СЕМИНАР № 10

1. Авакьян С.А. Практикум. Тема 6. Вопросы 1-6.

2. Учебник С.А. Авакьяна и Д.Г. Шустрова: 

 Лекция Шустрова по Федеративному устройству (ссылка 1)

Суверенные республики - национально - государственный принцип (подняты на уровень общесоюзного центра)

Края, области -и т.д. - территориальный принцип

Автономная область и автономные округа - национально- территориальный принцип

 ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА И ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

История федерализма в России

На протяжении нескольких столетий, во время 1-ой исторической волны федерализма (конец XVIII – начало XX века вв.), Россия была централизованным унитарным государством. На отдельных этапах развития государственного устройства в России существовала автономия (в Польше в период 1815-1874 гг.), определенная децентрализация (в Финляндии), а также широко использовались механизмы деконцентрации (генерал-губернаторы и губернаторы) и местного самоуправления.

 

Происхождение (возникновение) федераций:

1) В результате разъединения ранее существовавшего унитарного государства (РСФСР в 1918 г, Австрия в 1920 г., Бельгия в 1993 г, Ирак в 2005 г.);

2) В результате объединения — прежде самостоятельные территориальные единицы объединялись в союз (США в 1787 г, Швейцария в 1848 г. Чехословакия в 1918 г. СССР в 1922 г., Танзания в 1964 г. и др.);

3) Сочетание 1 и 2 - в результате объединения и разделения — напр., Канада возникла в результате разъединения прежде унитарного государства на две провинции — Онтарио и Квебек — и добавления (объединения) к ним новых провинций.

С точки зрения правовой основы – федерации:

1. Договорные – образованы на основе договора (СССР, ОАЭ);

2. Конституционные – образованы на основе Конституции (Австрия, ФРГ, Бразилия и др.);

3. Смешанные: Конституционно-договорные (договорно-конституционные)

 

История федерализма в России

Федерация в России возникла в период так называемой 2-ой исторической волны федерализма, которая имела место в период между двумя мировыми войнами.

Впервые федеративная форма госустройства (государство с автономиями) была установлена в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 г. и Конституции РСФСР 1918 г.

В 1922 г. на основе Договора был создан СССР, статус которого впоследствии традиционно отражался в Конституциях (1924, 1936, 1977 гг.)

Первая советская федерация – РСФСР – возникла как конституционная федерация (на основании Конституции РСФСР 1918 г.), в результате разъединения существовавшей до 1918 г. унитарной Российской Империи.

Вторая советская федерация — СССР — возникла как договорная федерация (на основании Договора об образовании СССР 1922 г.) в результате объединения РСФСР, Украины, Белоруссии и ЗСФСР (Закавказская федерация, объединявшая Азербайджан, Армению и Грузию) в СССР.

Субъекты РСФСР: автономные республики (Чувашская, например); 

С одной стороны, есть регионы, которые претендуют на статус независимых, но был статус административно-территориальных единиц. 

Федерация в теории была, но признаков федерации у РСФСР не было, все признаки были перенесены скорее на уровень СССР.

Современная федерация - РФ (1989-ныне) возникла:

1) в результате федеративных реформ 1989-1991 гг. в СССР и РСФСР, распада СССР, федеративной реформы в России 1992 г., принятия новой Конституции РФ 1993 г.;

2) в рамках 4-ой исторической волны федерализма (1990-е гг.), на период которой приходится распад социалистических федераций;

3) в результате разъединения существовавшего до этого федеративного государства — СССР, в результате его распада, став его правопреемником. На развалинах СССР возникло 14 унитарных и 1 федеративное государство — Россия.

 

Периоды развития современной федерации – РФ (1989-ныне):

1) до принятия новой Конституции РФ 1993 г.;

2) после принятия новой Конституции РФ 1993 г.

 

В период до принятия Конституции РФ 1993 г. федерация в России была договорной, поскольку была основана на Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. (договорно-конституционной, поскольку Договор стал составной частью Конституции 1978 г.).

Она была принципиально ассиметричной, в которой существовало три группы субъектов РФ:

1) суверенные республики;

2) края, области, города федерального значения;

3) автономная область и автономные округа. Наибольший объём полномочий был у суверенных республик.

Учредительная комиссия - Конституционная комиссия. Работает с 1990 года, 3 года. 

После принятия Конституции РФ 1993 г., с точки зрения правовой основы, Россия стала конституционной федерацией, поскольку её статус основывается на Конституции РФ 1993 г., которой должны соответствовать положения Федеративного договора (абз. 4 п. 1 разд. второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ 1993 г.).

На первоначальных этапах работы над проектом новой Конституции РФ планировалось, что положения или сам Федеративный договор войдёт в неё в качестве составной части (как было сделано в случае с Конституцией РСФСР 1978 г. в ред. после 31 марта 1992 г.). Осенью 1993 г. от данной идеи отказались. 

Конституция допускает принятие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектов. На сегодняшний день нет ни одного такого договора, были распространены в 90-е годы, в 2000-е сократились, хотя некоторые пролонгировались.

Постановление КС №10 -П: Федерация в России носит строго конституционный характер, тк ее образование связано не с волеизъявление субъектов в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального народа России, который принял конституцию и возродил современную государственность России, поэтому статус субъекта устанавливается самой конституцией, и федеративные договоры не могут противоречить Конституции.

 

НЕОБХОДИМОСТЬ И ВЫГОДЫ ДЛЯ РОССИИ

Причины:

·        Обширная территория

·        Большая численность населения (власть должна быть приближена к человеку, он должен чувствовать рядом публичную власть, поэтому 3 уровня публичной власти)

·        Неоднородное в национальном, религиозном, культурном, этническом и тд смыслах населения, в том числе проживающее компактными группами на территории страны

 

Эффективность и интегративность федерализма

1) высокий уровень демократической ориентации, правовой и политической культуры;

2) общие ценности, которых население придерживается несмотря на объективные национальные, культурные, религиозные, этнические и т.п. различия

У российского федерализма дефицит указанных предпосылок, что ослабляет федеративную форму — государственного устройства России.

 

Выгоды и преимущества федерализма для России

1) позволяет примирить единство, в котором нуждается всякое государство, и разнообразие, которое объективно присуще самой большой по территории стране мира с многонациональным населением. Создаётся единство в разнообразии или разнообразие в единстве;

2) может создать дополнительную защиту от тирании центра, которая истерически характерна для России;

3) позволяет населению участвовать в политическом государственном процессе сразу на двух уровнях государственной власти, приближая к гражданам принятие политических решений и вовлекая их к участию в управлении делами государства, что объективно необходимо для пассивной политической культуре России;

4) может способствовать повышению эффективности управления через механизм распределения компетенции, создавая своего рода конкуренцию и стимулируя активную деятельность центра и регионов, что исторически для России никогда не было характерно;

5) является способом решения национального вопроса и выходом из потенциальных национальных, религиозных, этнических и т.п. конфликтов. Создание федерации, в том числе с учётом национального принципа, способствует реализации права народов (наций) на самоопределение внутри государства. Советская федерация создавалась с этой целью. РФ также основывается на этом подходе.

 

Признаки федерации в России (ст. 5):

Признаки (характеристики) РФ как федеративного государства:

1) сложное, составное государство, состоящее из особых публично территориальных образований — субъектов федерации (ст. 1, 5). Территория федерации представляет собой сумму территорий ее субъектов. РФ состоит из 85 равноправных субъектов 6 видов (ч.1 ст.5, ст.65), а территория РФ включает в себя территории её субъектов (ч.1 ст.67);

2) наличие двух уровней государственной власти: федерального и субъектов. Существуют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ (ст.10, ч.1 ст.11, п «г» ст.71); Конституция обладает абсолютным приоритетом над правом субъектом, а федеральные законы обладают приоритетом над законами субъектов только по предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Если исключительное ведение СУБЪЕКТА, то приоритет имеет право субъекта.

3) разграничение компетенции между федерацией и субъектами (ст. 71-73);

4) федеральная власть распространяется на всю территорию государства (ст. 4, ч. 1 ст. 76);

5) субъекты федерации обладают значительной политико-правовой и организационной самостоятельностью в пределах, определяемых федеральной конституцией (ст. 73, ч. 1 ст. 77). Они обладают собственными учредительными актами (ст. 5, ч. 2 ст. 66), вправе осуществлять правовое регулирование, имеют свою компетенцию (ст. 73, 76) и органы власти (ч. 2 ст. 11);

6) отношения между уровнями власти строятся на основе формальных процедур и через специальные институты (конституционная и — законодательная инициатива, право на обращение в КС РФ, федеративная ответственность, Совет Федерации, Государственный Совет и т.д.);

7) наличие двух уровней в правовой системе: федеральное право и право субъектов (ст. 76). Федеральная конституция и законодательство имеют правовой приоритет и действуют на всей территории страны. Им не должны противоречить законодательство (конституции, уставы, законы) субъектов федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 1-2 ст. 15, ч. 1-3, 5 ст. 76, ч. 2 ст. 90, ст. 115);

8) в России конституционно закреплён принцип единого федерального гражданства (ст.6), которое не сочетается с гражданством субъектов РФ, нет сложного гражданства;

9) в двухпалатной структуре Федерального Собрания — Парламента РФ одна из палат является специальным органом представительства субъектов РФ и самой РФ (Совет Федерации, ст.95);

10) субъекты федерации не могут выступать самостоятельным субъектом международного публичного права. Международная правосубъектность принадлежит РФ, у субъектов РФ она ограничена культурной и экономической сферами (Ч. 4 ст. 15, пп. «к»- «л» ст. 71, п. «о» ч.1 ст. 72, ст. 79, 79.1, ч. 4 ст. 80, ст. 86).

 

Суверенитет принадлежит федерации в целом, поэтому нет никакого гражданства субъектов

РФ как федеративное государство:

·        Конституционная федерация;

·        Разнородная федерация с расколотой идентичностью и тенденцией к центробежности

·        Симметричная федерация (с элементами ассиметрии);

·        Федерация со смешанным составом субъектов (национально-территориального и территориального характера);

·        Федерация de constitutione lata децентрализованная, но de lege lata и de facto централизованная

 

Исключительно конституционный характер РФ

В зарубежной литературе можно встретить указание на то, что современная РФ является договорно-конституционной федерацией, поскольку первоначально современная РФ была оформлена на основе Федеративного договора, а Конституция РФ предусматривает возможность договорного регулирования федеративных отношений (ст. 11). Это ошибочно!

КС РФ ответил на этот вопрос в пользу исключительно конституционного характера РФ в Постановлении КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П (Алтайское дело про принадлежность ресурсов):

Федерация в России носит строго конституционный характер, тк ее образование связано не с волеизъявление субъектов в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального народа России, который принял конституцию и возродил современную государственность России, поэтому статус субъекта устанавливается самой конституцией, и федеративные договоры не могут противоречить Конституции.

 

С точки зрения единства и разнообразия в составе федерации, РФ является разнородной федерацией, поскольку в ней существует «раскол идентичности» по национальному, религиозному, этническому и др. признакам, с которыми граждане себя идентифицируют.

В отличие от однородных федераций, в которых Граждане обладают схожей идентичностью, и для которых характерна центростремительность, в России объективно существует опасность центробежности, степень которой приходится постоянно снижать через разнообразные механизмы национальной, культурной и т.п. политики (общий язык, образовательный стандарт и т.п.).

 

С точки зрения цели образования федерации и критерия, отличающего статус её субъектов, РФ является национально-территориальной федерацией, при образовании которой и субъектов федерации учитывались как национальные, языковые, культурные, религиозные и т.п. факторы (статус республик, автономной области и автономных округов), так и территориальный фактор (края, области, города федерального значения). Т.е., РФ является федерацией со смешанным составом субъектов (национального и территориального характера).

 

С точки зрения статуса субъектов федерации РФ является в целом симметричной федерацией, что вытекает из принципа равноправия субъектов (ст.5), но при этом РФ имеет некоторые элементы асимметрии.

Хотя субъекты РФ в целом имеют равное правовое положение и наделяются одинаковыми полномочиями, но при этом имеют определённые отличия, установленные в качестве специфики их конституционного статуса (обладают дополнительными возможностями или имеют особенности во взаимоотношениях друг с другом).

 

Республики имеют приставку государства, свой гос.язык, конституцию.

Автономные округа входят в состав края/ области. Города фз представляют собой не территории, а город. Асимметрия не носит дискриминационного характера и часто объясняется объективными/ историческими, культурными факторами.

 

С точки зрения централизации и децентрализации, Федерации могут быть децентрализованными (Канада, Бельгия), в которых степень самостоятельности субъектов достаточно велика, либо централизованными или «унитарными» (например, Индия), в которых основные, самые важные полномочия остаются у федерации, и которая обладает возможностью существенно влиять на субъекты.

 

С точки зрения централизации и децентрализации, Федерация в России прошла путь

·        от фактически централизованной федерации РСФСР, которая сама была союзной республикой в составе другой, ещё более централизованной, федерации — СССР (1924-1989 гг.),

·        к децентрализованной федерации в период накануне распада СССР и до принятия новой Конституции РФ 1993г. и первые 7 лет её действия, когда активно использовалась практика договорного регулирования (1989—2000 гт.),

·        и обратно к централизованной федерации, через законодательные реформы и практику взаимоотношений руководства центра и регионов (2000-ныне).

 

Этапы развития современной РФ:

1) Децентрализаторский этап (1992-2000 гг.) — тенденция к децентрализации:

Субъекты отстаивали свою национальную государственность; право одностороннего изменения своего статуса; договорную природу своего вхождения в РФ; свой суверенитет в целом и отдельные предметы ведения и полномочий, которые принадлежат РФ; приоритет законодательства субъекта РФ над федеральным законодательством; принадлежность территории, земли и природных ресурсов; своё гражданство.

Был подписан Федеративный договор 1992 г. После принятия и вступления в силу Конституции РФ продолжилась тенденция к договорному регулированию федеративных отношений. Такие Договоры часто противоречили Конституции.

Договор с Татарстаном предусматривал возможность собственного  банковского регулирования, предусматривал возможность собственной судебной системе, вооруженные силы, международные отношения.

2) Централизаторский этап (2000-ныне) — тенденция к централизации: гармонизация федерального и регионального законодательства, приведение законодательства субъектов в соответствие с Конституцией и ФЗ, сворачивание практики договорного регулирования, «подчинение» регионов центру через механизм формирования органов государственной власти субъектов РФ (изменения избирательной системы, порядка формирования глав субъектов РФ).

Политика централизации в рф

1) истолкование КС РФ Конституции РФ как закрепляющей суверенитет исключительно за РФ и не предполагающей суверенитета субъектов РФ, в том числе республик (государств) в составе РФ. Централизаторский подход к разрешению дел, касающихся вопросов федерализма;

2) в соответствие с определёнными федерацией общими принципами была приведена организация государственной власти в субъектах;

3) проведено разграничение полномочий РФ и субъектов по предметам совместного ведения;

4) определены условия и порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий;

5) определены меры федерального вмешательства в случае нарушения субъектом Конституции РФ и федерального права (роспуск законодательного (представительного) органа, отставка главы субъекта, и т.д.) – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации»:

• П.2 и п.3

• П.4: Наложены ограничения на заключение договоров: теперь договор можно заключить только с субъектом, которое имеет существенные особенности национального/культурного характера, не со всеми!!! Федерация должна признать такие особенности

• П.5: меры федерального вмешательства допускают даже введение федерального управления (тот же фз)

6) приняты меры по партизации выборов и переходу их на пропорциональную избирательную систему, а также дважды изменялся порядок формирования главы субъекта — от непосредственного — избрания гражданами к избранию законодательным (представительным) органом по представлению Президента РФ; возможность выбора субъектом между непосредственным избранием и избранием законодательным (представительным) органом по представлению Президента РФ;

7) созданы федеральные округа и должность полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах, являющиеся элементами механизма деконцентрации и наблюдения со стороны РФ;

8) несколько раз изменялся порядок формирования Совета Федерации, а также допущение назначения Президентом РФ в Совет Федерации представителей РФ, что делает Совет Федерации не только органом представительства субъектов РФ, но и самой РФ;

 

Изначально в СФ по должности попадали глава субъекта и председатель законодательного исполнительного органа. Сейчас субъекты сами определяют какой депутат/ член исполнительного органа субъекта. Глава субъекта идет на выборы одновременно  с тремя лицами, один из которых впоследствии будет назначен представителем в Совете Федерации. 2020:представители РФ в СФ не больше 30 человек. На сегодняшний день таких нет. 85:30 паритет центра и субъектов ограничивается.  Изменилось понимание статуса СФ - это не орган, представляющий интересы субъекта, теперь он представляет в т.ч интересы рф.

9) политика централизованного финансового (бюджетного и налогового) федерализма, которая существенно ограничила собственное налоговое финансирование субъектов. Наиболее доходные налоги были отнесены к федеральным и введено правило распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней. На практике это привело к тому, что федеральный бюджет получает большую часть налоговых поступлений. Поскольку многие расходные обязательства были переложены на субъекты, возникла проблема их финансовой необеспеченности. Дисбаланс в налоговых поступлениях между различными субъектами усугубляется и объективно, поскольку они имеют неодинаковый потенциал для формирования налоговой базы. Механизм финансового выравнивания в виде трансфертов и субвенций носит — централизованный, подчиняющий и недостаточно открытый характер.