Семинар №7- Органы исполнительной власти, иные государственные органы как субъекты ап

1. Органы исполнительной власти : понятие,основы правового положения . Понятие компетенции органа исполнительной власти Соотношение Положения об органе исполнительной власти и его административного регламента . 

Орган исполнительной власти- часть организационно-правового механизма государства, которому в соответствии с принципом разделения властей оно поручает практическое осуществление государственно-властных функций в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно- политической жизни общества. 

Органы исполнительной власти, обусловленные сущностью испол­нительной власти как ветви государственной власти, выступают ее спе­циальными субъектами. Определенное качественное выражение органы исполнительной власти приобретают благодаря своим функциям, компетенции, фор­мам и методам деятельности.

Функции: 

• регулятивная

• аналитическая

• консультативная

• прогнозирование

• планирование- определенный порядок работы с указанием ее объемов, последовательности и сроков выполнения, заключает в себе важное организующее начало. Особое значение имеет стратегическое планирование, разрабатывае­ мое на долгосрочный период в целях научного обеспечения реализа­ ции стратегии национальной безопасности, экономического, соци­ ально-культурного и политического развития Российской Федерации.

• координация- взаимодействии органов ис­ полнительной власти с иными участниками общественных отноше­ ний, в установлении связей между отраслями, сферами, комплексами, регионами, а также в согласовании их деятельности. В государствен­ но-управленческой практике наблюдается вариативность координа­ционных действий. Пример тому — федеральное министерство, осуществляю­щее функцию координации в отношении находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

• интеграция государственного сектора с секторами корпоративными и частными 

• осуществление контроля и надзора- проявляется в системе наблюдения и проверки функционирования подконтрольных объектов. В зависи­мости от широты сферы осуществления контрольной функции государственный контроль может быть (1)общим, (2)межведомственным, (3)надведомственным, (4)отраслевым, (5)специализированным.

• управление государственным имуществам

• оказание государственных услуг- как сравнительно новое явление в государственно-управленческой деятельности совре­ менной России, проявляется в предоставлении уполномоченными ор­ ганами исполнительной власти непосредственно или через подведом­ ственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти расценкам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных законами. Эта функция главным образом отражает взаимоотношения между гражданами и властью.

Правовой статус органов исполнительной власти проявляется не только в их функциях, но и в их компетенции. Компетенция органа исполнительной власти выступает как явление юридическое, характе­ризуется совокупностью и объемом конкретных полномочий (прав и обязанностей, ответственности), предоставленных органам исполни­тельной власти в экономической, социальной, политической сферах жизни общества. Орган исполнительной власти не вправе укло­няться от реализации своей компетенции и выходить за ее рамки. Бла­годаря компетенции деятельность органов исполнительной власти приобретает предметный характер. Каждый из органов ответствен за состояние своей области или сферы — промышленность, оборона, финансы, культура, здравоохранение, образование, природопользова­ние, охрана окружающей среды, внешняя политика и т. д. 

Деятельность органов исполнительной власти носит правоприме­нительный, исполнительный характер. Важным в правоприменении и правоисполнении органов исполнительной власти является определе­ние процедуры, последовательных стадий разрешения всех вопросов, касающихся порядка достижения положительного юридического ре­зультата, в том числе согласительных процедур, а также администра­тивного порядка разрешения административно-правовых споров.

В процессе осуществления исполнительно-распорядительной дея­тельности органы исполнительной власти чаще всего используют та­кие юридические средства правового характера, как правовые акты (например, постановления и распоряжения Правительства РФ; изда­ваемые руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ приказы, инструк­ ции, положения, правила и стандарты). Правовые акты органов ис­полнительной власти представляют собой юридический вариант управленческого решения. Они не подменяют собой акты законода­тельных органов государственной власти, а лишь конкретизируют со­держащиеся в законодательных актах нормы.

Подзаконный характер деятельности органов исполнительной вла­сти не исключается и тогда, когда способом оформления управленче­ского решения выступает соглашение (договор). Соглашение (до­говор) — это относительно новое явление в российской администра­тивно-правовой практике. Оно находит свое распространение там, где особенно нужно согласование действий органов исполнительной власти между собой (например, в процессе взаимного делегирования государственно-властных полномочий между федеральными органа­ ми исполнительной власти и органами исполнительной власти субъ­ ектов РФ), а также согласование действий государственных органов и граждан, организаций при формировании крупных публично-право­вых проектов.

Во внутриорганизационно-оперативной деятельности органов ис­полнительной власти управленческое государственно-властное реше­ние может оформляться поручениями вышестоящего руководителя, заместителя руководителя органа исполнительной власти, которые обязательны к исполнению теми должностными лицами, кому они адресованы. Особое место занимают поручения, содержащиеся в ак­тах Правительства РФ и протоколах заседаний Правительства РФ, а также поручения Председателя и заместителей Председателя Прави­ тельства РФ.

Методы, т. е. способы, приемы, с помощью которых достигаются цели и зада­чи органов исполнительной власти.

Требования к методам: 

а. они должны быть научно обоснованными, приспособленными для воздействия на различные конкретные объекты (отрасли, сферы, территории, ком­ плексы); 

б. они должны быть эффективными, т. е. учитывать перспек­ тиву, обеспечивать прогресс в управляемой (регулируемой) сфере;

в. они должны постоянно совершенствоваться, учитывать историче­ ский опыт, использовать все рациональное, что было в предшествую­щий период и что может быть применено в будущем, и наоборот: от­ брасывать то, что не может служить успешному решению задач сего­ дняшнего и завтрашнего дня.

Органы исполнительной власти имеют свою структуру, под кото­ рой понимается совокупность внутренне взаимосвязанных подразде­ лений, образуемых с учетом специфики управляемой сферы, объема их компетенции и их организационно-правовой формы.Независимо от содержания и характера работы орган исполнительной власти име­ ет вертикальную и горизонтальную основу построения. В результате такого построения складывается иерархия последовательно подчи­ ненных друг другу подразделений вплоть до отдельной должности как первичного звена органа исполнительной власти (министр, замести­ тель министра, начальник управления либо департамента, отдела и т. д.). В силу этого правовой статус лица, замещающего соответст­ вующую должность, приобретает государственно-правовую направ­ ленность: служебные права, обязанности, ограничения, обязательст­ ва, правила служебного поведения, ответственность производны от целей, задач, функций, компетенции органа исполнительной власти.

ОТВЕТ:

На сегодняшний день нет законодательного (легитимного) определения государственного органа, органа государственной власти, а, соответственно, и органа исполнительной власти, поэтому ученые дают свои научные определения. Под органом исполнительной власти понимается учреждение, созданное для участия в реализации функций исполнительной власти и наделенное государственно-властными полномочиями. Исполняя законы, они реализуют в жизнь политику государства, которая закрепляется в тех законах, которые они исполняют или реализуют, поэтому такие учреждения иногда называют политическими. 

 

Конституция и законодательство не дают четкой характеристики административно-правового статуса органов исполнительной власти, однако можно выделить ряд положений, которые характеризуют правовое положение органов исполнительной власти:

а) органы исполнительной власти организационно обособлены, то есть они не входят в качестве структурного подразделения в другие организации и органы (министерства организационно самостоятельны, они не входят в структуру Правительства; департаменты подчиняются Правительству Москвы, но не являются его структурными подразделениями);

б) органы исполнительной власти функционально обособлены, то есть они исполняют законы в процессе руководства, управления экономикой, социально-культурной, административно-политической сферами;

в) органы исполнительной власти юридически обособлены, то есть каждый орган исполнительной власти обладает своей компетенцией, в пределах которой он действует (чем выше в иерархии органов исполнительной власти занимает данный орган, тем шире его компетенция); в пределах своей компетенции органы исполнительной власти издают правовые акты (прежде всего нормативные) и обеспечивают их реализацию; 

г) органы исполнительной власти пользуются относительной самостоятельностью; 

д) все органы исполнительной власти осуществляют государственное управление, но не все органы государственного управления осуществляют исполнительную власть (Правительство РФ является органом исполнительной власти и осуществляет государственное управление, Правительство может образовывать комиссии, которые являются органами государственного управления, но они не олицетворяют собой исполнительную власть); 

е) органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, которые позволяют им реально воздействовать на деятельность объектов управления (подведомственных предприятий, организаций, учреждений);

ж) органы исполнительной власти являются юридическими лицами, имеют гражданскую правоспособность;

з) органы исполнительной власти, их деятельность финансируется из соответствующего бюджета (федерального либо из бюджета субъекта РФ); Закон о защите конкуренции запрещает органам исполнительной власти, органам местного самоуправления совмещать функции управления и функции хозяйствующего субъекта и, наоборот, хозяйствующим субъектам запрещено совмещать хозяйственную деятельность с функциями управления, но делается оговорка, что это запрещено, кроме случаев, установленных законодательством РФ (Дмитрий Медведев говорил, что Роскосмос сможет объединить в себе управленческие и хозяйственные функции, и это поможет решить сложные, многоплановые проблемы, которые стоят перед космической отраслью; Закон о Росатоме предусматривает функции и хозяйствующего субъекта, и функции управления);

и) органы исполнительной власти обладают правосубъектностью, в которую включается их административная правоспособность (допускаемая нормами административного права возможность иметь права и обязанности в сфере осуществления задач и функций исполнительной власти; ее содержание составляют права и обязанности соответствующего органа исполнительной власти), компетенция (система полномочий органа, включающая конкретные права и обязанности, предоставляемые данному органу для осуществления его задач и функций в сфере исполнительной власти) и административная дееспособность (способность самостоятельно осуществлять устанавливаемые ему правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права); в отличие от административной право- и дееспособности граждан, административная право- и дееспособность возникает одновременно с момента принятия документов об образовании соответствующего органа исполнительной власти;

к) органы исполнительной власти имеют печать;

 

Административно-правовое положение органа исполнительной власти, в том числе его административная правосубъектность, обычно устанавливается одновременно многими нормативно-правовыми актами. Однако среди них выделяется конституирующий правовой акт, на основе которого формально действует тот или иной орган исполнительной власти. Им может быть закон (например, ФКЗ «О Правительстве РФ») либо положение о данном органе (на основе положений действует большинство органов исполнительной власти).

 

Положения содержат правовые нормы, регламентирующие:

а) сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти;

б) их однотипные правовые основы, то есть систему правовых актов, на основании и во исполнение которых они действуют;

в) их однородные правомочия, например, относительно участия в правотворческой деятельности, рассмотрения обращений граждан и организаций;

г) правомочия, обусловленные спецификой задач и функций соответствующих органов;

д) основы организации и порядка их деятельности, взаимодействия с другими органами, общественными объединениями и другими организациями;

 

В системе нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, важное место занимают утвержденные постановлениями Правительства РФ:

а) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий общие правила организации деятельности указанных органов по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов; им предусмотрена разработка каждым органом своего регламента, утверждаемого его руководителем, а также его структура;

б) Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий общие правила внутренней организации данных органов;

в) Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг;

 

Типовым регламентом предусмотрен в качестве компонента правового статуса федерального органа исполнительной власти его административный регламент, который составляют: регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, а также должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

2. Основания классификации и виды органов исполнительной власти.

1. С учетом решаемых задач:

• обеспечение государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность);

• экономическое регулирование (экономика, финансы, налоги, управление государственным имуществом, антимонопольная полити­ка и поддержка предпринимательских структур);

• материальное производство и производственная инфраструктура (промышленность, строительство, транспорт, энергетика, связь, сель­ ское хозяйство, наука и техническая политика);

• социальная политика (социальное развитие, труд и занятость, культура, здравоохранение, образование, печать, информация);

• ресурсы (экология, государственные резервы, геология и исполь­зование недр).

2. В зависимости от содержания деятельности

• органы общей компетенции- Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ- широкий круг вопросов 

• органы отраслевой компетенции- федеральные и республиканские министерства, федеральные агентства- в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности

• органы межотраслевой компетенции-федеральные министерства, федеральные службы- разного рода разрешительные, контрольные, надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности. 

3. По порядку разрешения подведомственных вопросов

• коллегиальные- Правительство РФ, правительсвта и администрации субъектов РФ

• единоначальные- остальные органы- министерства, службы, агенства

4. По способу создания

• образуемые в установленном порядке- образование министерств, федеральных служб, агенств, департаментов. 

• способ избрания- глава республики, мер, губернатор края и т.д.

5. В зависимости от федеративного устройства 

• федеральные органы исполнительной власти

• органы исполнительной власти в субъектах РФ

6.  По наименованию организационно-правовой формы

• Правительство РФ 

• правительства субъектов РФ 

• федеральные министерства

• министерства, образуемые в субъектах РФ

• федеральные службы и агенства 

Система федеральных органов исполнительной власти функцио­ нирует в трех организационно-правовых формах: федеральное мини­стерство, федеральная служба, федеральное агентство.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, действующие: в границах одного субъекта РФ (например, управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и карто­ графии по субъектам РФ, территориальные управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору); в рамках не­ скольких субъектов РФ (например, межрегиональные инспекции Фе­ деральной налоговой службы, межрегиональные технологические управления Федеральной службы по экологическому, технологиче­ скому и атомному надзору).

С точки зрения подведомственности различаются органы исполни­тельной власти, руководство деятельностью которых осуществляют:

1) Президент РФ (например, Федеральная служба безопасно­ сти РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральное архивное агент­ ство; Министерство внутренних дел РФ; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны РФ и отнесенные к его ведению Фе­ деральная служба по военно-техническому сотрудничеству и Феде­ ральная служба по техническому и экспортному контролю; Мини­ стерство юстиции РФ и отнесенные к его ведению Федеральная служ­ ба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов);

2) Правительство РФ (например, Министерство здравоохране­ ния РФ; Министерство природных ресурсов и экологии РФ и находя­ щиеся в его ведении Федеральная служба по гидрометеорологии и мо­ ниторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, а также Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию; Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомно­ му надзору, Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральное агентство по делам национальностей).

ОТВЕТ: 

1. В зависимости от федеративного устройства государства:

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство, МВД, Минюст, Минобрнауки, Минтранс и другие);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ (высшие органы исполнительной власти субъектов, департаменты - здравоохранения, транспорта, науки и образования и другие; в республиках существуют министерства, однако некоторые края и области также стали создавать у себя министерства);

 

2. В зависимости от организационно-правовых форм: правительства, кабинеты министров, советы министров, краевые (областные) администрации, министерства, федеральные агентства и службы, государственные комитеты, главные управления, управления, департаменты, мэрии, отделы и другие. Каждый субъект РФ с учетом своих национальных и исторических особенностей образует систему органов государственной власти и дает им наименования. Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, компетенцию. Часто эти параметры закрепляются в нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов. 

 

3. В зависимости от порядка решения подведомственных вопросов:

а) единоначальные (орган возглавляет руководитель, который несет персональную ответственность за деятельность возглавляемого органа, и он действует от имени этого органа, принимая единолично решения; как отмечается в юридической литературе, по большому счету абсолютно единоначальных органов исполнительной власти нет, в деятельности любого единоначального органа можно увидеть сочетание единоначалия и коллегиальности; каждое министерство обязано иметь коллегию; решение принимается коллегией, однако это совещательный орган, решение коллегии не будет иметь юридической силы для всех, кому оно адресовано, до тех пор, пока решение не будет подписано министром; если министр не согласен с решением коллегии, он проводит свое решение, сообщая об этом Правительству (если министерство не подведомственно Президенту); Правительство может создать согласительную комиссию, чтобы министр и коллегия пришли к консенсусу, либо Правительство поддержит или отменит решение министра; Президент РФ - единоличный руководитель, он никому не может передать свои полномочия); 

б) коллегиальные - это, как правило, органы общей компетенции (правительства, которые состоят из членов Правительства, каждый из которых обладает решающим голосом); когда в качестве органа общей компетенции выступает краевая (областная) администрация, она действует на принципе единоначалия (руководитель субъекта федерации может возглавлять администрацию);