Административное судопроизводство. Часть I. Подготовка, подача и рассмотрение иска

ГАРАНТ:

См. также Административное судопроизводство. Часть II. Особенности рассмотрения, обжалование, пересмотр и исполнение судебных актов (Л.Ф. Бадыков, Т.В. Богданова, В.А. Гуреев, К.Б. Ряховский, журнал "Библиотечка "Российской газеты", выпуск 12, июнь 2016 г.)

Л.Ф. Бадыков,

старший преподаватель кафедры

государственно-правовых дисциплин

Казанского института (филиала)

Всероссийского государственного университета

юстиции (РПА Минюста России)

Т.В. Богданова,

помощник прокурора прокуратуры

Октябрьского района города Тамбова,

кандидат юридических наук

В.А. Гуреев,

заведующий кафедрой организации службы

судебных приставов и исполнительного

производства Всероссийского государственного

университета юстиции (РПА Минюста России),

доктор юридических наук, доцент

К.Б. Ряховский,

главный специалист-эксперт отдела

аналитической деятельности

и совершенствования законодательства

Правового управления Федеральной службы

судебных приставов, кандидат юридических наук

Журнал "Библиотечка "Российской газеты", выпуск 11, июнь 2016 г., с. 1-176.

Предисловие

8 марта 2015 г. был принят Кодекс административного судопроизводства РФ, вступивший в силу 15 сентября этого же года. Его принятие является одним из важнейших событий в правовой жизни России, поскольку оно позволило значительно переработать и впервые выделить в единый и самостоятельный кодифицированный нормативный правовой акт нормы, регулирующие порядок рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, а также других дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.

Если ранее указанные дела рассматривались судами в рамках гражданского судопроизводства, поскольку регулирующие порядок их рассмотрения нормы содержались в Гражданском процессуальном кодексе РФ, то теперь они разрешаются в порядке нового особого вида судопроизводства - административного.

Следует отметить, что в ходе работы над проектом Кодекса административного судопроизводства РФ был учтен ряд сложившихся в судебной практике позиций по вопросам порядка рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, в связи с чем нормы, регулирующие административное судопроизводство, в значительной степени отличаются от предшествовавших им норм Гражданского процессуального кодекса РФ.

Данная книга подготовлена в целях освещения особенностей и новшеств порядка рассмотрения названных категорий дел, установленного Кодексом административного судопроизводства РФ, и основана на анализе уже имеющейся судебной и правоприменительной практики в совокупности с выработанными теоретико-правовыми основами.

Издание предназначено для самого широкого круга читателей: практикующих юристов, государственных служащих, студентов и преподавателей юридических вузов, а также всех интересующихся процессуальным законодательством.

В.А. Гуреев,

К.Б. Ряховский

Глава 1. Общие положения § 1. Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства

Название Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) говорит о том, что он содержит в себе нормы о порядке рассмотрения административных дел. Еще с советских времен в отечественной юридической науке термин "административный" был связан с исполнительно-распорядительной деятельностью по реализации государственных полномочий. Подтверждение данному тезису можно найти в определении административного акта.

Административный акт - это юридический акт, исходящий от органа государственного управления при осуществлении им исполнительно-распорядительной деятельности и направленный на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений*(1).

Само слово "администрация" переводится с латыни как управление, руководство.

В современной юридической литературе под администрацией понимаются органы, осуществляющие управление, а также руководящий персонал учреждений и предприятий*(2).

При этом административная власть представляет собой средство, которое использует администрация для воздействия на волю управляемых*(3).

Изначально КАС РФ разрабатывался для определения порядка рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, которые до этого рассматривались судами общей юрисдикции в порядке, предусмотренном подразд. III разд. II ГПК РФ. При этом, если в ГПК РФ использовался термин "дела, возникающие из публичных правоотношений" для общего обозначения всех видов дел указанной категории, то в КАС РФ они поименованы как административные дела.

Данный вывод следует из содержания ч. 1 ст. 1 КАС РФ, определяющей предмет правового регулирования данного нормативного правового акта. В соответствии с указанной частью ст. 1 нормы данного кодекса применяются в отношении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. При этом необходимо учитывать точку зрения, разделяемую некоторыми учеными-юристами, что судебный контроль является контролем правомерности, а не целесообразности*(4).

Таким образом, законодатель установил в качестве основного критерия для отнесения дела к категории рассматриваемых в соответствии с КАС РФ связь спорных правоотношений с осуществлением государственных или иных публичных функций.

Иными словами, КАС РФ предназначен для правового регулирования судопроизводства по делам, связанным с отношениями власти и подчинения, т.е. таким, где одной из сторон обязательно является субъект, наделенный властными полномочиями. Однако это не означает, что если ни одна из сторон административного дела не является органом государственной власти, местного самоуправления либо их должностным лицом, то к спорным правоотношениям не будут применяться нормы КАС РФ.

В частности, из ч. 5 ст. 38 КАС РФ следует, что административным ответчиком могут быть не только государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, но и любые другие органы или организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

В связи с этим главным критерием при решении вопроса о применении к спорным правоотношениям норм, содержащихся в КАС РФ, является не их субъектный состав, а их характер, который должен предполагать связь с реализацией публичных государственных властных полномочий.

Часть 1 ст. 1 КАС РФ также вводит и второй важный признак административных дел, который заключается в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации указанных полномочий. С учетом данного обстоятельства можно сказать, что все административные дела, рассматриваемые по правилам КАС РФ, разделяются на две большие группы:

1) административные дела о защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающие из административных или иных публичных полномочий;

2) административные дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Наличие второй группы можно рассматривать в качестве подтверждения законодательного закрепления обязательного судебного контроля над деятельностью, связанной с реализацией государственно-властных полномочий*(5). Однако это не говорит об отсутствии судебного контроля при рассмотрении дел первой группы, поскольку оно также представляет собой проверку судом законности действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими решений, постановлений.

В целом же судебный контроль представляет собой одну из форм обеспечения законности, перед ним стоит задача предупредить либо выявить нарушение в применении закона*(6). Он может заключаться в непосредственной проверке соответствия законодательству и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов, обладающих публично-правовыми полномочиями.

Вместе с тем необходимо согласиться с мнением некоторых ученых, что названное разделение носит условный характер, предметом рассмотрения в обоих случаях является возможное нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца*(7).

Конкретный перечень административных дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном КАС РФ, определен в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 1 КАС РФ к первой условно выделенной нами группе относятся административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

Рассмотрим их более подробно.