право на сецессию

2. СЕЦЕССИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ: ПУТИ РЕАЛИЗАЦИИ И ОГРАНИЧЕНИЯ.

В то же время право на сецессию – вполне демократичное право, оно соответствует праву этносов на самоопределение, на самостоятельное устройство своей государственной жизни в федерациях, созданных на основе союза, а само его существование обосновывается договорной природой федерации. Оно имеет историческую основу и может быть оговорено при создании федерации, что и было сделано, например, при заключении Договора 1922 г. о создании Союза ССР, а затем подтверждено в Конституциях СССР 1936 и 1977 г. Что же касается федерации, основанной на автономии ее частей, то здесь нет договорной и исторической основы для сецессии. Тем не менее право на самоопределение признается за каждым этносом, поскольку соответствует общечеловеческим ценностям.

В тоже время осуществление права на сецессию должно быть сопряжено с определенными условиями.

Во – первых, оно не должно быть абсолютным и беспредельным, и должно быть основано на положениях конституции. Положения конституции штата и любого иного субъекта не являются основанием для этого, ибо такие положения могут не соответствовать нормам федеральной конституции, которая является «высшим законом страны».

Во – вторых, оно не должно нарушать права остальных субъектов федерации, населения страны в целом – поскольку известны примеры, когда сецессия приводила к снижению уровня жизни населения, человеческим жертвам, разрыву исторических связей. Для этого, в частности, в законодательстве предусматривается определенный переходный период с целью урегулирования финансовых и иных вопросов. Так был осуществлен «мирный развод» в Чехословакии (Чехо – Словацкой Федеративной республике), разделенной на два государства – Чехию и Словакию, что окончательно произошло с 1 января 1993 г.

Наконец, этнос или субъект, реализующий свое право, должен учитывать коренные различия в праве на самоопределение и целесообразности выбора той или иной формы самоопределения, особенно если речь идет об отделении. Поэтому если конституции в редчайших случаях допускают сецессию, как это было в СССР, то они предусматривают довольно сложные условия для осуществления этого права. Так, Закон СССР о праве выхода союзных республик из его состава, принятый в 1990 г., предусматривал в частности, обязательный референдум на территории отделяющейся республики, переходный период (до пяти лет) для урегулирования экономических отношений и материальных расчетов и ряд других требований (при выходе Прибалтийских республик из состава ССР, как мы уже говорили, эти правила небыли выполнены). Но это, опять же, касается конституций стран «социалистического федерализма».

Единственная современная федеральная конституция, допускающая в настоящее время сецессию, - эфиопская 1994 г. Однако и она устанавливает ряд условий для осуществления этого права, которое формируется не как право штатов, а как право наций, национальностей и народностей Эфиопии. Это означаетконституционное признание государственного (этнического) суверенитета, но вопрос о государственном суверенитете остается открытым. Конституция страны предусматривает весьма сложный механизм отделения. Сецессия фактически может быть осуществленапосле того, как будет предпринято разделение материальных средств в соответствии со специальным законом, принятым парламентом Эфиопии. Но еще до этого в решении данного вопроса, как это видно из других статей Конституции, участвует верхняя палата – Совет Федерации.

В большинстве же действующих в настоящее время конституциях федераций, основанных на союзе, право сецессии не признается. Поэтому попытка нескольких кантонов Швейцарии в середине Х1Х в. выйти из состава федерации (они образовали новое объединение – «Зондербунд», т.е. «особый союз») была пресечена военной силой. Потерпела в свое время поражение и попытка 11 южных штатов выйти из состава США и образовать свою конфедерацию (Гражданская война в США 1861 – 1865 гг.). Уже тогда Верховный суд США постановил, что союз США нерушим. Позже была ликвидирована попытка штата Техас выйти из США и присоединиться к Мексике. В 1938 г. остановлена попытка сецессии одного из штатов в самой Мексике, судебным решением пресечена сецессия одного из штатов Австралии.

В современных условиях любая попытка одностороннего выхода и сепаратистская деятельность, особенно с использованием вооруженной борьбы, подавляются силой, в том числе и на основе специального законодательства (например, законов о федеральной интервенции, действующих в Индии, Нигерии, Канаде и других странах).

Так, например, Французская республика, не отрицая за Корсикой прав на территориальную автономию, приравняла корсиканских сепаратистов к уголовникам и использует против них полицейские меры, Индия подавляет с помощью силовых средств движение сикхов и мусульманских сепаратистов в штатах Джамну и Кашмир, а правительство Великобритании в 1969 г. после начала межнациональных столкновений в Северной Ирландии (Ольстер) ввело туда полицейские спецподразделения и войска, и распустило местный парламент. В 70 – х годах ликвидирована вооруженным путем попытка сецессии нескольких штатов из Нигерии, провозгласивших новое государство – Биафру.

Что касается права субъектов федерации на сецессию в странах тоталитарного социализма, формально основанных на союзе, то они, согласно их конституции, де - юре имели право выхода из состава федерации, куда они добровольно вступили (СССР и Югославия, хотя в последней из стран такое право было выражено в очень робких формулировках и только в преамбуле конституции, положения которой, согласно некоторым конституционным доктринам, не имеют обязывающего характера). Правда, при включении таких формулировок в социалистические конституци предполагалось, что субъекты федерации никогда не вопользуются своим правом (это отчетливо прозвучало в докладе о проекте Конституции СССР, который делал И.В.Сталин в 1936 г.), да и практически осуществить это право в условиях тоталитарной системы и господства коммунистической партии было невозможно. Однако на практике в условиях начавшейся перестройки в СССР, а затем либерализации в Югославии и Чехословакии (Конституция которой права выхода не предусматривала), сецессия стала возможной. В 1991 г. была осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик (Латвии, Литвы и Эстонии) из состава СССР, которые воспользовались параличом власти федерального центра после провала “августовского путча”, и в одностороннем порядке заявили о своей независимости. При этом не были выполнены положения ранее принятого специального Закона СССР о праве выхода союзных республик из его состава (он предусматривал проведение референдума в таких республиках, переходный период сроком до пяти лет для проведения, в частности, финансовых расчетов).

Следуя по пути прибалтийских республик, в декабре 1991 г. из состава СССР на основании соглашения между тремя президентами (это соглашение было затем утверждено парламентами) вышли Россия, Белоруссия и Украина, создавшие в итоге Содружество Независимых Государств. За ними последовали другие республики (совещание глав республик в Алма – Ате в декабре 1991 г.), и СССР в конце 1991 г. прекратил свое существование. В начале 90 – х годов была осуществлена сецессия некоторых республик из состава юГославии (Словения, Хорватия и др.), в результате чего прежняя федеративная Югославия распалась. Впоследствии все субъекты бывшей СФРЮ, за исключением Сербии и Черногории, обрели государственную независимость.

В то же время сецессия (как вооруженная, так и мирная) временами имела место и при такой форме федерации, когда она была построена на автономии составных частей и в конституции содержатся положения о праве выхода. Так, в начале 30 – х гг. Х1Х в. из состава федерации Великая Колумбия в Латинской Америке вышла Венесуэла, ставшая независимым государством. В 1965 г. Сингапур вышел из Малайзии и образовал самостоятельное город – государство, используя мирные средства (Малайзия не предпринималанасильственных действий с целью восприпятствовать сецессии). В 70 – ые гг.ХХ в. началась борьба за выход Восточной Бенгалии из Пакистана, в результате чего было образовано государство Бангладеш. Этот факт был признан Конституцией Пакистана, закрепившей новое федеративное устройство страны.

Наконец, была возможна попытка сецессии в рамках федеративных государств со стороны национальных территорий, не обладающих статусом субъекта федерации. Так, например, некоторые индейские племена, живущие в резервациях США и Канады, аборигены некоторых стран провозглашают свои резервации самостоятельными государствами. В 90 – х гг. такие факты имели место в США и были пресечены с использованием вооруженных сил. В Квебеке – провинции Канады – индейцы – алгонкины провозгласили свою резервацию самостоятельным государством, а индейцы – мохоуки приняли свою конституцию, отличающуюся от федеральной, и создали свою полицию.

Все эти факты не могут быть расценены однозначно. С одной стороны, это попытки реализации коллективного права этноса на самоопределение. С другой – они не соответствуют нормам федеральной конституции, а на практике “племенное государство” вряд ли сможет обеспечить социальный прогресс и достойные условия жизни народа, да еще без поддержки со стороны федерации, в условиях изоляции, за которую выступают некоторые племенные лидеры.

Современные проблемы Федеративного государства

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

Конституция Российской Федерации 1993 года в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В статье 1 Конституции Российской Федерации записано: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В статье 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации…Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Как показала практика, закрепленные в главе 3 Конституции Российской Федерации основополагающие принципы и механизмы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации. В.Н. Лысенко. Развитие Федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997 г. №8. С. 15.

Итак, мы подошли к основному нашему вопросу, а именно к современным проблемам российского федерализма.

Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:

1. Симметричность и асимметричность Российской Федерации;

2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий;

3. Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений;

4. Федеративное вмешательство в права субъектов Федерации.

На мой взгляд, первый и второй пункт можно объединить в одну большую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии Федеративного устройства.

По этой проблеме существует множество мнений, порой даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При «асимметричности» статуса субъектов государство перестает быть федеративным. Л.М. Карапетян. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996 г. №12. С. 62. Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.

Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ (ст. 5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.). Часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам. Именно такого рода Федерации и принято называть асимметричными. Но возможно ли построение в России симметричной Федерации? Наверное, в ближайшее время этого сделать не удастся, потому что «наша Федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориально и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями». Лысенко В.Н.: Развитие Федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и права. – 1997 г. – №8. С. 16

Другой важной проблемой федерализма является повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений, определение его статуса и вопрос о «вертикали» власти. Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе Президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий:

1. Порядок разделения Российской Федерации на семь территориальных округов: Северо-Кавказский (центр – Ростов-на-Дону), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться «столица» округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, в регионах. Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа.

2. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Суть сводится к тому, что раньше в Совете Федерации было два представителя от региона – глава исполнительной и законодательной властей. Теперь их также два, но представители законодательного и исполнительного органов субъекта выбираются законодательными собраниями субъектов.

3. Суть третьей и четвертой части реформы заключается в том, что президент Российской Федерации может отстранить от занимаемой должности главу исполнительной власти любого субъекта Федерации, несмотря на то, что он выбран народом, а не назначен собственно президентом РФ.

Важной проблемой российского федерализма является степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов Федерации. Именно «степень» вмешательства важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве давно решена в пользу первого. Предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов зафиксированы в важнейших нормативных актах государства. Это – Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. Однако в КРФ сказано, что Президент РФ вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между органами власти РФ и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта (вплоть до отмены результатов выборов).

К сожалению, объем работы не позволяет в полной мере рассмотреть все проблемы российского федерализма и, завершая данный вопрос, я хотел бы сказать о том, какие направления скорее будет включать реформирование федеративных отношений (а оно неизбежно):

1. Укрепление целостности РФ как единого федеративного государства, укрепление единого правового пространства, координация правотворчества в регионах.

2. Последовательная реализация конституционного равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что должно способствовать преодолению фактического политического и социально-экономического неравенства субъектов Федерации.

3. Оптимальное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. Чтобы достичь этого, необходимо более четко определить границы компетенции Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Имеются предложения о необходимости проведения такого разграничения в федеральном отраслевом законодательстве. А.Е. Козлов. Конституционное право. С. 226.

Особенности современного политического режима в России

Россия относится к странам запаздывающего типа развития. Процесс формирования гражданского общества в ней начался достаточно поздно – с реформ 60-х гг. XIX в. Появление ростков гражданского общества в лице средних классов, элементов правового государства было прервано социалистической революцией в 1917 г. Поэтому формирование демократии в современной России столкнулось с рядом накопленных проблем. Прежде всего, устойчивые стереотипы, система ценностей, привитые коммунистическим режимом, во многом отторгают экономические, социальные и культурные предпосылки гражданского общества. Такие ценности, как частная собственность, конкуренция, рынок и другие порождают психологический дискомфорт. Вследствие ошибок, просчетов, а зачастую и преступной политики реформаторов, демократические подходы стали вызывать негативную реакцию у значительного числа граждан, которые в условиях "дикого" рынка оказались беззащитными и обнищавшими.

Особенностью политического режима в России является то, что он переходный от тоталитаризма к демократии. Качество перехода России к рыночной экономике таково, что массовое недовольство реформами все больше детерминирует авторитарные тенденции. Гражданское общество в России слишком долго находится в процессе становления. Формируется многопартийность, но процесс этот затянут по времени. Партии не могут создать себе массовую социальную базу. После парламентских выборов 2003 и 2007 гг. сузился спектр мнений при обсуждении важных вопросов жизни страны в Государственной Думе. Стало превалировать мнение одной партии – "Единой России", и мало учитывается мнение оппозиции. Без оппозиции строить демократическое общество очень сложно.

Современный российский политический режим допускает определенный идеологический плюрализм. Однако угроза свободе слова по-прежнему существует в России, и особенно это чувствуется на телевидении. Исполнительная власть, особенно на местах, т.е. в регионах, активно поддерживает послушные и преданные ей средства информации материально и юридически.

Нынешний политический режим в России во многом зависит от правящего класса, его поддержки. Многомиллионное российское чиновничество это чувствует и начинает оказывать существенное влияние на жизнь страны. Медленно идут реформы в экономической сфере, значительная часть населения до сих пор живет в тяжелых социальных условиях, и наряду с этим продолжается разгул бюрократии.

Что ожидает российский политический режим в обозримом будущем? Рассмотрим позитивный вариант – дальнейшее развитие режима в направлении демократии. Это направление означает в первую очередь создание экономической базы демократического режима – социально ориентированного рыночного хозяйства, основанного на равноправии всех типов собственности. Процесс в этом направлении идет крайне медленно и противоречиво, далеко не прочно и далеко не стабильно положение новых социальных групп в лице мелких и средних предпринимателей. Крупный бизнес на распутье: самостоятельности добиться не сумели, а "на крючке" у власти эффективной работы не получится.

Демократизация должна еще пробивать себе дорогу и в политическом пространстве России. Беспрецедентное использование административного ресурса во время выборов, как в центре, так и на местах, подрывает основы создания конкурентной многопартийной системы. Демократизация необходима и в сфере национально-территориальных отношений, что жизненно важно для многонациональной России. Основное направление преобразований в сфере национально-территориальных отношений должно заключаться в переносе значительно большего объема полномочий в регионы.

В целом процесс формирования демократического режима в таком государстве, как Россия, должен иметь естественный темп, его нельзя ускорять искусственно, и в то же время интеллектуальные и политические силы общества должны бороться против сползания переходного российского режима в сторону авторитаризма. Руководство государства стремится демократизировать существующий в стране политический режим, но реальных результатов пока мало.