6731

71

5.3. Правотворческий процесс

Основными стадиями правотворческого процесса являются: подготовка и внесение проекта правового акта в представительный орган; рассмотрение проекта правового акта в комитетах или комиссиях; принятие, утверждение и опубликование правового акта.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает основы правотворческого процесса в муниципальных образованиях и определяет круг его субъектов. Более детально правотворческий процесс определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа.

С подготовки и внесения проекта акта в орган местного самоуправления начинается правотворческий процесс. Круг субъектов правотворческой инициативы указан в ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан (3% граждан). Помимо таких обязательных субъектов права правотворческой инициативы уставом муниципального образования такое право может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям и т.п.

Представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа.

Решения представительного органа, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральным законодателем установлены ограничения при принятии определенных (финансовых) нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Так, в ч. 12 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения данного лица. Здесь следует отметить, что на рассмотрение представительного органа муниципального образования вносятся, конечно же, проекты нормативных правовых актов. Соответственно, заключение главы местной администрации дается на проект соответствующего нормативного правового акта.

72

После принятия представительным органом муниципального образования нормативный правовой акт направляется для подписания и обнародования главе муниципального образования.

Если же глава муниципального образования одновременно является и главой местной администрации, то он имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

В случае отклонения главой муниципального образования нормативного правового акта он вновь рассматривается в представительном органе и при этом может быть одобрен данным органом, если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее двух третей) от установленной численности депутатов представительного органа.

Нормативный правовой акт, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен главой муниципального образования и подлежит подписанию в течение семи дней и обнародованию.

5.4. Вступление в силу муниципальных правовых актов. Отмена и приостановление их действия (ст. 47)

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 5 Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о нало-

73

гах и сборах, обратной силы не имеют. Акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

Акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Как правило, муниципальные правовые акты направляются для официального опубликования в официальное печатное средство массовой информации главой муниципального образования. При публикации в официальном печатном средстве массовой информации муниципального правового акта указывается наименование муниципального правового акта, дата его принятия, должностное лицо, его подписавшее, дата его подписания. Муниципальные правовые акты могут быть официально опубликованы также в виде отдельного издания. Муниципальный правовой акт, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Так например, в Городецком районе принятые Земским собранием решения в течение 10 дней подписываются главой местного самоуправления района и направляются для опубликования (обнародования) в районную газету «Городецкий вестник» или «Деловой вестник», являющийся специальным приложением к газете «Городецкий вестник».

Вг. Заволжье существует газета «Новости Заволжья», учрежденная специально для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.

ВНижнем Новгороде газеты – «Нижегородский рабочий» или «День горо-

да».

Муниципальные правовые акты Земского собрания Шахунского района подлежат официальному опубликованию в районной газете «Знамя труда».

Порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия установлен в ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регули-

74

рующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, – уполномоченным федеральным или региональным органом государственной власти.

6.Формы осуществления населением местного самоуправления

1.Формы и принципы осуществления населением местного самоуправле-

ния.

2.Местный референдум: понятие и характеристика.

3.Муниципальные выборы: понятие и характеристика.

4.Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправле-

ния.

5.Сход граждан. Правотворческая инициатива граждан.

6.Территориальное общественное самоуправление: понятие и характери-

стика.

7.Публичные слушания. Собрания и конференция граждан.

8.Опрос граждан. Обращение граждан в органы местного самоуправле-

ния.

9.Иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

6.1. Формы и принципы осуществления населением местного самоуправления

Два вида форм:

1) непосредственного осуществления населением местного самоуправле-

ния;

2) участия населения в его осуществлении.

Отличие состоит в том, что в первом случае речь идет о действиях, осуществляемых от имени всего населения муниципального образования, реализуемых через принятие актов, обязательных к исполнению на всей территории муниципального образования, и исполнении, а также обеспечении исполнения данных актов. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью.

Когда речь идет об участии населения в осуществлении местного самоуправления, подразумеваются допустимые, но не обязательные действия жителей муниципальных образований (как индивидуальные, так и коллективные), связанные с решением вопросов местного значения, совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность. Пределы указанных действий определяются федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. При этом формой определения

75

данных пределов могут быть как прямые предписания, так и сложные конструкции.

Кформам осуществления местного самоуправления непосредственно жителями относятся: местный референдум, муниципальные выборы, сход жителей муниципального образования, отзыв выборных лиц местного самоуправления, голосование жителей по выявлению мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Кформам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, иные формы инициативного участия жителей в осуществлении местного самоуправления.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должно основываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.

Первый принцип – законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

Второй принцип – добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не может принуждать граждан к участию в этом. Этот принцип в равной мере применим к принуждению граждан к неучастию в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и неучастию населения в осуществлении местного самоуправления.

6.2. Местный референдум: понятие и характеристика

Местный референдум – это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболее важных вопросов местного значения. Законодательное определение референдума дано в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Согласно ст. 2 данного Федерального закона референдум – это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.

Конституция Российской Федерации наряду со свободными выборами называет высшим непосредственным выражением власти народа и референдум.

76

Вопросы референдума.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Так, например, согласно Уставу г. Заволжье обязательному вынесению на местный референдум подлежат: 1) вопросы отчуждения и приобретения объектов муниципальной собственности, имеющие жизненно важное значение для всего населения города; 2) вопросы возможности строительства на территории города объектов, наносящих вред жизни и здоровью населения или окружающей среде; 3) вопросы введения и использования средств самообложения граждан.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

одосрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

оперсональном составе органов местного самоуправления;

об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

опринятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

опринятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрез-

вычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Инициатива проведения местного референдума выдвигается:

гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и

77

которые зарегистрированы в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума;

представительным органом муниципального образования и главой местной администрации. При этом такая инициатива должна быть выдвинута ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Назначение и проведение местного референдума.

Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования. Представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в данный орган документов, на основании которых назначается местный референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, региональных органов государственной власти, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора.

Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

6.3. Муниципальные выборы: понятие и характеристика

Муниципальные выборы – это выборы, проводимые в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

78

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Выборы организуют и проводят избирательные комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать (т.н. активное избирательное право), а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, – быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (т.н. пассивное избирательное право). Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума.

Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации не имеют права быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения выборов в округе, в котором расположено данное место жительства, не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы местного самоуправления.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.

Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голосования на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

79

На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Голосование на муниципальных выборах является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

Согласно ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

При проведении муниципальных выборов используются мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система, а также избирательная система, соединяющая в себе две первые (смешанная).

Мажоритарная избирательная система – это избирательная система, в основе которой лежит принцип большинства голосов избирателей. Большинство голосов может быть абсолютным, когда превышена половина от общего числа избирателей; относительным, когда количество голосов избирателей, полученных одним кандидатом, превышает количество голосов, поданных за других кандидатов в отдельности; квалифицированным, когда избранным считается кандидат, получивший квалифицированное большинство голосов, которое превышает абсолютное большинство. Мажоритарная избирательная система была применена первой при выборах в представительные учреждения. Мажоритарная избирательная система является наиболее простой при определении результатов голосования. Один из основных недостатков мажоритарной избирательной системы состоит в том, что в ней не учитываются голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования.

Пропорциональная избирательная система – это избирательная система, в соответствии с которой мандаты в выборном органе распределяются пропорционально полученному партией или списком кандидатов числу голосов избирателей по всей стране или в одном из нескольких многомандатных избирательных округов. Пропорциональная избирательная система в настоящее время в мире более распространена, чем мажоритарная избирательная система. Применение пропорциональной избирательной системы позволяет решить основной недостаток мажоритарной избирательной системы и учесть при выборах голоса избирателей, по тем или иным причинам оказавшихся в меньшинстве по результатам голосования в конкретном избирательном округе. Партии, не набравшие большинство голосов избирателей в таких избирательных округах, но получившие необходимое число голосов в других избирательных округах, получают представительство в выборном органе.

80

6.4. Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении (ст. 24) определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность давать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Часть 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г. гласит, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями.

Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило,

инициатива отзыва исходит от избирателей. Определенное число избирателей (устанавливаемое законодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит их зарегистрировать как инициативную группу. Причем такой комиссией является избирательная комиссия муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.

Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. Обычно по законодательству сбором подписей занимается инициативная группа, причем делает это за свой счет (как правило, создается фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандидатов на выборах).

Так, например, в Нижнем Новгороде инициативная группа должна быть не менее 1000 человек; в Шахунском районе должны быть собраны подписи не менее 5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, по которому избирался депутат Земского собрания Шахунского района, или от числа избирателей, зарегистрированных на территории Шахунского района при инициировании вопроса об отзыве главы местного самоуправления Шахунского района; в Городецком районе условием назначения го-