|
"Жилищное право: Учебник" ("Юриспруденция", 2016) |
Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 20.05.2019 |
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
"ВОЛГОГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
"ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"
ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО
УЧЕБНИК
Авторский коллектив
Балтутите И.В., канд. юрид. наук, доц. каф. гражданского и международного частного права ВолГУ (глава 11 - параграф 11.1, параграф 11.2 - совместно с Иншаковой А.О., Филипповым П.М.; главы 12, 14 - совместно с Ковалевой О.А.).
Витвицкая В.Р., ассистент каф. гражданского и международного частного права ВолГУ (глава 7 - совместно с Ковалевой О.А.).
Гончаров А.И., д-р юрид. наук, д-р эконом. наук, проф., проф. каф. гражданского и международного частного права ВолГУ (предисловие - совместно с Иншаковой А.О., Филипповым П.М.; глава 4 - параграф 4.2 - совместно с Иншаковой А.О., Ковалевой О.А.; главы 5, 6 - совместно с Ковалевой О.А.).
Иншакова А.О., д-р юрид. наук, проф., зав. каф. гражданского и международного частного права ВолГУ (предисловие - совместно с Гончаровым А.И., Филипповым П.М.; глава 1 - совместно с Филипповым П.М.; глава 4 - параграф 4.2 - совместно с Гончаровым А.И., Ковалевой О.А.; главы 8, 9 - совместно с Ковалевой О.А.; глава 11 - параграф 11.1, параграф 11.2 - совместно с Филипповым П.М., Балтутите И.В.).
Кагальницкова Н.В., канд. юрид. наук, доц., доц. каф. гражданского и международного частного права ВолГУ (главы 2, 4 - совместно с Ковалевой О.А.).
Казаченок О.П., канд. юрид. наук, доц. каф. гражданского и международного частного права ВолГУ (глава 10).
Ковалева О.А., канд. юрид. наук, доц., доц. каф. гражданского права и процесса ОГУ (глава 2, глава 4 - параграф 4.1 - совместно с Кагальницковой Н.В., параграф 4.2 - совместно с Гончаровым А.И., Иншаковой А.О.; главы 5, 6 - совместно с Гончаровым А.И.; глава 7 - совместно с Витвицкой В.Р.; главы 8, 9 - совместно с Иншаковой А.О.; глава 11 - параграфы 11.3, 11.4; глава 12 - совместно с Балтутите И.В.; глава 13 - совместно с Филипповым П.М.; глава 14 - совместно с Балтутите И.В.).
Филиппов П.М., д-р юрид. наук, проф., заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ (предисловие - совместно с Иншаковой А.О., Гончаровым А.И.; глава 1 - совместно с Иншаковой А.О.; глава 3, глава 11 - параграф 11.1, параграф 11.2 - совместно с Иншаковой А.О., Балтутите И.В.; глава 13 - совместно с Ковалевой О.А.).
Рецензенты:
Безбах В.В. - заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского и трудового права Российского университета дружбы народов.
Слесарев В.Л. - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина.
Предисловие
Уважаемый читатель!
Регулирование жилищных отношений носит довольно сложный характер и осуществляется главным образом на основе паритетного сочетания принципов жилищного и гражданского законодательства.
Жилищное право как самостоятельный предмет изучения, оформленный в качестве предлагаемого читателю учебника, содержит обширный комплекс разнообразного нормативно-правового, научного и эмпирического материала. В учебнике рассматриваются основные действующие акты законодательства, значительное внимание уделяется дискуссионным вопросам теории жилищного права и формирующейся судебной практике. Использованы статистические данные жилищных фондов Оренбургской и Волгоградской областей.
Процессы ускоренного развития регулирования жилищных отношений, постепенного оформления на законодательном и доктринальном уровне самостоятельной отрасли права лежат в основе формирования новой комплексной отрасли "Жилищное право", являющейся научной дисциплиной и учебным курсом.
Целью курса является достижение всестороннего понимания студентами природы и сущности жилищных отношений, подготовка к практической деятельности высококвалифицированных специалистов в области жилищного законодательства, свободно оперирующих соответствующей юридической терминологией, ориентирующихся в правовых основаниях пользования жилыми помещениями, а также способных оказывать юридическое сопровождение перехода права собственности на жилые помещения. Обязательным является и формирование у студентов четкой научно-исследовательской позиции и навыков творческого характера.
После изучения предлагаемого учебного курса студент сможет уверенно применять на практике свои знания. Прежде всего, разбираться в принципах, отраслевой принадлежности, правовых методах и средствах жилищного права, понимать перспективы его развития как отрасли права, отрасли законодательства и учебной дисциплины. Обретенные студентом знания станут необходимым первоначальным фундаментом для дальнейшего самостоятельного, всестороннего изучения учебного курса, который позволяет говорить о приобретенных компетенциях, предусмотренных рабочими программами, ориентированными на требования федерального государственного образовательного стандарта нового поколения.
Структура учебника, разработанная с учетом оптимальной организации учебного процесса, обеспечивает приобретение знаний как теоретической, так и практической направленности. Сопровождение каждой главы учебника предлагаемыми для решения задачами, тестами и контрольными вопросами для самопроверки нацелено на эффективное усвоение как лекционного, так и практического материала.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ,
почетный работник высшего
профессионального образования РФ
П.М.Филиппов
Доктор юридических наук,
профессор
А.О.Иншакова
Доктор юридических наук,
доктор экономических наук,
профессор
А.И.Гончаров
Принятые сокращения
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
БТИ - Бюро технической инвентаризации.
ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
ВДПЧ - Всеобщая декларация прав человека.
ГИС ЖКХ - государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства.
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации.
Госстрой - Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
ГТК - Государственный таможенный комитет.
ГУП - государственное унитарное предприятие.
ДГиЗО - Департамент государственного имущества и земельных отношений.
ЖБИ - железобетонные изделия.
ЖК РФ - Жилищный кодекс Российской Федерации.
ЖКХ - жилищно-коммунальное хозяйство.
ЖСК - жилищно-строительный кооператив.
ЖЭК - жилищно-эксплуатационная контора.
ЗАО - закрытое акционерное общество.
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации.
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
МКД - многоквартирный дом.
МСУ - местное самоуправление.
МФЦ - многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.
ОАО - открытое акционерное общество.
ОМС - орган местного самоуправления.
ООО - общество с ограниченной ответственностью.
Росреестр - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.
СанПиН - санитарные нормы и правила.
СНиП - строительные нормы и правила.
ТОО - товарищество с ограниченной ответственностью.
ТСЖ - товарищество собственников жилья.
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации.
Управление Госпожнадзора МЧС РФ по КБР - Управление Государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Кабардино-Балкарии.
ФГУП - Федеральное государственное унитарное предприятие.
ФМС - Федеральная миграционная служба.
Глава 1. Общая характеристика жилищного права
В результате изучения данной темы студент должен:
знать:
- круг общественных отношений, регулируемых жилищным правом;
- основные методы регулирования жилищных правоотношений;
- основания систематизации норм жилищного законодательства;
- принципы жилищного права;
- источники жилищного права;
- способы защиты нарушенных жилищных прав;
уметь:
- различать гражданские и жилищные правоотношения;
- ориентироваться в системе жилищного законодательства;
- применять нормы жилищного законодательства;
- различать основания возникновения жилищных прав;
- распознавать случаи нарушения жилищных прав;
владеть:
- навыками оперирования основными понятиями и категориями жилищного права;
- навыками работы с источниками жилищного права;
- навыками защиты нарушенных жилищных прав.
§ 1. Понятие, предмет и методы жилищного права.
ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
Жилищное право - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в жилищной сфере.
В юридической литературе понятие "жилищное право" употребляется в широком и узком смыслах. В широком смысле это институт гражданского права, включающий в себя нормы других отраслей права, посвященные либо непосредственно жилищным правоотношениям, либо отношениям, связанным с жильем. Жилищное право в узком смысле - это субъективное право конкретного человека на жилое помещение. Таким образом, определенная совокупность общественных отношений, которая получила в законодательстве и в юридической литературе название "жилищные отношения", является предметом регулирования жилищного права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2003. С. 24; Жилищное право: Учеб. пособие / А.В. Кудашкин. М.: ИЦ РИОР; НИЦ ИНФРА-М, 2014 (Высшее образование: Бакалавриат). С. 5.
Современная юридическая наука демонстрирует различные научные подходы к определению отраслевой принадлежности жилищного права. Некоторые ученые считают его самостоятельной отраслью права, другие - комплексной отраслью, а третьи рассматривают жилищное право в качестве подотрасли гражданского права. Тем не менее в противоречивом множестве современных научных подходов преобладает мнение о том, что жилищное право - это комплексная отрасль права.
Жилищное право признано и Конституцией РФ, и ГК РФ в качестве самостоятельной отрасли права. Начиная с 1937 г. было проведено три кодификации. В результате жилищное право представляет собой межотраслевое объединение, в большей степени гражданско-правового характера, включающее вместе с тем нормы административного, земельного, семейного, а также иных отраслей права. Это волевое, функциональное, искусственное правовое объединение, использующее разноотраслевой инструментарий, не имеющее своего органического предмета и метода, в отличие от основной отрасли права. Границы жилищного права как комплексной отрасли диктуются целями и задачами самостоятельного правового регулирования, которые еще с 1977 г. стали конституционно значимыми <1>.
--------------------------------
<1> См.: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 48.
Согласно утверждению Р.З. Лившица, критерием предмета комплексной отрасли законодательства "выступает объективная потребность общества в правовом регулировании определенной группы общественных отношений... Предметы отраслей законодательства индивидуально определены" <1>. Острота жилищной проблемы не только осталась, но и усилилась, причины сохранения обособленности жилищного законодательства остались прежними, отражающими усложнение общественных отношений.
--------------------------------
<1> Лившиц Р.З. Теория права. М.: БЕК, 1994. С. 119.
По мнению В.Ф. Яковлева, устранение комплексных отраслей законодательства само по себе было бы движением вспять. По мнению ученого, "такой вывод был бы ошибочным, он шел бы вразрез с практикой развития системы законодательства, свидетельствующей о том, что существенные изменения в данной системе являются реакцией на назревшие общественные потребности. Задача науки состоит, таким образом, в том, чтобы выявить объективную основу сложившейся системы законодательства и направлений ее развития" <1>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Вся работа проходила в дискуссиях // Закон. 2009. N 5. С. 7 - 13.
Таким образом, жилищное право является комплексной отраслью, в которой объединены нормы и правовые институты различных отраслей права (административного, гражданского и других), и характеризуется наличием следующих факторов, свойственных определенному целостному правовому образованию:
- особого предмета регулирования;
- принципов;
- общих (основных) положений, отдельных особых способов и приемов правового регулирования, т.е. наличием специфического механизма, режима правового регулирования, которым жилищное право отличается от смежных отраслей и комплексных правовых образований;
- системы, в которую входят правовые институты и правовые нормы, регулирующие соответствующие группы однородных жилищных отношений.
Кроме того, полагаем, факт обособленного законодательного признания жилищного законодательства в ГК РФ во многом предопределяет выделение жилищного права как комплексной отрасли национальной правовой системы.
В связи с провозглашением в Конституции РФ (ст. 40) права на жилище обусловливалось выделение всех отношений, возникающих по поводу жилого помещения, его пользования и эксплуатации, в самостоятельную группу жилищных отношений, а регулирующих эти отношения правовых актов - в самостоятельную комплексную отрасль "жилищное законодательство".
Предмет регулирования жилищного права - жилищные отношения, которые являются воплощением объективной и одной из самых насущных потребностей граждан в жилье, прежде всего в жилом помещении. В их круг входят отношения по поводу: пользования жилыми помещениями, обеспечения граждан жильем, управления жилищным фондом, использования и сохранности жилищного фонда и др.
Совокупность жилищных отношений включает также отношения по поводу "ограниченного" распоряжения жилым помещением. Так, в числе прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма содержится право на его обмен. Вопросы обмена выходят за рамки отношений по пользованию жилыми помещениями, так как содержат в себе элементы распоряжения жилым помещением, которое не является собственностью нанимателя.
Жилищным законодательством регулируются и некоторые другие отношения, возникающие в связи с потребностью в жилище. Например, отношения по оказанию гражданам коммунальных услуг неотделимы от жилищных отношений по использованию жилого помещения.
Отношения по найму жилых помещений также имеют немаловажное значение в общей совокупности жилищных отношений. Они являются отношениями по пользованию жилым помещением, т.е. связаны с реальным удовлетворением потребности в жилье.
Общественные отношения, которые относятся к категории жилищных, характеризуются следующими характерными особенностями:
- эти отношения складываются, как правило, по поводу готового объекта, которым является жилой дом или иное жилище;
- обязательным субъектом жилищного правоотношения является физическое лицо - гражданин <1>;
- жилище включено в установленном порядке в состав жилищного фонда и предназначено для постоянного (круглогодичного) проживания.
--------------------------------
<1> См.: Николюкин С.В. Специфика жилищных правоотношений в современном российском обществе // Современный юрист. 2015. N 3. С. 53.
Наличием такого особого объекта регулирования общественных отношений жилищное законодательство четко отличается от других отраслей законодательства и права.
Предмет жилищного права - отношения по поводу:
- возникновения, пользования, осуществления, изменения, прекращения права владения, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
- пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
- пользования общим имуществом собственников помещений;
- отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения из жилищного фонда;
- учета жилищного фонда;
- содержания и ремонта жилых помещений;
- переустройства и перепланировки жилых помещений;
- управления многоквартирными домами;
- создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
- предоставления коммунальных услуг;
- внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, а также ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги;
- формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;
- осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;
- контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Необходимо обратить внимание на то, что в ст. 4 ЖК РФ определен не только круг жилищных отношений, но и перечень их участников, среди которых: граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Жилищному кодексу РФ / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2011. С. 73.
Основаниями возникновения жилищного правоотношения являются юридические факты, т.е. определенные обстоятельства, с наличием которых законодательство связывает возникновение правоотношений в сфере использования и эксплуатации жилого фонда.
Жилищные правоотношения возникают:
- из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему;
- из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей;
- в результате членства в жилищных и жилищно-строительных кооперативах;
- из судебного решения, установившего жилищные права и обязанности;
- вследствие действий участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей;
- в результате приобретения жилого помещения по основаниям, содержащимся в федеральном законе.
Право человека на жилище является конституционным, оно закреплено в ст. 40 Конституции РФ - Основного Закона Российской Федерации. Данное право относится к благу каждого человека и поэтому является по своей сути цивильным, гражданским (в противовес публичному праву государства).
Понятие "жилищное право" может быть предметом изучения в трех разных аспектах:
1) как отрасль права;
2) как наука;
3) как учебная дисциплина.
Жилищное право как отрасль права. Вопрос о природе жилищного права как отрасли права в науке является очень спорным. Некоторые ученые считают жилищное право самостоятельной, но комплексной отраслью российской правовой системы или подотраслью гражданского права. Основным аргументом сторонников первого подхода является то обстоятельство, что жилищное право имеет собственный специфический предмет регулирования, а именно общественные отношения по использованию жилого фонда, направленные на возникновение, изменение, отмену жилищных прав у граждан. Однако недостатком данной теории, по нашему мнению, является то, что жилищное законодательство в настоящее время имеет сложный комплексный характер и содержит в себе ряд норм административного права. Количество этих норм по сравнению с нормами гражданского права незначительно, что и позволяет другим авторам придерживаться иной точки зрения, в соответствии с которой жилищное право рассматривается в качестве одной из крупнейших подотраслей российского гражданского права. Жилищное право регулирует более узкий предмет - возникновение, изменение и прекращение жилищных прав, но при этом использует основной метод гражданского права - диспозитивный.
В данном учебнике авторы будут придерживаться мнения о том, что жилищное право является комплексной отраслью права. Такая точка зрения представляется авторскому коллективу наиболее аргументированной и к тому же закреплена законодательно. Жилищное право как комплексная отрасль права использует методы правового регулирования, заимствованные из других отраслей права и имеет свой кодифицированный нормативный акт - Жилищный кодекс РФ.
У каждой отрасли есть свой способ регулирования отношений, входящих в нее.
Способ регулирования жилищных правоотношений называют методом жилищного права. У жилищного права нет самостоятельного метода регулирования, так как оно в широком смысле является комплексным институтом. Его метод характеризуется чертами, присущими гражданскому праву в целом, а также чертами, характерными для тех отраслей права, нормы которых могут присутствовать в жилищных правоотношениях.
Нормы жилищного права относятся к различным отраслевым структурам национальной правовой системы. Так, нормы, регулирующие использование жилого помещения, относятся лишь к гражданскому праву. Нормы, регулирующие распределение, предоставление жилого помещения в государственном и муниципальном фондах относятся только к административному праву. Правоотношения по приобретению жилых помещений регулируются нормами гражданского права (порядок и условия заключения договоров купли-продажи, мены, дарения жилых помещений, порядок наследования жилья) и административного права (ответственность за нарушение правил пользования жилыми помещениями). Правоотношения в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности, ремонта жилого помещения регулируются нормами и гражданского права, и целого ряда других отраслей: административного, налогового, земельного. Таким образом, хотя формально жилищное право является только институтом гражданского права, сформировавшимся вокруг договора найма жилого помещения, содержание, объем и значение этого института, по мнению ряда авторов, дают веские основания для признания этого института в качестве подотрасли гражданского права.
Жилищное право как комплексная отрасль права использует заимствованные из других отраслей права методы, например:
- диспозитивный метод (гражданское право);
- императивный метод (административное право).
Жилищное право традиционно использует и такие методы правового регулирования, как:
1) всеобщие методы, основанные на общеправовых положениях (государство и право являются теми институтами, которые существуют независимо от воли и сознания человека и находятся в постоянном развитии);
2) общенаучные методы, к которым следует отнести такие методы, как анализ (рассмотрение и исследование жилищных правоотношений по составным частям), синтез (объединение составных частей в единое целое и рассмотрение существующей проблемы в комплексе), системный подход к последовательному рассмотрению материала в целом;
3) функциональный метод, при котором происходит изучение функций государственно-правовых структур, их взаимодействия в жилищных правоотношениях;
4) частнонаучный метод с использованием:
- юридического подхода к изучению предмета жилищного права. При этом дается необходимое определение общих понятий, производится их общая классификация и т.д.;
- статистического подхода, который основан на официальном анализе конкретной информации о данных и количественных показателях;
- сравнительно-правового сопоставления положений иных отраслей права;
- социологического метода, основанного на исследовании общественного мнения по вопросам отдельных жилищных проблем <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Жилищное право" включен в информационный банк согласно публикации - Дашков и К, 2007. |
<1> См.: Афонина А.В. Жилищное право: Курс лекций. М.: Дашков и К, 2009. С. 11.
Жилищное право как наука представляет собой систему взглядов, идей, теорий по поводу закономерностей соответствующих правоотношений, действующих правовых норм и практики, а также тенденций их развития <1>.
--------------------------------
<1> См.: Жилищное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / П.В. Алексий [и др.]; Под ред. И.А. Еремичева, П.В. Алексия. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. С. 5.
Жилищное право как учебная дисциплина представляет собой совокупность взглядов, идей, теорий по поводу закономерностей правоотношений, складывающихся по поводу жилища в широком смысле этого слова, анализа действующих норм практики, прогнозов их развития <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пименова Е.Н. Жилищное право: Конспект лекций. М.: Эксмо, 2007. С. 8.
Предметом учебной дисциплины жилищного права является изучение нормативного регулирования жилищных отношений, истории, теории и основных тенденций его развития. Освоение студентами разработанных наукой теоретических положений и навыков практической работы является целью изучения жилищного права в высших учебных заведениях. Таким образом, учебная дисциплина жилищного права должна давать достаточно широкий круг знаний как для научной, так и для практической работы.