|
"Правовое регулирование лесных отношений в Российской Федерации: Монография" (Шуплецова Ю.И.) ("ИЗиСП", "КОНТРАКТ", 2018) |
Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 08.04.2020 |
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МОНОГРАФИЯ
Ю.И. ШУПЛЕЦОВА
Одобрено секцией частного права Ученого совета
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
Рецензенты:
Майорова Е.И., заведующая секцией кафедры "Юриспруденция, интеллектуальная собственность и судебная экспертиза" МФ МГТУ им. Н.Э. Баумана, д-р юрид. наук, профессор.
Путило Н.В., зав. отделом социального законодательства ИЗиСП, канд. юрид. наук.
ВВЕДЕНИЕ
По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году <1>, на 1 января 2016 г. площадь земель лесного фонда составила 1 126,3 млн га. В целом лесопокрытыми землями, включенными в состав других категорий земель, занято 53,8 млн га. В 2015 г. сокращение их площади вследствие перевода (в основном из земель сельскохозяйственного назначения) в лесной фонд составило 3 278,7 тыс. га.
--------------------------------
<1> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. М., 2015. С. 23. Подготовлен Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии.
Лесные площади и лесные насаждения, не входящие в лесной фонд, занимали в 2015 г. 897,0 млн га, из них лесные площади составили 870,7 млн га <1>. Лесные площади включают лесные и нелесные земли, относящиеся к категории земель лесного фонда, а также земельные участки, покрытые лесом и не покрытые лесом, расположенные на землях других категорий. Покрытые лесом земли - это лесные площади, занятые древесной, кустарниковой растительностью с полнотой насаждения от 0,3 до 1.
--------------------------------
<1> Там же. С. 39.
Общая площадь лесных площадей в 2015 г. по сравнению с предшествующим годом сократилась на 1 115,6 тыс. га. На изменение названных угодий основное влияние оказало уточнение данных по материалам проведенного лесоустройства.
Площадь земель под лесными насаждениями, не входящими в лесной фонд, составила 26,3 млн га. Увеличение их по отношению к показателю предшествующего года составило 13,0 тыс. га. Увеличение площади земель под лесными насаждениями, не входящими в лесной фонд, наблюдалось в шести субъектах РФ <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 39, 40.
Лесные экосистемы подвергаются постоянным изменениям, при этом если раньше основным негативным фактором были загрязняющие вещества из загрязненного воздуха, то сегодня таким фактором стали в основном климатические изменения. Для дальнейшего совершенствования стратегии адаптации лесного хозяйства к изменившимся условиям необходимо продолжить изучение причин его современного положения.
Среди сравнительных преимуществ отрасли в России по отношению к лесопромышленным отраслям в других странах мира, особенно в целлюлозно-бумажной промышленности, специалисты Всемирного банка называют следующие:
- наличие крупнейших в мире запасов хвойной древесины;
- наличие крупного внутреннего рынка, защищенного от конкуренции;
- положительные перспективы развития рынка сбыта в Европе и Китае;
- сравнительно низкая себестоимость древесины благодаря возможностям интеграции производственного цикла лесопиления и выработки целлюлозы и наличию недорогого древесного сырья;
- высокий интерес к инвестированию в Россию со стороны лидирующих международных промышленных и финансовых компаний при условии устранения существующих барьеров для частных инвестиций <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дитерле Г., Кушлин А. Ключевые проблемы реформы лесной политики в России // Устойчивое лесопользование. 2004. N 2(4). С. 18.
Рыночные механизмы могут быть основной движущей силой для обеспечения устойчивого управления лесами, однако без необходимых защитных механизмов они могут также стать причиной истощения лесных ресурсов. При этом следует указать, что в России в настоящее время отмечаются неэффективность функционирования рынка лесоматериалов, высокий уровень коррупции в лесном секторе экономики, высокие риски и издержки бизнеса на их покрытие и другие факторы, которые приводят к повышению затрат хозяйствующих субъектов. Такого рода обстоятельства значительно снижают конкурентоспособность российского лесного сектора на международном рынке и являются препятствием для притока частных инвестиций <1>.
--------------------------------
<1> См.: Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения: Материалы семинара (Москва, 25 февраля 2003). М., 2003. С. 18.
Уже начиная с 2008 г. в лесное законодательство было внесено большое количество существенных изменений. К настоящему моменту принято более 30 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс РФ (далее - ЛК РФ) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Основные изменения вносятся с учетом утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года <1>. Она ставит задачу развития лесного комплекса страны, в том числе путем создания системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов, в первую очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциал.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Кроме данной Концепции распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1724-р утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 40 (ч. III). Ст. 5096.
Государственная лесная политика направлена на сохранение и приумножение лесов, максимальное удовлетворение потребностей граждан Российской Федерации в качественных продуктах и полезных свойствах леса, а также на создание на государственном уровне условий, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие лесного сектора экономики.
Для реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов необходимо достичь следующих целей:
1) в экономической сфере - эффективного управления лесным сектором экономики и увеличения валового внутреннего продукта в лесном секторе на основе рыночного спроса;
2) в экологической сфере - благоприятной окружающей среды для граждан и сохранения биосферной роли лесов России;
3) в социальной сфере - роста уровня жизни граждан, связанных с лесом, и устойчивого социально-экономического развития лесных территорий.
Следует отметить, что подобные цели сформулированы не только в Российской Федерации, но и в других странах. Например, в докладе "Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий", опубликованном в 2010 г. в ФРГ, отмечается, что лесное хозяйство ввиду большой длительности производственных циклов испытывает намного более серьезные трудности при реагировании на изменение природных рамочных условий. Поэтому именно для лесной отрасли следует в первую очередь разработать государственные меры по поддержке рыночных решений, которые позволят производителям приспособиться к новым условиям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий / Научно-консультативный совет по сельскохозяйственной политике при Федеральном министерстве продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей (Германия). 2010 [Электронный ресурс]. URL: www.bmelv.de/beirat_agrarpolitik_gutachten. С. 17.
Большое значение в условиях реформирования лесного хозяйства приобретает государственное регулирование лесных отношений. Не все ученые и практики однозначно относятся к расширению сферы частно-правового регулирования в области лесных отношений. В частности, практика передачи лесных участков на землях разных категорий в собственность юридических лиц приводит к интенсивной застройке данных участков, предполагающей практически неконтролируемую вырубку лесных насаждений.
Одним из направлений контроля в сфере лесных отношений является контроль за законностью рубок, происхождением древесины и оборотом лесоматериалов. Данный контроль может быть полезным инструментом для борьбы с незаконными рубками при условии, что будут подготовлены соответствующие подзаконные акты, поскольку в настоящее время таких полномочий нет ни у одного органа государственной власти Российской Федерации.
Введение государственной системы контроля законности оборота лесоматериалов прежде всего связано с тем, что с 3 марта 2013 г. вступил в силу Регламент Европейского союза N 995/2010.
Данный Регламент прямо запрещает ввоз на территорию стран ЕС древесины (в виде изделий или лесоматериалов), заготовленной в других странах с нарушением законодательства этих стран. Согласно указанному Регламенту все импортеры лесоматериалов и продукции из древесины на европейский рынок, в том числе Российская Федерация, должны продемонстрировать систему тщательной проверки легальности закупаемых лесоматериалов. Импортеры должны либо самостоятельно разработать систему оценки рисков и контроля легальности, либо использовать одну из существующих схем, предусматривающую верификацию третьей независимой стороной, например одну из признанных схем международной добровольной лесной сертификации.
При этом необходимо отметить, что растущий разрыв между требованиями лесного законодательства и реалиями новой экономики стал одним из факторов, способствующих быстрому росту уровня нелегального лесопользования, наносящего серьезный экономический, экологический и социальный ущерб <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дитерле Г., Кушлин А. Указ. соч. С. 21.
Создание условий для устойчивого управления лесами является еще одним важным направлением развития лесного законодательства. Достижение устойчивого управления лесами должно обеспечивать необходимую базу для реализации основных направлений проведения государственной лесной политики. Оценка эффективности реализации отдельных направлений должна предваряться оценкой регулирующего воздействия. При этом важную роль для оценки и осуществления институциональных преобразований играют участие в принятии решений всех заинтересованных сторон и прозрачность административных процедур.
Лесное хозяйство ввиду большой длительности производственных циклов испытывает значительные трудности при реагировании на изменение природных условий. Поэтому именно для лесной отрасли следует в первую очередь разработать государственные меры по поддержке рыночных решений, которые позволят производителям приспособиться к новым условиям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий.
При сохранении федеральной собственности на большую часть лесов в законодательстве последнего времени наметилась тенденция передачи полномочий в области лесных отношений с федерального уровня на уровень субъектов РФ и расширения полномочий органов местного самоуправления (например, Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 54.
Эта тенденция характерна не только для России. Опыт таких больших стран, как США и Канада, показывает, что одной из адекватных стратегий при наличии соответствующей правовой и институциональной базы на национальном уровне является децентрализация в управлении лесами <1>. Однако следует заметить, что в мировой практике нет положительного опыта передачи полномочий по управлению лесным фондом органам государственной власти субъектов федерации при условии, что лесной фонд остается федеральной собственностью. В упоминавшихся выше странах и в таких федеративных государствах, как Германия и Австрия, государственные леса в основном являются собственностью субъектов федерации <2>. Преобразования, направленные на децентрализацию, должны проводиться в сочетании с эффективной системой контроля за осуществлением переданных полномочий.
--------------------------------
<1> См.: Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения: Материалы семинара (Москва, 25 февраля 2003). С. 19.
<2> См.: Клейнхоф И.А. Методология управления устойчивым развитием лесного сектора экономики Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2011. С. 16.
Помимо общей ориентированности лесного законодательства последнего времени на развитие экономических отношений нельзя отрицать и необходимость законодательного регулирования сохранения экологического потенциала лесов.
При благоприятном развитии ситуации законодательные меры будут применены прежде всего для сохранения генетического, видового, экосистемного и ландшафтного разнообразия лесов; формирования национального лесного наследия Российской Федерации, т.е. фонда лесов, не подлежащих хозяйственному освоению, а также для разработки и применения технологий, обеспечивающих сохранение экологических функций лесов и их биологического разнообразия.
Для выработки эффективной политики в области правового регулирования лесопользования и охраны лесов также полезно обратиться к опыту зарубежных стран, в которых указанным вопросам уделяется значительное внимание. Особенно с учетом того, что законодательством зарубежных государств предусмотрен целый ряд особенностей использования и охраны лесных ресурсов.
Однако существующее в настоящее время правовое регулирование использования и охраны лесов не обеспечивает их эффективное использование и должное функционирование лесного хозяйства.
По многим обозначенным выше вопросам отсутствуют единые взгляды как в правовой теории, так и в правоприменении. В юридической науке вопросы развития современного лесного законодательства России недостаточно изучены.
В связи с этим представляется актуальным проведение комплексного исследования тенденций развития современного лесного законодательства с учетом его исторических особенностей, фундаментальных основ правового регулирования использования и охраны лесов, опыта правового регулирования лесных отношений в зарубежных странах.
Таким образом, все сказанное предопределило выбор темы настоящего исследования и свидетельствует о его актуальности.
Лесное законодательство России всегда было предметом научного интереса ученых-правоведов. Однако комплексные монографические и диссертационные исследования по данной теме не проводились. Был опубликован ряд статей специалистов в области природоресурсного права, однако в них рассматриваются только отдельные институты современного лесного законодательства.
Научные исследования общих проблем развития лесного законодательства проводились в основном в дореволюционный и советский периоды.
К наиболее известным научным исследованиям дореволюционного периода можно отнести работы Н.В. Шелгунова "Материалы для Лесного устава" (1860 - 1861), Ф.А. Гайковского "Лесное законоведение" (1895), Н.И. Фалеева "Лесное право" (1912).
В советский период проблемы развития лесного законодательства рассматривались в теоретических трудах Г.Н. Полянской "Право государственной собственности на леса в СССР" (1959), Р.К. Гусева "Правовая охрана лесов в СССР" (1974), Л.А. Заславской "Законодательство о колхозных лесах" (1974), В.Ф. Горбового "Основные институты советского лесного права" (1983), О.И. Крассова "Право лесопользования в СССР" (1990).
Также необходимо отметить, что поскольку лесное законодательство является частью природоресурсного законодательства, те или иные проблемы его развития становились предметом исследования специалистов в области экологического и природоресурсного права. Значительный вклад в исследование названных проблем внесли Е.Н. Абанина, А.П. Анисимов, С.А. Боголюбов, В.К. Быковский, М.И. Васильева, О.А. Зиновьева, О.И. Крассов, Е.А. Галиновская, Н.В. Кичигин, Е.Л. Минина, Е.Н. Пугач, А.Ю. Пуряева, А.А. Ялбулганов и другие авторы.
Тем не менее в настоящий момент в научной литературе и диссертационных исследованиях вопросы развития современного лесного законодательства России разработаны фрагментарно - отсутствует единая развернутая концепция. Немаловажно и то, что отдельные вопросы рассматриваются в рамках изучения других отраслей права (например, гражданского и административного), но проведенные исследования недостаточно связаны между собой.
С учетом изложенного, а также происходящих масштабных изменений лесного законодательства такое комплексное исследование представляется особенно необходимым и своевременным.
Глава 1. Историко-правовой анализ правового регулирования лесных отношений
§ 1. Леса как объект правовой охраны
Леса являются основным видом растительности в Российской Федерации, законодательством которой предусмотрены различные формы охраны и использования растительного мира. Отдельного законодательства о растительном мире в настоящее время в России нет, хотя ссылки на него в действующем законодательстве имеются.
В связи с отсутствием такого законодательства возникает разнобой в терминологии, используемой для обозначения различных элементов растительного мира. Так, Конституция РФ и Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> называют эти элементы лесами и иной растительностью; ЛК РФ - лесом (ст. 5), объектами растительного мира (ст. 41) и лесными насаждениями (ст. 42), Земельный кодекс РФ - деревьями, кустарниками и иными растениями (ст. 13), лесными насаждениями (ст. 77), многолетними насаждениями (ст. 79) и лесной растительностью (ст. 101), Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) - растениями (ст. 261), Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" <2> - зелеными насаждениями (ст. 16).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146.
Также следует обратить внимание на то, что в научном мире давно разворачивается дискуссия о необходимости создания законодательства о растительном мире, в которое "могут и, вероятно, должны" входить отдельные положения, касающиеся использования лесов. Однако при этом следует согласиться с мнением тех авторов, которые подчеркивают, что решение данного вопроса было и остается далеко не простым и "нельзя не учитывать, что правовое регулирование использования и охраны лесов сложилось задолго до возникновения норм о растительности, оно детально, обширно и достаточно специфично, а потому очень непросто встроить его в законодательство более общего порядка" <1>.
--------------------------------
<1> Минина Е.Л. Тенденции развития законодательства о растительном мире // Журнал российского права. 2016. N 5. С. 108 - 117.
Нормативное определение леса в законодательстве в настоящее время не содержится. В ЛК РФ говорится только о "представлении о лесе". Лес в нем представляется как экологическая система или природный ресурс (ст. 5).
Ранее подобное определение содержалось в Основах лесного законодательства Российской Федерации (преамбула). В данном нормативном акте под лесом понималась совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.
В ныне действующем ЛК РФ также упоминается о лесных участках (ст. 7), дикорастущих растениях (ст. 11), лесных насаждениях (ст. 3), лесных плодовых, ягодных, декоративных растениях, лекарственных растениях (ст. 25), растительном мире (ст. 41), лесных растениях (ст. 65), участках лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений (ст. 102), но большая часть из этих терминов не раскрывается <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Лесному кодексу РФ / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1997.
Вероятно, термин "лес" является более общим по отношению ко всем другим, однако тогда не понятно, при каких условиях некая совокупность растений становится лесом. На наш взгляд, в предложенном Кодексом определении потерян главный элемент, позволяющий объединить несколько растений общим понятием "лес". Этим общим является биологическое и территориальное единство. Произрастающие на ограниченной территории растения, представляющие единый биологический комплекс, составляют основу всех лесов.
Кроме того, такая точка зрения подтверждается и Стандартом отрасли ОСТ 56-108-98 "Лесоводство. Термины и определения" (утвержденным Приказом Рослесхоза от 3 декабря 1998 г. N 203) <1>. В данном Стандарте устанавливаются термины и определения в области лесоводства, обязательные для применения во всех видах документации и литературы, входящих в сферу действия стандартизации или использующих результаты этой деятельности.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс"; URL: http://www.lawrussia.ru.
Этот Стандарт на сегодняшний день содержит единственное легальное определение леса. Под лесом в соответствии с названным Стандартом понимается "целостная совокупность лесных древесных и иных растений, земли, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи с внутренней и внешней средой" (п. 3.1.3).
Кроме того, в данном Стандарте также содержится определение городских лесов. Это леса, расположенные на землях городских населенных пунктов, предназначенные для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.
Понятие леса в качестве объекта правового регулирования, как уже отмечалось ранее, закрепляется в ст. 5 ЛК РФ. Согласно данной норме использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов следует осуществлять исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.
При всей сложности применения данной нормы существует мнение о том, что установление в ЛК РФ расширенного определения термина "лес" представляется нецелесообразным.
С данной точкой зрения можно согласиться частично, поскольку отсутствие в настоящее время в законодательстве детального определения рассматриваемого термина зачастую не позволяет очертить круг общественных отношений, регулируемых лесным законодательством, и, как следствие, решить, на какие именно насаждения распространяется действие данного законодательства. Особенно важно решение этого вопроса в отношении многолетних насаждений, расположенных на землях иных, чем земли лесного фонда, категорий, например, о правовом статусе насаждений на землях сельскохозяйственного назначения или о таком новом для российского законодательства виде лесов, как "лесопарковый защитный пояс".
Понимая исключительную важность сохранения действующего понятия "лес" в ЛК РФ, отметим необходимость более точного доктринального определения рассматриваемого понятия с учетом его значения как объекта правового регулирования. Однако при этом также важно учесть отсутствие в настоящее время универсального определения леса, которое могло бы быть включено в законодательство.
Следует напомнить, что определение понятия леса содержится в нормативных правовых актах ряда зарубежных стран, например, в Лесном кодексе Республики Беларусь, Лесном кодексе Украины, в законодательстве Казахстана, Венгрии, Сербии, Чехии, Швейцарии, США.
Так, в ст. 1 Лесного кодекса Республики Беларусь от 24 декабря 2015 г. N 332-З закрепляются основные понятия, среди которых есть понятие леса как совокупности древесно-кустарниковой растительности, живого напочвенного покрова, диких животных и микроорганизмов, образующей природный комплекс. В статье об основных понятиях (ст. 4) Лесного кодекса Казахстана есть понятие леса: "Лес - природный комплекс, формирующийся на определенной территории на основе совокупности древесной и кустарниковой растительности и других компонентов живой природы, взаимодействующий с окружающей средой и имеющий важное экологическое, экономическое и социальное значение".
В соответствии с Законом о лесе Федеральной земли Бавария (Waldgesetz fur Bayern, BayWaldG) лес представляет собой любую площадь, засаженную лесными деревьями или включенную в эту территорию в соответствии с положениями названного Закона.
К таким территориям относятся, например, лесные дороги, лесозащитные полосы, прогалины в лесу и лесные поляны, а также лесные посадки, площади для хранения пиломатериалов и посевные площади, которые пространственно связаны с лесом, и другие территории, предназначенные для обслуживания леса. В ряде случаев к лесным территориям могут относиться также лесные пастбища, водные объекты, пустоши и площади, занятые древесными отходами естественного происхождения.
При этом к лесам по смыслу анализируемого Закона не относятся питомники новогодних деревьев, плантации однолетних лесных культур, питомники и районы, которые засажены группами деревьев, рядами деревьев или живыми изгородями, а также площади лесных деревьев на кладбищах. Это относится и к расположенным в населенных пунктах небольшим участкам, которые засажены лесными деревьями.
Аналогичные понятия о лесе содержатся и в законодательстве других федеральных земель Германии. При этом в некоторых землях помимо ограничения территорий, относимых к лесу, по целевому назначению также не считаются лесом участки меньше определенной площади. Например, в лесном законодательстве земли Мекленбург - Передняя Померания не относятся к лесам участки с минимальным размером до 0,2 га и посадки древесных пород в целях заготовки древесины, которые имеют оборот не более 20 лет (так называемые плантации с коротким оборотом).
В России никогда не существовало таких подробных определений леса. Кроме того, исторически в ранее действовавших нормативных правовых актах до 1993 г. не содержалось единое понятие леса, а сам лес определялся через его составляющие.
Например, согласно Декрету ВЦИК от 27 мая 1918 г. "О лесах" <1> лесом считались земельные площади, предназначенные для выращивания дровяной, строительной и поделочной древесины. Из состава лесов в соответствии с названным Декретом могли исключаться кустарниковые и древесные насаждения местного сельскохозяйственного назначения, находящиеся на основных земельных наделах крестьян или предназначенные к расчистке или подсеке.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1918. N 42. Ст. 522. Утратил силу в связи с изданием Декрета СНК РСФСР от 2 марта 1924 г.
В первом Лесном кодексе РСФСР 1923 г. <1>, с одной стороны, разделялось понятие лесов и земельных участков, на которых они расположены (например, ст. 1 разд. I: "Все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность Рабоче-Крестьянского Государства и образуют единый государственный лесной фонд"); с другой стороны, единый государственный лесной фонд подразделялся на леса местного значения и леса общегосударственного значения (ст. 4 разд. I). При этом в составе лесов местного значения выделялись лесные участки, расположенные вне крупных лесных массивов, например бывшие крестьянские, общественные и переселенческие лесные наделы, леса, находившиеся в подворном крестьянском владении (отруба, хутора), а также другие леса, принадлежавшие до национализации лесов сельским обществам и товариществам крестьян и находившиеся в их лесном или подсечном пользовании и не имеющие общегосударственного значения.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1923. N 58. Ст. 564. Документ утратил силу с 1 января 1979 г. в связи с изданием Указа Президиума ВС РСФСР от 21 ноября 1978 г.
Согласно Основам лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г. <1> единый государственный лесной фонд состоял уже не из земель и лесов, а только из лесов, находившихся в ведении государственных органов лесного хозяйства, городских лесов, закрепленных лесов и лесов-заповедников, а также колхозных лесов, т.е. лесов, находившихся на землях, предоставленных в бессрочное пользование колхозам.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС СССР. 1977. N 25. Ст. 388.
Аналогичные нормы были закреплены и в Лесном кодексе РСФСР 1978 г. <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 32. Ст. 846, 847.
Впервые законодательное определение леса появилось в преамбуле к Основам лесного законодательства Российской Федерации <1>: "Лес - это совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии".
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 15. Ст. 523. Утратили силу в связи с принятием Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ.
Регулирование лесных отношений, в соответствии с ЛК РФ, осуществлялось с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей большое экологическое, экономическое и социальное значение <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610. Документ утратил силу с 1 января 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".
Таким образом, может быть сделан вывод, что в период с 1918 до 1993 г. в российском (и союзном) законодательстве отсутствовало легальное определение леса, что, однако, не мешало регулированию лесных правоотношений и развитию лесного сектора экономики.
На современном этапе совершенствования лесного законодательства вновь возникает вопрос о необходимости определения понятия "лес", поскольку, как уже отмечалось, в ныне действующем ЛК РФ такого определения нет.
Так что же должно включать в себя юридическое определение леса?
По мнению одного из крупнейших специалистов-правоведов в области лесного законодательства Г.Н. Полянской, "лесом являются не любые древесные растения или их группы, а только те из них, которые образуют растительное сообщество деревьев, способных оказывать влияние друг на друга, на почву и атмосферу на более или менее обширном пространстве" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М., 1959. С. 205.
Аналогичной точки зрения придерживается О.И. Крассов, который указывает на то, что лес - это совокупность только растительных организмов: древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхов, лишайников, грибов и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крассов О.И. Природные ресурсы России: Комментарий законодательства. М., 2002. С. 465.
Однако ученые-лесоведы придерживаются точки зрения, согласно которой "массовый элемент древесных насаждений - необходимый, но не достаточный признак для леса" <1>, а живой покров или подлесная флора влияют как на почву в лесу, так и на лес в целом <2>.
--------------------------------
<1> См.: Морозов Г.Ф. Учение о лесе. 7-е изд. / Под ред. В.Г. Нестерова. М., 1949. С. 17.
<2> Там же. С. 240.
Данную точку зрения не разделял О.С. Колбасов, поскольку, по его мнению, она не соответствует тенденции дифференциации лесного законодательства от смежных с ним отраслей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Колбасов О.С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР // Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. М., 1978. Т. 5. С. 5.
В свою очередь, В.К. Быковский отмечает, что важным признаком леса является неразрывная связь растительности с землей. Лес, если его отделить от земли, уже не будет лесом, поскольку он в качестве экосистемы представляет собой своеобразный географический ландшафт и произрастает на земле, которая выступает как пространственный базис для древесной и иной растительности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Быковский В.К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 8, 9.
Еще в 1935 г. британский биолог Артур Тенсли в своем фундаментальном исследовании "Правильное и неправильное использование ботанических терминов" писал, что "хотя организмы могут претендовать на то, чтобы им уделяли основное внимание, однако когда более глубоко вдумаемся, то не можем их отделить от конкретной окружающей их среды, вместе с которой они составляют единую физическую систему" <1>. Данную систему Тенсли и предложил считать "экосистемой" с ее составными элементами, единой историей и со способностью к согласованному развитию.
--------------------------------
<1> Цит. по изд.: Газизуллин А.Х. Лесоведение: Курс лекций. Казань, 2004. С. 12.
Следует согласиться с последним высказанным мнением, поскольку лес представляет собой сложную экологическую систему, разновидность так называемого биогеоценоза <1>, и определить значимость (ценность) отдельных его компонентов не представляется возможным.
--------------------------------
<1> См., например: Сукачев В.Н. Биогеоценоз как выражение взаимодействия живой и неживой природы на поверхности Земли: соотношение понятий "биогеоценоз", "экосистема", "географический ландшафт" и "фация" // Основы лесной биогеоценологии / Под ред. В.Н. Сукачева, Н.В. Дылиса. М., 1964. С. 5 - 49.
С этих же позиций выступает Конституционный Суд РФ, отмечающий в Постановлении от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть", что лес как природный ресурс является комплексной экологической системой, состоящей из почв, подземных и наземных источников, объектов растительного и животного мира, находящихся в тесной взаимосвязи <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3547.
При этом, поскольку в ЛК РФ нет понятия "объекты лесных отношений", некоторые специалисты делают вывод о том, что по смыслу ст. 6 и 7 ЛК РФ ими являются земли, на которых располагаются леса и, соответственно, лесные участки <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зиновьева О.А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. N 4. С. 69 - 74.
Таким образом, как неоднократно отмечали специалисты <1>, определение леса необходимо формировать с учетом того, что лес представляет собой единство земли, лесной растительности, животного мира и иных компонентов окружающей природной среды, имеющих большое экологическое, социальное и экономическое значение.
--------------------------------
<1> См., например: Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. С. 87; Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах. М., 2003. С. 29; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010. С. 23, 24.
Что касается нелесной растительности, то ее определение в законодательстве и в подзаконных нормативных актах не содержится.
Важным аспектом указанной проблемы является вопрос о том, к какой категории имущества относятся леса и нелесная растительность. Ведь с решением именно этого вопроса закон связывает особенности возникновения, изменения и прекращения права собственности на них.
Леса и нелесная растительность являются объектом гражданских правоотношений, т.е. тем, по поводу чего возникают гражданские правоотношения. К числу наиболее распространенных объектов относятся вещи (в том числе деньги, валютные ценности, ценные бумаги, земельные участки) и права на вещи.
С точки зрения гражданского законодательства леса и нелесная растительность не являются недвижимым имуществом, т.е. такой вещью, которая тесно связана с землей и не может быть перемещена без несоразмерного ущерба ее назначению (ст. 130 ГК РФ). Однако, поскольку ЛК РФ называет лесные участки земельными участками, следует полагать, что лесные участки выступают объектами недвижимого имущества.
Остается неясным вопрос о том, как соотносятся понятия "лесные участки" и "растения", о которых идет речь в ст. 261 ГК РФ. Ни гражданское, ни лесное, ни земельное законодательство окончательно не решает вопрос о том, все ли "растения", произрастающие на лесных или земельных участках, имеются в виду и какова их правовая судьба.
Также нерешенным остается вопрос о так называемых многолетних насаждениях. В соответствии с землеустроительными документами многолетними являются искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые насаждения, способные давать урожай плодово-ягодной или технической продукции. В состав таких насаждений входят прежде всего сады, виноградники, плодовые питомники <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Лесному кодексу РФ / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1997.
Еще одна тенденция последнего времени заключается во введении в законодательство новых понятий, определяющих не всегда существующие в реальности объекты. В лесном законодательстве таким объектом стали лесопарковые защитные пояса.
Нормы о создании лесопарковых зеленых поясов были введены в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов" <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.pravo.gov.ru.
Проект данного Закона был разработан по инициативе Общероссийского народного фронта в целях создания правовых оснований для установления особого правового режима территорий мегаполисов, имеющих повышенную плотность населения, среди которых наиболее показателен город федерального значения Москва.
Создание лесопаркового защитного пояса вокруг Москвы впервые предусматривалось Генеральным планом реконструкции Москвы 1935 г. Ширина такого пояса составляла 10 км, и в его границах существенно ограничивалась хозяйственная и иная деятельность.
В период существования данного пояса активно предпринимались меры по борьбе с самовольным строительством в Москве на территории резервной зоны и лесопаркового пояса <1>. В 1941 г. решением Исполнительного комитета Московского городского Совета депутатов трудящихся от 11 июня 1941 г. N 23/13 была создана Станция защиты зеленых насаждений г. Москвы резервированной зоны и лесопаркового пояса.
--------------------------------
<1> См., например: решение исполнительного комитета Московского городского Совета депутатов трудящихся от 19 июня 1940 г. N 1287.
В 1953 г. было принято решение о переносе построек с садовых участков рабочих и служащих, находящихся в границах 10-километрового лесопаркового пояса г. Москвы, на новое место, под которое было отведено 50 га из земель Гослесфонда. А для организации новых коллективных садов рабочих и служащих предприятий и организаций г. Москвы за пределами 50-километровой зеленой зоны были отведены участки общей площадью 70 га <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Исполкомов Мособлсовета депутатов трудящихся и Моссовета депутатов трудящихся от 27 апреля 1953 г. N 491/15-30/64 "Об отводе земельных участков коллективам садоводов предприятий и организаций г. Москвы".
В современных условиях, характеризующихся нарастающим антропогенным воздействием, создание лесопарковых защитных поясов должно повысить защитную, санитарно-гигиеническую и рекреационную функцию защитных лесов путем увеличения их площади и запрета на проведение рубок деревьев <1>.
--------------------------------
<1> См.: Глазунова Е. Лесопользование по-новому // ЭЖ-Юрист. 2016. N 29. С. 4, 5.
Однако данные нормы не лишены отдельных недостатков. В частности, содержание термина "лесопарковый зеленый пояс" до настоящего времени остается неясным, поскольку ни в одном действующем нормативном акте такой термин не используется и его определение не приводится. При этом в законодательстве уже имеются возможности для защиты окружающей среды вокруг населенных пунктов. Например, возможно установление зон с особыми условиями использования, к числу которых могут быть отнесены лесопарковые и зеленые зоны, а также особо охраняемые природные территории.
Статус лесопарковых зеленых поясов как зон с особыми условиями использования подтверждается также и тем, что сведения об их границах будут вноситься в реестр границ как сведения о границах зон с особыми условиями использования.
Статьей 62.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливается возможность создания зеленых поясов, включающих в себя территории, на которых расположены леса, и территории зеленого фонда в границах городов, которые прилегают к таким лесам или составляют с ними единую естественную экологическую систему. В состав таких территорий не могут быть включены загрязненные территории, земельные участки с объектами капитального строительства, участки, зарезервированные для государственных нужд, и т.п.
Для создания зеленого пояса некоммерческие организации и органы власти обращаются с мотивированным ходатайством в общественную палату субъекта РФ, где планируется создание зеленого пояса, которая в течение 30 дней организует общественные слушания. Если по их результатам большинством одобрено создание зеленого пояса, то соответствующее ходатайство в течение 10 дней обнародуется в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и направляется в законодательный орган субъекта РФ, а в случае, если защитный пояс планируется создать вокруг города федерального значения или на территориях нескольких субъектов РФ, - в Правительство РФ. Решение о создании зеленого пояса и о его площади принимается названными органами в срок не позднее 40 дней с момента поступления указанных документов. Уполномоченные региональные органы власти соответствующего субъекта РФ в течение 180 дней после дня принятия решения о создании зеленого пояса определяют его границы.
В лесопарковых зеленых поясах устанавливается ограниченный режим природопользования и иной хозяйственной деятельности. Нарушение правил использования лесов в лесопарковом зеленом поясе влечет за собой наложение административного штрафа на граждан до 5 тыс. руб., на юридических лиц - до 500 тыс. руб.
Кроме того, в соответствии со ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" граждане, изъявившие желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе, могут осуществлять общественный экологический контроль в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. Порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды, в том числе форма удостоверения, порядок его выдачи, порядок взаимодействия общественных советов органов государственного лесного и экологического надзора и общественных инспекторов по охране окружающей среды, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <1> Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
Общественные палаты субъектов РФ создаются в соответствии с их законодательством. Например, Общественная палата города Москвы создана согласно Закону г. Москвы от 4 июля 2012 г. N 34 <1>.
--------------------------------
<1> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. N 39.
Общественные (публичные) слушания проводятся в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <1>. Это собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими согласно федеральным законам отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особое общественное значение либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
--------------------------------
<1> URL: http://www.pravo.gov.ru.
Указанные слушания проводятся публично и открыто по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами.
Слушания организуются в помещении, пригодном для размещения в нем представителей разных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают вопросы, вынесенные на общественные (публичные) слушания. Организатор слушаний не вправе ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей.
Порядок проведения слушаний и определения их результатов устанавливается их организатором в соответствии с законодательством РФ. Организатор слушаний, руководствуясь указанным выше Федеральным законом N 212-ФЗ, заблаговременно обнародует информацию о вопросе, вынесенном на общественные (публичные) слушания, а также о дате, времени, месте и порядке их проведения и определения их результатов, а также обеспечивает всем участникам слушаний свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, вынесенного на слушания.
По результатам общественных (публичных) слушаний их организатор составляет итоговый документ (протокол), содержащий обобщенную информацию о ходе общественных (публичных) слушаний, в том числе о мнениях их участников, поступивших предложениях и заявлениях, об одобренных большинством участников слушаний рекомендациях.
Итоговый документ (протокол), подготовленный по результатам общественных (публичных) слушаний, направляется на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и обнародуется в соответствии с названным Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Решение об отказе в создании лесопаркового зеленого пояса может быть вызвано либо несоответствием представленных документов требованиям Федерального закона "Об охране окружающей среды", либо достижением заявленных целей создания пояса другими путями. Например, планируемым созданием особо охраняемых природных территорий.
Сведения о границах лесопарковых поясов должны быть включены в Единый государственный реестр недвижимости, который является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" <1> сведений.
--------------------------------
<1> URL: http://www.pravo.gov.ru.
Изменение границ лесопаркового зеленого пояса осуществляется уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ, при этом законом запрещается такое изменение границ, которое может привести к уменьшению его площади.
Пока остается неясным, какие именно органы будут принимать названные решения, поскольку акты субъектов Федерации по данному вопросу пока не приняты.
Лесопарковый зеленый пояс упраздняется по результатам общественных слушаний, порядок проведения которых описан выше.
Следует иметь в виду, что в уже названном выше Федеральном законе нет указаний на включение сведений о границах лесопарковых зеленых поясов в реестр границ. В соответствии со ст. 10 Федерального закона N 218-ФЗ в указанный реестр вносятся сведения о зонах с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах, территориях объектов культурного наследия, территориях опережающего социально-экономического развития, зонах территориального развития в Российской Федерации, об игорных зонах, о лесничествах, лесопарках, об особо охраняемых природных территориях, особых экономических зонах, охотничьих угодьях.
Таким образом, поскольку при принятии Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов" не были внесены изменения в Федеральный закон N 218-ФЗ, можно сделать вывод о том, что границы лесопарковых защитных поясов будут вноситься в реестр границ как границы зон с особыми условиями использования.
Кроме названного ранее законодательством устанавливается обязанность размещения информации о создании лесопарковых поясов и их состоянии на сайтах уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1> (далее - Закон об информации) информацией являются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
Информация может быть объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).
Информация, о которой ведется речь, как следует из контекста, относится к общедоступной информации, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению.
Кроме того, по норме п. 2 ч. 4 ст. 8 Закона об информации к сведениям о состоянии окружающей среды доступ не может быть ограничен. При этом необходимо учитывать, что, как отмечается в научной литературе, "право на доступ к информации и право на информацию не равнозначные понятия (они соотносятся как часть и целое), поскольку понятие "доступ к информации" включает только лишь реализацию конституционного права искать и получать ее" <1>.
--------------------------------
<1> Лейба А. Право на доступ к информации: уроки судебной практики // ЭЖ-Юрист. 2014. N 21. С. 3.
Также следует иметь в виду, что, поскольку информация, о которой говорится, размещается на сайте уполномоченных государственных органов, кроме того, именно данные органы в соответствии со ст. 62.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" должны устанавливать границы лесопарковых поясов, данную информацию можно отнести к информации о деятельности государственных органов, которая в соответствии с Законом об информации предоставляется бесплатно.
Статья достаточно подробно регламентирует состав размещаемой информации, однако требования к ней должны быть определены Правительством РФ. В настоящее время такие требования не сформулированы.
В качестве примера установления требований к информации, размещаемой в сети Интернет на основании закона, можно привести Приказ Минэкономразвития России от 27 июля 2015 г. N 505 "Об утверждении требований к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в соответствии с частями 2 и 3 статьи 19 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2015. N 45.
Согласно требованиям этого Приказа размещаемая на сайте информация должна быть круглосуточно доступна пользователям для получения, ознакомления и использования, а также для автоматической обработки информационными системами без взимания платы за ознакомление с информацией или иное ее использование и иных ограничений.
Также она должна быть доступна без использования программного обеспечения, установка которого на технические средства пользователя требует заключения пользователем лицензионного или иного соглашения с правообладателем программного обеспечения, предусматривающего взимание с пользователя платы.
Информация не должна быть зашифрована или защищена от доступа иными средствами, не позволяющими осуществить ознакомление пользователя с ее содержанием без использования иного программного обеспечения или технологических средств, чем веб-обозреватель, и должна размещаться в формате, предоставляющем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами пользователей без применения специально созданного для доступа к информации программного обеспечения.
Информация размещается на русском языке, а также может быть размещена помимо русского языка на государственных языках республик, входящих в состав Российской Федерации, других языках народов Российской Федерации, на иностранных языках. При этом наименования иностранных юридических лиц и имена физических лиц, а также иностранные официальные обозначения могут быть указаны с использованием букв соответствующего иностранного алфавита.
На территориях лесопарковых поясов значительно ограничивается хозяйственная и иная деятельность в целях защиты природных объектов.
В качестве одного из основных способов такой защиты можно назвать установление ответственности за нарушение режима защиты. Так, с 1 января 2017 г. вступила в силу ст. 8.45.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), устанавливающая ответственность за нарушение режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в лесопарковом зеленом поясе. Нарушение такого режима влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от 4 000 до 5 000 руб.; на должностных лиц - от 20 тыс. до 40 тыс. руб.; на юридических лиц - от 250 тыс. до 500 тыс. руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
За административные правонарушения, предусмотренные указанной статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.
Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.45.1 КоАП РФ, наделяются органы, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) и государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий в пределах своих полномочий.
Кроме того, совершение административных правонарушений в лесопарковых зеленых поясах будет являться квалифицирующим признаком для правонарушений, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 8.25 - "Нарушение правил использования лесов"; 8.28 "Незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан"; 8.31 "Нарушение правил санитарной безопасности в лесах"; 8.32 "Нарушение правил пожарной безопасности в лесах".
Установленные данной статьей принципы осуществления деятельности на территориях, входящих в состав лесопарковых зеленых поясов, в целом соответствуют общим принципам охраны окружающей среды, закрепленным в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды". В частности, принципу обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть при помощи наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов, и принципу запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
Перечень запрещенных видов деятельности, определенный ст. 62.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды", практически полностью соответствует нормам ст. 105 ЛК РФ, устанавливающей правовой режим лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, к которым в большей своей части будут относиться леса лесопарковых поясов. Однако, поскольку имеются определенные разночтения между рассматриваемыми нормами, возникает ряд вопросов, например о возможности занятия видами деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территориях, входящих в состав лесопарковых зеленых поясов.
Рекультивация нарушенных земель и иные мероприятия, предусмотренные ч. 4 ст. 62.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды", вероятно, будут проводиться в соответствии с подзаконными нормативными актами, принятыми специально для данного случая. Однако пока такие акты не приняты. Поэтому регулирование будет осуществляться в соответствии с имеющимися актами, например Приказом Минприроды России N 525, Роскомзема от 22 декабря 1995 г. N 67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. N 4.
Специальное регулирование для перевода земель лесопарковых зеленых поясов не установлено и не может быть установлено, поскольку эти территории не относятся ни к одной категории земель. Поэтому следует полагать, что регулирование будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <1> в зависимости от категории земель, к которой конкретный участок будет относиться.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5276.
Также, поскольку по нормам Федерального закона "Об охране окружающей среды" площадь лесопарковых зеленых поясов не должна уменьшаться, при исключении участка из их состава утраченная площадь должна быть компенсирована путем включения другого участка.
Нормами ст. 62.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" также будет регулироваться выполнение работ по лесовосстановлению или лесоразведению лицами, ведущими строительство зданий, строений, сооружений в границах лесопарковых зеленых поясов, или лицами, ходатайствующими об изменении границ лесопарковых зеленых поясов, в целях компенсации выбытия земель, занятых лесными насаждениями, лесопарковых зеленых поясов.
Работы по лесовосстановлению или лесоразведению должны выполняться в течение года после принятия решения об изменении границ лесопаркового зеленого пояса или выдачи разрешения на строительство в его границах.
Земельные участки, на которых выполняются работы по лесовосстановлению или лесоразведению, определяются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с лесохозяйственным или градостроительным регламентом с учетом породного состава и качества лесных насаждений застраиваемых или изымаемых участков.
Кроме того, работы по лесовосстановлению будут осуществляться на вырубках, гарях, прогалинах, иных не занятых лесными насаждениями или пригодных для лесовосстановления площадях при строительстве и изменении границ согласно правилам лесовосстановления.
При отсутствии лесных участков, требующих лесовосстановления, уполномоченные органы принимают решение о предоставлении участков для лесоразведения. При этом работы по лесоразведению будут осуществляться на землях лесного фонда и землях иных категорий, на которых ранее не произрастали леса, согласно правилам лесоразведения.
При отсутствии участков для проведения работ по лесовосстановлению или лесоразведению уполномоченными органами по нормам законодательства предоставляются участки, прилегающие к лесопарковому зеленому поясу, а при их отсутствии - расположенные в границах соответствующего муниципального района, при отсутствии последних - в границах территории соответствующего субъекта РФ.
Работы по лесовосстановлению или лесоразведению выполняются искусственным или комбинированным способом и включают в себя: создание лесных культур саженцами с закрытой корневой системой или укрупненным посадочным материалом.
Участки, на которых планируются работы по лесовосстановлению или лесоразведению, должны быть обследованы на соответствие данного вида работ их целевому назначению. Работы на участках, непригодных для работ по лесовосстановлению и лесоразведению, не должны допускаться.
Указанное обследование участков осуществляется уполномоченным органом совместно с лицами, проводящими строительство или изменение границ, в целях компенсации выбытия земель, занятых лесными насаждениями лесопарковых зеленых поясов.
Площадь, на которой осуществляются мероприятия по лесовосстановлению или лесоразведению, должна быть равной площади, исключаемой из состава лесопаркового зеленого пояса, или площади возводимого объекта с учетом охранных зон и инфраструктуры.
Работы по лесовосстановлению или лесоразведению выполняются в соответствии с проектом компенсации выбытия площадей лесопарковых зеленых поясов, включающим в себя:
- характеристику местоположения лесного участка;
- характеристику лесорастительных условий лесного участка (в том числе рельефа, гидрологических условий, почвы);
- характеристику имеющегося подроста и молодняка лесных древесных пород (состав пород, средний возраст, средняя высота, количество деревьев и кустарников на единице площади, размещение их по площади лесного участка, состояние лесных насаждений и его оценка);
- установление сроков и технологий (методов) выполнения работ по лесовосстановлению или лесоразведению;
- характеристику посадочного материала, используемого для лесовосстановления или лесоразведения;
- требования к молоднякам, подлежащим отнесению к землям, занятым лесными насаждениями.
Проект выполнения работ проходит процедуру общественного обсуждения в течение 30 дней путем его размещения на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на основании обращения лица, осуществляющего строительство или изменение границ.
Лица, осуществляющие строительство либо изменение границ, дорабатывают проект с учетом поступивших замечаний.
После устранения замечаний проект подлежит согласованию с уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ и утверждению лицом, осуществляющим строительство или изменение границ.
Исполнитель работ за свой счет должен застраховать гражданскую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязательств по проведению работ по лесовосстановлению или лесоразведению.
Такие работы принимает уполномоченный орган с участием общественных инспекторов по охране окружающей среды по достижении молодняком параметров отнесения к землям, занятым лесной растительностью, путем составления акта отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления или лесоразведения, к землям, занятым лесными насаждениями. Данные акты вносятся в Государственный лесной реестр.
В защитных лесах, к которым относятся и леса, расположенные в лесопарковых защитных поясах, в соответствии с ЛК РФ сплошные рубки осуществляются в случаях, когда выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, а также допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.
В лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, уход осуществляется путем проведения рубок ухода и иных мероприятий, предусмотренных Правилами ухода за лесами.
В лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, запрещаются сплошные рубки лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 17 и ч. 5 ст. 21 ЛК РФ.
Площадь участка сплошной рубки, включая сплошные рубки реконструкции, не должна превышать 5 га при ширине лесосеки не более 100 м, и ее протяженности, равной не более одной трети участка (по ширине и длине), выполняющего определенные целевые функции или примыкающего к непокрытым лесной растительностью землям. В горных условиях и в равнинных лесах на склонах крутизной свыше 6 градусов предельная площадь участков сплошной рубки составляет не более 3 га.
Нормативы рубок ухода, а также выборочных и сплошных санитарных рубок определяются Правилами ухода за лесами и Правилами санитарной безопасности в лесах.
В лесопарковых зеленых поясах ведутся выборочные рубки лесных насаждений, от очень слабой до умеренно-высокой интенсивности.
В лесах, расположенных в первой - третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, расположенных в границах лесопарковых зеленых поясов, уход за лесами осуществляется с применением рубок ухода очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающих формирование сложных и разновозрастных лесных насаждений, эффективно выполняющих санитарно-гигиенические и оздоровительные функции.
В лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, запрещается проведение чересполосных постепенных рубок.
Леса, расположенные в лесопарковых зеленых поясах, должны воспроизводиться путем лесовосстановления и ухода за лесами в соответствии с Правилами лесовосстановления, утвержденными Приказом Минприроды России от 29 июня 2016 г. N 375 "Об утверждении Правил лесовосстановления".
Мероприятия по лесовосстановлению должны проходить на территориях лесопарковых зеленых поясов не позднее чем через один год с момента проведения рубок соответствующих лесных и иных насаждений.
При выполнении работ по воспроизводству лесов в лесопарковых зеленых поясах обработка почвы при лесовосстановлении, агротехнический уход за лесными культурами, уход за лесами осуществляются без применения токсичных химических препаратов.
В прибрежных защитных полосах водоохранных зон, расположенных в границах лесопарковых зеленых поясов, лесовосстановление проводится методами, исключающими сплошную распашку земель.
При выполнении работ по лесовосстановлению в лесопарковых зеленых поясах используются древесные и кустарниковые породы, отличающиеся большой долговечностью, высокими эстетическими качествами, декоративностью, устойчивостью к неблагоприятным антропогенным и техногенным факторам, особенно к значительным рекреационным нагрузкам.
При выполнении работ по лесовосстановлению в лесопарковых зеленых поясах, расположенных вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ, используются древесные породы, устойчивые к вредным веществам, поступающим в атмосферу, почву в связи со строительством, эксплуатацией, ремонтом указанных дорог и путей.
В лесопарковых зеленых поясах на склонах крутизной более 6 градусов не допускается сплошная отвальная вспашка земель. В указанных условиях допустима безотвальная вспашка почвы или отвальная вспашка полосами, террасами, бороздами шириной не более 4 м, направленными по горизонталям местности и чередующимися с полосами необработанной земли такой же или большей ширины, а также подготовка почвы площадками.
Леса, расположенные в лесопарковых зеленых поясах, подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов в соответствии с лесным законодательством РФ.
Единые требования к обеспечению пожарной безопасности в лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, ведении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах установлены Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417.
Основными мерами предупреждения и ограничения распространения пожаров в лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, являются мероприятия, повышающие пожароустойчивость (регулирование состава насаждений, выборочные санитарные рубки, очистка от захламленности), пропаганда соблюдения правил пожарной безопасности в населенных пунктах, общественном транспорте, местах выполнения работ и массового отдыха людей, а также размещение наглядной противопожарной агитации в местах организованного отдыха.
Порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, определены Правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2017 г. N 607 "О Правилах санитарной безопасности в лесах".
В лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях, кроме случаев предотвращения чрезвычайных ситуаций.
В лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, запрещаются авиационные меры борьбы с вредными организмами.
В лесах, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, запрещаются сплошные санитарные рубки, за исключением случаев, когда выборочные рубки не обеспечивают замену насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций.
Очистка от захламленности не проводится в лесах, расположенных на территориях, входящих в состав лесопарковых зеленых поясов, где сохранение процессов естественного отпада и разложения древесины необходимо для выполнения целевых функций лесов, если при этом не создается угроза возникновения очагов вредителей или болезней и не нарушаются Правила пожарной безопасности в лесах Российской Федерации.
Проведение вырубки погибших и поврежденных деревьев в зеленых насаждениях городов и поселков регулируется правилами содержания, охраны и использования таких насаждений.
Единый порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах, установлены Правилами санитарной безопасности в лесах.
Таким образом, как видно из изложенного, хотя в законодательстве предусмотрено обширное регулирование правового режима лесопарковых зеленых поясов, практика его применения еще не сложилась. Кроме того, остается неясным соотношение данного понятия с понятием о лесе.