6459

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

-------------------------------------------------------------------------------------------------

Международный институт технологий бизнеса

Макаров С.Д.

Муниципальное право

(учебное пособие для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», профиль подготовки «Профессиональная деятельность юриста в сферах экономики и управления»)

Нижний Новгород ННГАСУ

2019

2

ББК 67

М 14

Макаров С.Д. Муниципальное право [текст]: учеб. пос. для вузов / С.Д.Макаров; Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т. – Н.Новгород: ННГАСУ, 2019. – 97 с.

ISBN 978-5-528-00085-5

Учебное пособие составлено по основным частям дисциплины «Муници- пальное право» и включает краткий конспект лекций, соединенный с методиче- скими рекомендациями по изучению отдельных учебных тем. В учебном посо- бии указаны нормативные правовые акты, которые регулирует муниципальные правоотношения. Предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», по профилю «Профессиональная дея- тельность юриста в сферах экономики и управления», а также иных лиц, инте- ресующихся вопросами муниципального права.

ББК 67

ISBN 978-5-528-00085-5

© Макаров С.Д., 2019; © ННГАСУ, 2019

3

Введение

Настоящее учебное пособие предназначено для студентов юридических учебных заведений и соответствует программе курса «Муниципальное право России» для студентов юридических факультетов.

При изучении разделов учебного пособия студентам следует уделить осо- бое внимание тенденциям развития муниципального законодательства в совре- менных условиях, а также произошедшим изменениям как в нормативном регу- лировании, так и в правоприменительной деятельности.

Настоящее учебное пособие помогает выработать студентам практические навыки и умения в применении правовых норм, так как акцентирует внимание не только на нормативных документах, но и на сложившейся судебной практи- ке.

Основное содержание учебного пособия образует краткий конспект лек- ций, соединенный с методическими рекомендациями по изучению отдельных учебных тем. Темы курса муниципального права в значительной степени ори- ентированы на углубленное восприятие актуальных и зачастую непреходящих вопросов юридической материи. Структура комплекса продумана таким обра- зом, чтобы оказать по возможности наибольшее содействие студентам– юристам в понимании природы российской публичной администрации. Специ- фика настоящего комплекса заключается и в том, что он ориентирован на сту- дентов, которым предстоит изучать курс муниципального права в дистанцион- ном порядке.

Важно отметить, что в учебном пособии приведены лишь важнейшие нор- мативные акты, которые не только не исключают, а, наоборот, предполагают использование других правовых источников при разборе судебных дел, что способствует развитию правоприменительного навыка обучающихся. Тексты нормативных документов рекомендуется студентам найти самостоятельно, в частности в базах данных «КонсультантПлюс», «Гарант», «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства РФ, официальном интер- нет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

По нашему мнению, данное учебное пособие может быть полезным не только для студентов и аспирантов, но и для преподавателей юридических учебных заведений, а также иных лиц, интересующихся вопросами муници- пального права.

4

1. Муниципальное право: понятие, предмет метод, система. Субъекты муниципального права

1.Муниципальное право как отрасль российского права.

2.Предмет муниципального права.

3.Метод Муниципального права.

4.Источники муниципального права.

5.Система муниципального права.

6.Понятие и виды муниципально-правовых норм.

7.Реализация муниципально-правовых норм.

8.Субъекты муниципального права.

1.1. Муниципальное право как отрасль российского права

Муниципальное право – совокупность однородных правовых норм, регу- лирующих общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

Само слово «муниципальный» происходит от латинского «municipium», обозначающего буквально «самоуправляющаяся община».

Муниципальное право как отрасль права возникло в начале 90-х г. XX ве- ка. Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституцион- ного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматри- вают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как подотрасли конституционного права основывается на следующем:

1)местное самоуправление является одной из форм народовластия, в си- лу чего Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, в ко- торой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления;

2)наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта – Конституция Россий- ской Федерации.

В противовес данной точки зрения можно сказать:

1)Конституция Российской Федерации является особым актом, носящим нормативно-учредительный характер и содержащим в себе основы всех отрас- лей российского права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести администра- тивное, гражданское, трудовое право и иные отрасли;

2)общественные отношения, регулируемые конституционным и муници- пальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и об- щества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного само- управления.

5

В юридической науке также высказывается точка зрения о том, что муни- ципальное право является подотраслью административного права. Например, Ю.Н. Старилов наряду с милицейским, строительным, социальным, служеб- ным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной ча- сти административного права.

В.С. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически гово- рит о муниципальном праве как подотрасли административного права.

А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность му- ниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений В пользу его отраслевого характера говорит и тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочета- нием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью фак- торов внутреннего свойства.

1.2. Предмет муниципального права

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании местного са- моуправления (муниципально-правовые отношения).

Признаки

1)носят локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются

ипрекращаются исключительно на территории муниципального образования. Согласно ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом историче- ских и иных местных традиций;

2)основным субъектом является население муниципального образования, которое непосредственно решает вопросы местного значения (путем прямого волеизъявления), или органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов;

3)носят комплексный характер. Задачи и функции местного самоуправле- ния реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социально-культурной, в сфере строительства, транспорта, охраны обществен- ного порядка и др. Через муниципально-правовые отношения реализуются функции местного самоуправления;

4)основываются на муниципально-правовых нормах и не существуют без

них.

Виды муниципально-правовых отношений:

1. В зависимости от содержания выделяют следующие группы муници- пально-правовых отношений:

а) связанные с организацией местного самоуправления. В эту группу вхо- дят отношения, складывающиеся при образовании, объединении, преобразова- нии муниципальных образований, установлении и измерении их границ и

6

наименований. Эти правоотношения возникают не в связи с непосредственным решением вопросов местного значения, а в связи с решением организационных вопросов;

б) характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Данные отноше- ния складываются в различных сферах местного хозяйства (экономической, со- циально-культурной);

в) муниципально-правовые отношения, которые связаны с деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государствен- ных полномочий, передаваемых им органами государственной власти.

2.В зависимости от субъектного состава муниципально-правовые отноше- ния подразделяются на три группы:

а) одной из сторон выступает муниципальное образование – специфиче- ский субъект муниципального права. В этих отношениях находят свое выраже- ние особенности, связанные с правовым положением муниципального образо- вания, которое имеет муниципальную собственность, собственные финансовые ресурсы, органы местного самоуправления;

б) одним из субъектов выступает население муниципального образования - основной субъект муниципально-правовых отношений. Данные отношения возникают в результате реализации населением на местном уровне различных форм непосредственной демократии;

в) одной из сторон является орган или должностное лицо местного само- управления. Через эти отношения, как правило, происходит решение вопросов местного значения.

3.Кроме того, муниципально-правовые отношения классифицируют по форме осуществления местного самоуправления:

а) муниципально-правовые отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм непосредственного участия граждан

вместном самоуправлении;

б) муниципально-правовые отношения, связанные с деятельностью выбор- ных и других органов местного самоуправления по решению вопросов местно- го значения;

в) муниципально-правовые отношения, возникающие в процессе реализа- ции органами местного самоуправления отдельных государственных полномо- чий, переданных им в соответствии с действующим законодательством.

1.3. Метод муниципального права.

Местное самоуправление по своей сути является публично-правовым ин- ститутом, отсюда преобладание в муниципальном праве императивных мето- дов. Императивные методы правового регулирования основаны на неравенстве участников правоотношений и установлении жесткой, однозначной модели их поведения. В муниципальном праве используются императивные методы:

1) предписания.

7

Предписание заключается в установлении для субъекта правоотношения определенного порядка действий, который не может быть нарушен. Юридиче- ским фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, ч. 4 ст. 19 Закона о местном самоуправле- нии 2003 г. предписывает сопровождать наделение органов местного само- управления отдельными государственными полномочиями, выделением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Фе- дерации;

2) запрета.

Запрет заключается в запрещении определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, напри- мер, ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. запрещает произво- дить наделение органов местного самоуправления отдельными государствен- ными полномочиями, иными нормативными правовыми актами, чем законы.

Диспозитивные методы правового регулирования основаны на равенстве участников правоотношений и в их возможности самостоятельно выбирать мо- дель возможного поведения. В муниципальном праве используются диспози- тивные методы:

1) дозволения.

Метод дозволения заключается в предоставлении участникам муниципаль- ных правоотношений права совершать какие-либо действия либо не совершать их по своему выбору. Дозволение может быть неопределенным, когда никаких ограничений в выборе вообще не предусматривается, и определенным, когда субъекту предоставляется свобода выбора из нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что представительный орган муниципального района может избираться на муници- пальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов ука- занных поселений;

2) согласования.

Метод согласования применяется при регулировании правоотношений между равными субъектами для достижения какого-либо согласия между ними. Метод согласования может применяться, например, при взаимодействии орга- нов местного самоуправления двух и более муниципальных образований;

3) рекомендаций.

Метод рекомендаций заключается в указании законодателем предпочти- тельной (но не обязательной) модели поведения участников муниципальных правоотношений. Так, многие субъекты Российской Федерации с целью упро- щения муниципального правотворчества принимают типовые уставы муници- пальных образований, которые носят рекомендательный характер;

4) поощрения.

Метод поощрения тесно примыкает к методу рекомендаций. Разница со- стоит в том, что при использовании метода поощрений законодатель не только

8

рекомендует какую-либо модель поведения, но и предоставляет какие-либо льготы или иные блага при ее выборе.

1.4.Источники муниципального права

1.Конституция Российской Федерации.

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Рос- сийской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130 – 133). На основе конституционных норм можно определить следующие пара- метры правового пространства местного самоуправления:

население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

система местного самоуправления включает институты непосредственной

ипредставительной демократии, при этом система осуществления местного са- моуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контроль- ные и т.д.);

местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях

ина других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; из- менение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населе- ния соответствующих территорий;

органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собствен- ностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, уста- новления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного по- рядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных

ифинансовых средств;

местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту; местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных

расходов, возникших в результате решений, принятых органами государствен- ной власти;

устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными закона- ми.

2. Нормы международного права Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Рос-

сия, подписав вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положе- ния в сфере местного самоуправления:

обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправ- ления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею,

9

действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, об- ладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не нахо- дится в ведении какого-либо другого органа власти;

осуществление государственных полномочий, как правило, должно пре- имущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требо- ваний эффективности и экономии;

предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональ- ным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным услови- ям;

необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе пла- нирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное само- управление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допуска- ется законом;

органы местного самоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществ- ление их мандата;

любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных консти- туцией или законом;

органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансо- выми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществ- лении своих полномочий;

органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими

10

органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;

органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защи- ту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и со- блюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

При этом в Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфере местного самоуправления, соблюдение кото- рых обязательно для Российской Федерации.

3. Федеральное законодательство.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, террито- риальные, организационные и экономические принципы местного самоуправ- ления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Конкретизация правовых основ деятельности органов местного самоуправ- ления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства опреде- ляется в иных законах Российской Федерации и федеральных законах, как, например:

4. Подзаконные акты

Вуказах Президента Российской Федерации, постановлениях Правитель- ства, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправ- ления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправ- ления в Российской Федерации».

5.Конституции (уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация является федеративным государством, и в станов- лении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль иг- рают органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому конститу- ции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» определен круг вопросов в сфере местного самоуправления, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Федера- ции.

6.Муниципальные правовые акты.

Всистему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граж- дан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муници- пального образования; правовые акты главы муниципального образования, по- становления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муни- ципального образования.