6736

40

щего государственного органа, комиссии государственного органа по служебным спорам) и (или) оспорить в суде.

Для государственных служащих установлена материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб органам государственной власти (в том числе органам исполнительной власти). Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Сама по себе материальная ответственность не исключает привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности.

Действующее законодательство о государственной службе не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности государственных служащих. Однако, как известно, в сфере регулирования государ- ственно-служебных отношений действует законодательство о труде. Поэтому соответствующие статьи ТК РФ или специальных законов и иных нормативных правовых актов распространяются и на случаи материальной ответственности государственных служащих.

Прохождение государственной службы

На первоначальном этапе образования государственно-служебного правоотношения целесообразно различать два правовых документа: контракт (служебный контракт) и приказ (акт) о назначении гражданина на государственную должность государственной службы.

Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность государственной гражданской службы.

Служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и смещении должности гражданской службы.

Служебный контракт устанавливает права и обязанности сторон (ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

В соответствии с федеральным законом и виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином на неопределенный срок; на определенный срок; Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет заключается, если иной срок не установленный федеральным законом.

Для лица, впервые поступающего на государственную службу (принятого на государственную должность государственной службы), а также для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации, может быть установлен испытательный срок {испытание) продолжительностью от трех до 12 месяцев

Для замещения вакантной государственной должности государственной службы может быть объявлен конкурс. Указом Президента РФ от 1 февраля

41

2005 г. № 112 утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной службы создается конкурсная комиссия, которая оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих органов по вопросам государственной службы.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, который утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного регламента государственного органа.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, который утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного регламента государственного органа. Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Аттестация (ст.48 Закона о государственной гражданской службе)

Под аттестацией государственных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры для выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности.

Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Квалификационный экзамен (ст. 49 Закона о государственной гражданской

службе).

квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», а в случаях, определяемых Президентом Российской Федерации, – должности гражданской службы категории «руководители».

Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы (ст.11 Закона о государственной гражданской службе).

Действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3 класса – присваивается гражданским служащим, которые замещают

42

должности федеральной гражданской службы высшей группы. Этот классный чин присваивается Президентом РФ.

Государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3 класса – присваивается гражданским служащим, которые замещают должности федеральной гражданской службы главной группы. В федеральных органах исполнительной власти указанный классный чин присваивается Правительством РФ, а в иных федеральных государственных органах – руководителем федерального государственного органа.

Советник государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса – присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы ведущей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3 класса – присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы старшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Секретарь государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3 класса – присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы младшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Прекращение государственной службы – это нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и государственным органом, которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполнения им должностных обязанностей (гл. 6 Закона о государственной гражданской службе).

Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе (65 лет).

6. Формы управления (формы управленческой деятельности): вопросы осуществления

1.Формы управления понятие и виды

2.Административный договор понятие и виды

3.Методы управления общая характеристика

4.Поощрение в системе методов управленческих действий

1. Формы управления понятие и виды

Форма управления (осуществления исполнительной власти) – это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления – это определенная часть

43

управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц.

Общая характеристика форм управления:

1)Через формы управления осуществляются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, создаются и обеспечиваются порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческих процедур, гласность и учет общественного мнения.

2)Допустимость

а) Форма управления должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующих должностных лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта;

б) Форма управления может распространяться лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).

в) должна соответствовать содержанию управленческой деятельности; 3) в отличие от форм законотворчества (законодательства) и правосудия,

формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.

Виды:

1) Правовая форма управления – это установленное нормативно правовым актом внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия.

Признаки:

а) установление в нормативном акте; б) наличие государственно-властной природы;

в) подзаконность управленческих действий и подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц;

г) главное содержание – исполнительно-распорядительная деятельность. К правовым формам относиться:

а) издание нормативных правовых актов; б) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;

в) заключение публично-правовых договоров (например, административных договоров, международных соглашений)

г) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);

Правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовыми.

44

Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий.

Частноправовые формы управления в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач.

Правовые формы управления можно также разделить на:

а) правоустановительные (связаны с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления;

б) правоприменительные (связаны с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров);

в) регулятивная (направлена на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития).

г) Правоохранительная форма (связана с осуществлением контрольнонадзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права

исвободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия).

Правовые формы управления можно также разделить на:

Взависимости от направленности действий субъектов административного права формы управления разделяются на

а) внутренние (направлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления).

б) внешние (способствуют выполнению органами управления функций по отношению к другим органам, организациям и гражданам).

2) Неправовые формы управления (организационные) – формы не определенные в нормативном порядке, т. е. не имеет правового содержания и не влечет правовых последствий. При этом использование неправовых форм управления непременно должно основываться на принципе законности.

а) осуществление организационных действий (проведение совещаний, распространение положительного опыта, сведений о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности); разработку методических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах

ипр. Организационные действия или мероприятия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления);

45

б) выполнение материально-технических действий (действия, связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, материально-техническим обеспечением).

В литературе высказывается мнение, что материально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, т.к.

1)их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления – неправовая.

2)они не выражают реализацию исполнительной власти; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал.

Представляет интерес и классификация административно-правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым:

1)по степени юридического выражения:

а) основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг)

б) базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.).

2)по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

3)по направленности: воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);

4)по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объек-

там;

5)по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);

6)по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе либо инициативе вышестоящих органов, либо инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);

7)по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;

8)по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

9)по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ, иностранцы;

10)по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные, предписывающие;

46

11) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

Административный договор: общая характеристика

Административный договор – « основанный на административноправовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников» Д. Н. Бахрах.

Признаки административного договора

1)Выходят за рамки обычных договорных отношений. Пример, соглашения между органами исполнительной власти и коммерческими организациями направленные на социальную поддержку населения.

2)Связаны с реализацией публичного интереса;

3)Носят концессионный характер, т.е. орган исполнительной власти делегирует юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, поддержанием порядка на соответствующих территориях. Например реставрация памятников федерального значения.

4)Включать контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения.

5)предусматривает особые условия:

а) заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции и таким должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями;

б) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

в) орган исполнительной власти, заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

г) при внезапном (непредусмотренном) возникновении соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться

47

в административных судах, а в настоящее время — арбитражными судами либо судами общей юрисдикции;

Классификация:

1) по юридическим свойствам предлагается различать правоустановительные (договоры нормативного характера; договор об

обмене информацией)

правоприменительные договоры (договоры как юридические факты, например договор о поступлении гражданина на государственную службу).

2) По предмету договора выделяются: а) договоры о компетенции;

б) договоры о сотрудничестве (о совместной работе); г) договоры о поступлении гражданина на государственную службу (ад-

министративно-трудовые договоры).

3) По характеру взаимоотношений субъектов различаются:

а) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полномочиями или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу;

б) договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

Метода управления общая характеристика

Метод управления представляет собой правовое средство, прием, способ которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Метод управления обязательно находит свое выражение в форме управления.

Признаки методов управления:

1)существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

2)цель использования метода управления или его практическое назначение – обеспечение государственного управления, практической управленческой деятельности органов исполнительной власти для решения установленных задач и осуществления функций управления;

3)методы применяются и используются в процессе публичноуправленческой деятельности;

4)наличие особого правоотношения между субъектом и объектом государственного управления, выражающееся в соответствующих правомочиях у государственного органа и должностных лиц;

5)отражают характер используемых управляющим субъектом правомочий по отношению к объекту управления; выражают юридически властные полномочия соответствующего субъекта управления;

6)обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы;

48

7) наличие установленного законодательством порядка применения методов управления;

Виды методов осуществления управленческих действий В административно-правовой учебной литературе традиционно рассмат-

риваются два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение.

1)К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительных, воспитательных, поощрительных и других мер морального значения.

2)Принуждение, проявляется в том случае, когда объекты управления вынуждены действовать в порядке, установленном нормативными правовыми актами.

Иногда эти меры бывают превентивными, т. е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий.

Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующими (экономическими или косвенными).

1)Прямые методы характеризуются односторонностью государственновластного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных служащих). Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленных законом мер принуждения. Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы.

При использовании прямых методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамках установленных административных процедур.

Основные проявления прямого административного воздействия государ-

ства

а) монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность);

б) государственное управление и централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий;

в) управление объектами государственной собственности; г) осуществление государственного контроля в экономической сфере;

д) регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т. д. е) устанавливаемое государственными органами для различных организаций и предприятий декларирование производства, лицензирование хозяйствен-

ной деятельности, квотирование.

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

49

а) в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативных правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением субъектом управления определенных организационноуправленческих действий);

б) на основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются в целях принятия нормативных правовых актов) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления;

в) по степени управляющего воздействия на объекты управления разли-

чают

императивные (запреты, прямые административные команды, государ- ственно-властные предписания, обязывающие к совершению необходимых действий или соответствующего должностного поведения);

уполномочивающие (разрешают совершать определенные действия или принимать соответствующие акты управления);

поощрительно-рекомендательные методы (содержат поощрения или рекомендации по осуществлению определенных действий, соответствующего поведения).

2) Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами.

Их применение обеспечивает удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения.

Особенности:

А) опосредованное достижение желаемого управленческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемых лиц;

Б) формирование управленческой реальности, обеспечивающей должное поведение управляемых субъектов через оказание воздействия на их интересы, потребности, желания;

В) обеспечение правовой защиты в рамках административного и судебного обжалования действий или решений, нарушающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц; издание актов управления, управомочивающих на совершение соответствующих действий и принятие управленческих решений;

Г) возможность выбора вариантов поведения лицами, которым адресованы методы осуществления управленческих действий;

Д) нормативное установление механизма стимулирования.

Поощрение в системе методов управленческих действий

Поощрение – способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных с точки зрения поощряющего дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.