7798

МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего

образования «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

Ф.П. Румянцев

Земельное право

(учебное пособие для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юриспруденция", профиль подготовки «Юриспруденция»

Нижний Новгород

2019

ББК 67

Р 21

2

Румянцев Ф.П. Земельное право: учебное пособие [текст]. – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2019. – 107с.

ISBN 5-87941-421-3

В учебном пособии отражены положения Земельного кодекса Российской федерации и иных нормативно-правовых актов земельного законодательства, регулирующие основания возникновения и прекращения вещных и обязательственных прав на земельные участки, регламентация предоставления земельных участков для различных видов землепользования, порядок разрешения земельных споров, регулирование земельных платежей, характеристика юридической ответственности и иные положения действующего земельного законодательства.

ББК 67

ISBN 5-87941-421-3

© Румянцев Ф.П., 2019; © ННГАСУ, 2019

Тема1. Понятие, предмет, система, методы, принципы, источники земельного права

3

1.1. Понятие и предмет земельного права

Земельный строй РФ – это совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм собственности на землю (частной, государственной, муниципальной и иных), и соответствующие им формы владения, пользования и распоряжения землей.

Земля – основа жизни и деятельности любого человеческого общества. Она выполняет роль незаменимого средства производства для сельского и лесного хозяйства, является пространственно-территориальным базисом всего движимого и недвижимого имущества. Земля выполняет важнейшие экологические функции, как основной компонент окружающей среды. Земля как объект общественных отношений всегда будет оставаться объектом природы. В этом и заключается одна из основных особенностей земли.

Земельное право как отрасль представляет собой систему норм, направленную на регулирование общественных отношений по поводу рационального использования и охраны земель.

Предмет земельного права – совокупность общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права.

В предмет земельного права входят элементы административных, имущественных, налоговых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования – земли. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, наряду с нормами ЗК РФ применяются соответствующие нормы гражданского законодательства. Отношения платного использования земель регулируются налоговым и земельным законодательством.

Согласно п. 3.ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательствами, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

1.2. Система земельного права

Система земельного права представляет собой совокупность взаимосвязанных земельно-правовых институтов, расположенных в определенной последовательности в зависимости от выполняемой им роли в регулировании земельных отношений.

Место каждого элемента в системе земельного права определяется не произвольно, а диктуется его значением и конкретной ролью в этой системе.

Принято различать систему отрасли права и систему науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства.

Под системой земельного права как отрасли права следует понимать

4

научно обоснованную последовательность расположения институтов и образующих их норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленного характером регулируемых общественных отношений.

Земельное право состоит из ряда институтов, каждый из которых посвящен регулированию однородных и взаимосвязанных общественных отношений. По своей структуре земельное право подразделяется на Общую и Особенную части.

Общая часть земельного права включает в себя следующие институты: право собственности на землю; права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков; управление в сфере использования и охраны земель; правовая охрана земель; правовое регулирование платы за землю; ответственность за нарушения земельного законодательства

Особенная часть земельного права представляет собой систему институтов земельно-правового регулирования, обособленных по категориям земель: сельскохозяйственного назначения; земель поселений; земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики; земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения; земель особо охраняемых территорий; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

Земельное право имеет смежные связи с иными отраслями права: конституционным, административным, гражданским, уголовным, налоговым и экологическим.

1.3. Методы правового регулирования земельных отношений

Метод правового регулирования представляет собой способ воздействия на участников общественных отношений.

Специфика предмета правового регулирования определяет специфику метода правого регулирования в земельном праве. Она состоит в том, что в земельном праве сочетаются отдельные элементы методов правового регулирования других отраслей права и они выражаются в специфическом сочетании императивного и диспозитивного методов.

В сфере организации использования и охраны земель отношения строятся в подавляющем большинстве случаев с использованиям императивного метода, т.е. метода власти и подчинения. Например, для ведения государственного земельного контроля должностные лица вправе беспрепятственно посещать земельные участки, давать юридическим лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства. Императивное требование целевого использования земельных участков заключается в том, что осуществляя строительство на земельном участке, всякий землепользователь обязан руководствоваться градостроительными стандартами и правилами, согласовывать это строительство с землеустроительными, пожарными, санитарными, природоохранительными и иными органами, осуществляющими

5

государственный контроль за этой сферой хозяйственной деятельности. Государственное принуждение к соблюдению норм земельного

законодательства выражается в привлечении к ответственности правонарушителей, например согласно ст. 62 ЗК РФ убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков. Если нарушается обязанность по целевому использованию земель, то может быть прекращено не только такое использование, но и само право на землю (ст. 44, 45 ЗК РФ). Например, за самовольное строительство, к которому относятся нарушение строительных норм и несогласование строительства с соответствующими органами, установлена административная ответственность для граждан и юридических лиц (ст. 9.4, 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Диспозитивный метод используется при регулировании взаимоотношений собственников земельных участков между собой по поводу использования земли. Все собственники земли, использующие землю в тех или иных целях, равны между собой. Собственники земельных участков по своему усмотрению в праве распоряжаться землей как видом своего недвижимого имущества: продать, подарить, сдать в аренду или заложить и совершить иные незапрещенные законом сделки.

1.4. Принципы земельного права

Принципы отражают характер и тенденции развития законодательства и в определенных случаях могут служить критерием, позволяющим разрешать возможные правовые коллизии при применении отдельных актов и норм земельного законодательства. т.е. корректировать нечетко изложенную позицию законодателя по тем или иным вопросам правового регулирования, выступая как средство для достижения поставленной в законодательстве цели. Значение принципов состоит не только в качестве исходных положений и начал земельного законодательства, но и в качестве основы устройства и функционирования данной отрасли российского законодательства.

Одной из тенденций развития современного законодательства (не только земельного, но и иных отраслей) является включение в законы специальных статей, определяющих принципы той или иной отрасли законодательства или принципы регулирования той или иной сферы общественных отношений. Не является исключением и Земельный кодекс РФ Закон об обороте, в ст.1 которого сформулированы принципы, на которых основывается регулирование земельных правоотношений.

Предусмотренные Земельным кодексом РФ одиннадцать принципов земельного законодательства могут быть сгруппированы следующим образом:

1)принципы охраны и использования земель;

2)принципы, связанные с правом граждан и их объединений на землю;

3)принципы государственного управления землей;

4)принципы, связанные с землей как объектом недвижимости.

6

К основополагающим принципам охраны и использования земель следует отнести следующие: учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Главная особенность земли как природного ресурса состоит в том, что земля является незаменимым средством производства продуктов питания и сырья для промышленности. Уникальное свойство плодородия земли определяет необходимость сохранения ее целевого использования, что, безусловно, можно считать основополагающим принципом Земельного кодекса.

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйствах перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Этот принцип предполагает обязанность стороны, приобретающей земельный участок сельскохозяйственного назначения, использовать его только для целей ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Нарушение данного принципа является основанием для принудительного прекращения прав на землю.

Большую практическую значимость принципа сохранения целевого использования земель, вытекающего из статьи 9 Конституции РФ, подтверждают многочисленные примеры из судебной практики по разрешению споров, связанных с необоснованным переводом их из одной категории в другую, что противоречит положениям Земельного кодекса РФ и установлениям специального Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» содержащей закрытый перечень случаев, допускающих перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Принцип сохранения целевого назначения земель, закрепленный Земельным кодексом РФ развивается в нормах о принципах оборота земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренных в одноименном Федеральном законе от 24.07.2002г. №101-ФЗ.

Судебная практика исходит из того, что на земельных участках сельскохозяйственного назначения могут возводиться объекты недвижимости при условии, что они используются для ведения сельскохозяйственного производства или непосредственно связанных с ним целей. Например, строительство зернохранилища, фермы или откормочного комплекса полностью соответствует принципу целевого использования сельскохозяйственных земель. Строительство же жилых домов на сельскохозяйственных землях не допускается, поскольку в противном случае возможны злоупотребления, которые впоследствии могут привести к изменению целевого назначения земельного участка.

В перечне принципов, закрепленных в ст.1 ЗК РФ, заложен принцип платности землепользования. Реализация данного принципа осуществляется через применение главы 31Налогового кодекса РФ, предусматривающая регулирование взимания земельного налога по различным категориям собственников земельных участков,

7

землепользователей и землевладельцев. При передаче земельных участков, находящихся в муниципальной собственности по договору аренды размер арендной платы правомочны определять органы местного самоуправления. Если в аренду передается земельный участок, находящийся в частной собственности, пределы размеров арендной платы устанавливаются по взаимному согласию сторон договора.

1.5. Источники земельного права

Источник земельного права – это документ установленной формы, изданный уполномоченным на то государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной территории, определенное время и среди определенного круга лиц, являющийся элементом системы земельного законодательства.

Система права предполагает, прежде всего, иерархию составляющих ее элементов. Применительно к нормативно-правовой системе эта иерархия выражается в соподчиненности нормативно-правовых актов. Иерархия земельно-правовых нормативных актов представляет следующие уровни:

1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифицированные Российской Федерацией, содержащие земельно-правовые нормы (ст. 4 ЗК РФ).

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила международного договора.

Использование норм международного договора для правового урегулирования имеет важное значение потому, что в качестве субъекта земельных правоотношений могут выступать иностранные юридические и физические лица.

2. Конституция РФ – основной источник земельного права, как и всех отраслей права.

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Конституция РФ ставит землю в особое положение по сравнению с другими объектами правового регулирования, отмечая ее уникальность и неповторимость.

3.Кодифицированные акты. Основополагающим федеральным законом в области регулирования земельных отношений является ЗК РФ от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ. Он обладает приоритетом в регулировании земельных отношений. Его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации. ЗК РФ восполнил пробелы, существовавшие в земельном законодательстве в предшествующие годы, а также создал ряд новых правовых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное бессрочное пользование, введено

земельного права следует отнести и Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ.

4. Специальные федеральные законы. Действует целый ряд

федеральных законов специального характера. Правовые режимы земель, предоставленных гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, а также гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства регулируют соответственно Федеральные законы: от 11 июня 2003 г. №74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»; от 29 июля 2017года «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №217-ФЗ.

Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения определены в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Порядок, требования и условия к изменению целевого назначения земель определены в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Отношения, связанные с государственной регистрацией прав на земельные участки, регулируется Федеральным законом от 15 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

5. Указы Президента РФ – данный вид подзаконных нормативных актов играл важную роль в период с принятия Конституции РФ 12 апреля 1993 г., после приведения в соответствии с которой значительная часть норм ЗК РСФСР была упразднена, т.к. нормативная база вплоть до принятия ЗК РФ была представлена многочисленными, часто противоречивыми Указами Президента.

6. Постановления Правительства РФ в сфере регулирования земельных отношений принимаются на основании и во исполнении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ. В настоящее время приняты постановления Правительства РФ по большинству вопросов, отнесенных ЗК РФ к его компетенции. В частности, Постановление Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»

7. Акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом масштабах источниками земельного права служат нормативные акты министерств (например МСХ), агентств и служб РФ – нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства

9

РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден Постановлением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.

Для упорядочения ведомственного правотворчества Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законодательству.

8.Нормативно-правовые акты субъектов РФ. Согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Так, на территории Нижегородской области действует целый ряд законов, принятых областным законодательным собранием, направленный на конкретизацию правового регулирования земельных отношений с учетом специфики области. Так, закон от 13 декабря 2005 г. № 192-З «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области» регулирует полномочия органов государственной власти Нижегородской области по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности Нижегородской области и реализацию отдельных полномочий органов государственной власти Нижегородской области в сфере земельных отношений, определенных ЗК РФ.

9.Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В

соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава местной администрации в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской

застройки и т.п. в частности Постановление Городской Думы г. Н.Новгорода от 15.11.2005 «Об утверждении Правил землепользования и застройки в г. Нижнем Новгороде»

10. Постановления Пленума Верховного Суда РФ и решения Высшего арбитражного суда РФ. Данные виды нормативных актов специфичны тем, что они имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В правовом регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных источников общественных отношений.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и решения Высшего арбитражного суда РФ устраняют пробел правовых норм в сфере

10

земельного законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права. Затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, наработанные судебной практикой новые нормативные правила, которые в дальнейшем становятся базой для совершенствования, действующего земельного законодательства. В частности, Постановление Пленума ВС РФ №10 и Пленума ВАС РФ №22 от 29.04.2010г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», от 29.05.2012 №9 «О судебной практике по делам о наследовании», от 22.11.2016 №54 «О некоторых вопросах применения общих положений ГК РФ об обязательствах и их исполнении» обеспечивают единообразные подходы судов к разрешению споров, предметов которых выступают земельные участки или права на них.

Тема 2. Земельные правоотношения 2.1. Понятие и виды земельных правоотношений

Земельные отношения — это отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, а также по поводу государственного управления земельными отношениями.

Регулирование земельных отношений основывается на сочетании управления использованием земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства; многообразия форм собственности на землю и другие природные ресурсы; широких правомочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в регулировании земельных отношений на своих территориях; признания равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю.

В зависимости от содержания и направленности правового воздействия можно выделить четыре основные группы земельных правоотношений.

Правоотношения собственности на землю.

Отношения в сфере управления земельными ресурсами.

Земельные правоотношения в сфере землепользования.

Охранительные земельные отношения.

2.2. Субъекты земельных правоотношений

В соответствии со ст. 5 ЗК РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Следует отметить, что иностранные граждане, а также лица без гражданства также