некоторых случаях в параорганизациях может присутствовать довольно развитая база актов (большей частью из категории так называемого «мягкого права»), полноценные правовые режимы, содержащие системы принципов и норм, специально предназначенных для регулирования отношений между участниками, вряд ли реалистичны. Надо заметить, что за годы осуществления взаимных связей страны БРИКС выработали свод правил, основывающихся на фундаментальных принципах международного права, зафиксированных в основополагающих универсальных актах (Уставе ООН, Хельсинкском акте СБСЕ, Декларации о принципах, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом ООН, от 24 октября 1970 г. и др.), которые вошли в итоговые документы саммитов2. Тем не менее, нельзя исключать эвентуально такое развитие событий, когда государства придут к необходимости институционализации БРИКС и созданию «классической» международной межгосударственной организации, хотя в литературе высказываются мнения о бесперспективности этого3.
Соображения, изложенные ранее касательно генезиса автономных договорных режимов, могут внушить впечатление, будто они детище ХХ – начала ХХI века. Между тем имплицитно разграничение «общего» и «специального» (автономного) режимов в международно-правовом регулировании можно отыскать еще в практике разрешения споров Постоянной палаты международного правосудия (дело «Уимблдон», 1923 г.4).
При анализе проблем договорных режимов, возникающих и функционирующих в ходе интеграционного сотрудничества, особенно когда речь идет о сложившихся правовых режимах, каким, скажем, является Европейский союз, важно не допустить чрезмерной гиперболизации «автономности» права объединения от принципиальной основы системы международного права. Между тем как раз это порою и встречается в юридической литературе и практике. Так, в одной из новейших публикаций при рассмотрении отдельных аспектов правового регулирования интеграции, включая и понятия системы права и правовой системы, а также принципов и соотношения права интеграционно-
ждународная конференция (18 – 19 октября 2018 года, г. Минск): Сб. материалов / Отв. ред. А.С. Бугаева, К.В. Энтин. – Минск: Четыре четверти, 2019. – С. 128–138, 129–130; Он же. Роль общих ценностей Евразийского экономического союза в становлении и развитии права интеграционного объединения // Журнал российского права. 2020. – № 5. – С. 148–157; Соколова Н.А. Евразийский экономический союз: правовая природа и природа права // Lex russica. 2017. – № 11. – С. 47–57; Капустин А.Я. Право Евразийского экономического союза: международно-правовой дискурс // Журнал российского права. 2015. – № 11. – С. 59–69 и др. Однако в подавляющем большинстве приведенных публикаций постановка вопроса в ключе «автономных», «самодостаточных» договорных режимов о праве интеграционных объединений не осуществлена. С немалой долей критичности подходит как к собственно понятию, так и к проблемам «автономных правовых режимов», в том числе и праву ЕС, А.С. Исполинов (см.: Исполинов А.С. Принципы автономности и приоритета права ЕС как оружие суда Европейского Союза в конфликте с инвестиционными арбитражами. Ч. 1. Дело Achmea // Российский юридический журнал. 2021. – № 2. – С. 56–77).
1См. в этой связи: Ануфриева Л.П. Правосубъектность международных организаций региональной экономической интеграции в международном праве // Правосубъектность: общетеоретический, отраслевой и международно-правовой анализ: сборник материалов к XII Ежегодным научным чтениям памяти профессора С.Н. Братуся / В.Ф. Яковлев, Т.Я. Хабриева, В.К. Андреев и др. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Статут. – М., 2017. – 434 с.; Она же. БРИКС: о правовой природе и принципах сотрудничества // Актуальные проблемы российского права. 2019. – № 12 (109). – С. 123– 133.
2См. по этому поводу: Ануфриева Л.П. Принципы сотрудничества стран БРИКС в системе принципов международного права // Россия и Ибероамерика в глобализирующемся мире: история и современность: доклады и материалы четвертого международного форума / Отв. ред. В.Л. Хейфец, Л.С. Хейфец. — СПб.: Скифия-принт, 2020.
3См.: Хейфец Б.А. Россия и БРИКС: новые возможности для взаимных инвестиций: монография. – М., 2014. – С. 196.
4Case of the S.S. «Wimbledon», P.C.I.J. Series A, N 1 (1923). – P. 23-24), в котором шла речь о Кильском канале (построен Германией на ее территории и до 1919 года имевшем статус внутреннего водотока государства) и о праве, применимом к плаванию по нему военных и иных судов. Спецификой обстоятельств служило то, что Версальским договором 1919 г. Кильский канал не был приравнен к другим внутренним судоходным водотокам Германской империи, а особые правила, предназначенные исключительно для Кильского канала, отличались от регулирования прочих внутренних судоходных водотоков империи – Кильский канал был открыт для прохода военных кораблей и транзита всех государств, не воюющих с Германией, тогда как общие правила предусматривали свободный доступ к ее внутренним судоходным водотокам только для союзных и ассоциированных держав. Это дает основания утверждать, что такая регламентация имеет «автономный характер», означающий исключение действия положений, касаю-
щихся других водотоков (см.: Doc.A/CN.4/L.682 13 April 2006. International Law Commission. Fifty-eighth session. Geneva, 1 May- 9 June and 3 July-11 August 2006. Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law. – P. 66–67).
357
го сообщества («коммунитарного права») с «общим международным правом», проводится мысль об «автономности» правового режима соответствующего образования (ЕС), которая превосходит все пределы «особости» его права, доходя до экстремальной степени. В результате «сегрегация» последнего по отношению к международному праву в целом приводит автора прямо к противоположному выводу – о доминировании права ЕС над международным правом. В частности, читаем: «институты ЕС … устанавливают собственные базовые фундаментальные нормы и принципы,
которым не могут противоречить нормы международного права (курсив мой – Л.А.)»1. Разумеется, с этим невоз-
можно согласиться – ведь именно нормы Устава ООН расставляют здесь все точки над «i», безоговорочно предусматривая в ст. 103, что «в том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу». Никаких сомнений: нормы Устава ООН превалируют над любыми иными правилами, в том числе и над нормами региональных соглашений, выступая соответствующим мерилом правомерности. К тому же сами решения Суда ЕС не идут вразрез с приведенными нормами Устава ООН: в деле «Kadi v. Council and Commission» Суд первой инстанции Суда справедливости Европейского Союза, охарактеризовал jus cogens как «свод наивысших норм международного публичного права»2. И хотя практика Суда ЕС не всегда характеризуется устойчивостью (в том числе и в данном деле имели место определенные «флуктуации»), упомянутая правовая позиция получила отклик в международном масштабе3. В общем плане указание на приверженность принципам международного права содержится напрямую в учредительных актах ЕС и других решениях Суда.
Еще сильнее абсолютизация «автономности» правового режима в интеграционных образованиях поворачивается своей негативной стороной в предположении, активно продвигавшемся в связи с Европейскими экономическими сообществами (ЕЭС) в последней трети ХХ столетия, о формировании права ЕЭС («коммунитарного права ЕС») как самостоятельной подсистемы международного права. Как видно, здесь даже в большей мере речь идет о радикальных последствиях анализируемых ошибочных трактовок, каковыми являются абсолютизация либо гиперболизация автономности специального правового режима.
Высказанные предостережения в части опасности преувеличения в восприятии автономных специальных режимов, сформированных в интеграционных образованиях, как «оторванных» от международного права имеют общую направленность и применимы ко всем возможным их видам и сферам общественных отношений: международным (межгосударственным) организациям (ММПО), параорганизациям, отраслям международного права или специальным областям сотрудничества. Вместе с тем в связи с изложенным следует обратить внимание еще на один момент, требующий четкой индивидуализации и дифференциации разнообразных предметов. Так, современная литература, помимо анализируемых категорий, основанных на вычленении «автономных правовых режимов», оперирует спектром понятий: например, как отмечалось выше, в теории и практике активно используются термины «коммунитарное право» (право сообщества/сообществ) и «право интеграции», причем понимание этого дискурса, помещенного в контекст юридических понятий, существенно разнится. Есть авторы, которые воспринимают их как синонимы: и то, и другое имеет одну и ту же правовую природу и преследует идентичные цели. По мнению бразильского автора Ц. Карнейро, нормы коммунитарного права и нормы права интеграции создаются на основе международных договоров, имеющих экономическое содержание, либо принимаются в форме актов органов международной организации, которые в этих целях наделяются указанными международными договорами соответствующей компетенцией4.
Зарубежная (латиноамериканская) правовая доктрина, выявляющая принципиальные различия между правом интеграции и международным публичным правом, представляет немалый интерес, поскольку, по мнению специалистов, ссылка на экономическое содержание международных договоров не должна застилать сущностного различия между теми документами, которые ставят цели создания интеграционного блока (ЕС, МЕРКОСУР), и договорами, регулирующими сотрудничество государств по отдельным вопросам5 (в области сельского хозяйства, энергетики, железнодорожного или автомобильного транспорта и перевозок либо в иных областях). Один вид международных договоров (учредительных актов международных организаций интеграции) формирует право интеграции, в то время как второй вид является частью международного публичного права, и его определяют как международное право сотрудничества. В некоторых международных организациях интеграции эти отношения складываются по горизонтали и нормы права интеграции реализуются путем использования традиционных межправительственных механизмов. В то же время нормы коммунитарного права принимаются наднациональными органами, которые используют особые над-
1См.: Лифшиц И.М. Международное финансовое право и право Европейского союза: взаимодействие и взаимовлияние: монография. — М.: Юстицинформ, 2020. – С. 227.
2См.: Yassin Abdullah Kadi v. Council of the European Union and Commission of the European Communities. ECR II-3649 (21 September 2005), para. 226.
3Сf.: Conklin W. The peremptory norms of the international community // European Journal of International Law. 2012. – Vol. 23, N 3; International Law Commission. Sixty-ninth session. Geneva, 1 May-2 June and 3 July-4 August 2017. Second report on jus cogens by Dire Tladi, Special Rapporteur. Doc. A/CN.4/706. P. 3/47-4/47).
4Carneiro C.A. O direito da integracao regional. Belo Horizonte, 2007. – P. 4, 9 (цит. по: Капустин А.Я. Указ. соч., с. 66 и сл.);
Он же. Международно-правовые аспекты экономической интеграции стран Латинской Америки и Карибского бассейна // Проблемы Латинской Америки и международное право. – М., 1995. – Кн. 2. – С. 273–274). Судя по тону изложения, представляемые концепции не чужды отечественному специалисту.
5См.: Carneiro C.A. Op. cit., p. 9–10; Капустин А.Я. Право Евразийского экономического союза: международно-правовой дискурс. Там же.
358
национальные системы инкорпорации коммунитарных норм в правопорядки государств-членов. С этой точки зрения право МЕРКОСУР является правом интеграции, а, например, право Андского сообщества – коммунитарным правом1.
К затронутым аспектам примыкает ряд смежных концепций, касающихся роли права в интеграционных отношениях, а точнее, в развитии интеграционного сотрудничества. Из постулатов, сформулированных относительно договорных правовых режимов, возникших в интеграционных образованиях, логически следует, что право в них служит именно основой, фундаментом, однако лежащим в плоскости сугубо юридической, не могущей заменить собой ни парадигмы политических интересов государств, ни экономические закономерности, детерминирующие ход процессов интеграции. Вместе с тем в современной отечественной литературе выдвигаются предложения, думается, «вдохновленные», скорее всего, идеями западных авторов, о более конструктивном значении права в интеграции. Теория «интеграции через право», приобретшая популярность в специальных иностранных исследованиях, отражающих европейскую школу трактовки интеграции на материале ЕЭС, ставит во главу угла право, которое служит одновременно и целью, и инструментом интеграции2. При этом специфическим «ключом» к достижению целей европейской интеграции авторы избрали теоретическое направление в виде «европейского конституционализма». На этом фоне в новейших публикациях отечественных авторов наблюдается педалирование схожих моделей, но уже применительно к евразийской интеграции3. Другой исследователь (судья Суда ЕАЭС) Т.Н. Нешатаева, в свою очередь в научных работах и публичных выступлениях последних лет4 активно пропагандирует Суд как непосредственно действенный элемент в укреплении евразийской интеграции, указывая, во-первых, на его «локомотивную» роль в продвижении интеграции, и, во-вторых, отведение ему места «как союзного органа, отвечающего за правовое регулирование отношений». Основная форма деятельности Суда ЕАЭС усматривается в интерпретации права Союза, обеспечении правового единообразия и судебного контроля в сфере нормоприменения. В-третьих, Суд наделяется одной из главных функций, которая заключается в совершенствовании норм евразийского права (выделено мною – Л.А.) с целью восполнения пробелов в союзном праве; в-четвертых, правовым позициям, формулируемым Судом, придаются качества, «скрепляющие все виды правового регулирования, которые предусмотрены договорами и получили отражение в единой, скоординированной и согласованной политике». В-пятых, Суду предоставляется возможность вырабатывать правовые позиции в части прочтения международно-правовых норм и их действия, а в спорных ситуациях «быстро и эффективно заполнять пробелы, устранять неопределенности и двусмысленности в праве Союза с целью ликвидации проблем текущего правоприменения в государствах-членах». По мнению Т.Н. Нешатаевой, Суд интерпретирует не только нормы международных договоров и решения международных органов, но и действия органов власти государств-членов, – в- шестых. Кроме того, в публикации утверждается, что в особых мнениях судей заключена правотворческая функция; и даже акт Суда ЕАЭС, признаваемый автором действующим «актом негативного правотворчества» («негативный прецедент»), выдается за созидательное средство, присутствующее в правовой основе ЕАЭС5. Все перечисленное вместе взятое, полагаем, не оставляет сомнений в отношении идей и вектора влияния, которое было оказано на изложенные суждения.
Не разделяя концепций так называемой «наднациональности» (или «надгосударственности») и самих интеграционных сообществ, и подобной же природы «права интеграционных объединений», скажем, что несомненна не только целесообразность «демаркации» «автономных правовых режимов» интеграционных сообществ и права международной экономической интеграции как части международного права, но и демонстрации противостояния тенденциям «внедрения» в теорию международного права антинаучной терминологии вроде «интеграционного права» как якобы «отрасли» в системе международного [публичного] права.
Автономные договорные режимы, функционирующие в рамках международных организаций, – явление, быстро набирающее обороты в современных условиях. Одним из любопытных и нетрадиционных примеров подобного рода является право Всемирной торговой организации (ВТО). Подчеркнем: в данном случае речь не идет об интеграции, хотя противоположные утверждения отнюдь не редкость в правовой литературе. Как отмечалось выше, квалификация свойства права ВТО нести на себе печать «автономного договорного режима» была установлена еще Комиссией международного права ООН. В отношении права ВТО ведутся многочисленные споры и по поводу его природы, принадлежности к международному праву, специфики, а также в связи с определением его структуры (составляющих), типов и видов включаемых в его состав норм и т.д.6 Стоит констатировать, что для формирования и развития права ВТО именно как специфического автономного правового режима определяющее значение имеет деятельность Органа по разрешению споров – ОРС ВТО, который хоть и испытывает в настоящее время соответствующие затруднения, в
1См.: Carneiro C.A. Op. cit., p. 11-14, 3-4.
2См. труд с характерным названием: «Вновь «интеграция через право». Формирование европейского устройства» (Augenstein D. «Integration Through Law» Revisited. The Making of the European Pоlity. – London: Routeledge, 2016. – 224 p.).
3См., например: Чайка К.Л. Конституционализация интеграционных правопорядков как феномен международного права? // Международное правосудие. 2020. – № 1. – С. 67–78. Весьма любопытно, что вывод о «конституционализации союзного права» (права ЕАЭС) строится на признании Договором Союза международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью (пункт 2 статьи 1) и на закреплении в Договоре автономной правовой и институциональной системы ЕАЭС (статьи 6, 8) – ?! Комментарии, как говорится, излишни …
4Нешатаева Т.Н. Слышать жизнь: действие актов международного суда в национальных правовых системах // Международное правосудие. 2018. – № 1. – С. 53 – 66; она же. Суд Евразийского экономического союза: от правовой позиции к действующему праву, с. 65.
5Указ. соч., с. 64-65 и сл.
6Право ВТО: теория и практика применения: монография / Л.П. Ануфриева, В.А. Жданов, П.А. Калиниченко и др.; под ред. Л.П. Ануфриевой. – М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2016. – 528 с.
359
немалой степени вызванные политикой и действиями США, блокировавших беспрепятственный ход разбирательств Апелляционным органом споров как неотъемлемой части названного механизма, предусмотренная Марракешским соглашением и приложениями к нему правовая основа рассмотрения жалоб членов ВТО, лишенная политических наслоений, способна возродить надлежащий порядок в этой части.
360