6339

30

управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

2.7.Экономические основы местного самоуправления

Вотличие от основ государственного управления экономические основы муниципального управления имеют нормативное определение. Так, согласно ст. 49 Закона о местном самоуправлении 2003 г.: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований». Рассмотрим каждую из указанных составляющих.

Муниципальная собственность представляет собой отдельную форму собственности, существующую параллельно с государственной.

Правовой режим муниципальной собственности в общем виде определяется ст. 215 ГК РФ. Данная статья относит к муниципальной собственности имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на:

1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления;

2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего поселения или иного муниципального образования.

Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в собственности муниципальных образований может находиться (часть 2 перечень имущества):

-имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

-имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

31

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений

всоответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Средства местных бюджетов Федеральный закон 2003 г. определил, что формирование, утверждение,

исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Всоответствии с Законом органы местного самоуправления представляют

вфедеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

Вопрос вопросов – обеспечение местных бюджетов собственными доходными источниками. Законов и других нормативных документов на сей счет за годы реформ выпущено немало, а проблема не решена. Хуже того, финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих властей не только не ослаблялась, но даже усиливалась.

Всоответствии со статьей 55 Федерального закона 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1)средства самообложения граждан, т.е. разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, которые устанавливаются в абсолютной величине равными для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен;

2)доходы от местных налогов и сборов (земельный налог, налог на доходы физических лиц);

3)доходы от региональных налогов и сборов (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог);

4)доходы от федеральных налогов и сборов (налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина);

5)безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

6)доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7)часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах,

32

устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8)штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9)добровольные пожертвования;

10)иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с Федеральным законом, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения.

Муниципальные образования вправе выпускать ценные бумаги в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам

всоответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» (Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»)

Имущественные права государства, субъектов государства муниципальных образований

Юридически закрепленные права государства, субъектов государства муниципальных образований, муниципальных образований, распоряжаться и пользоваться определенными имущественными ценностями, правовая фиксация принадлежности имущественной ценности конкретному лицу.

Помимо права муниципальной собственности к имущественным правам можно отнести: право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (статья 268 ГК РФ), сервитуты (ст.274, 277 ГК РФ), право хозяйствен-

ного ведения имуществом (статья 294) и право оперативного управления имуществом (статья 296).

1. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (статья 268 ГК РФ)

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, органу государственной власти, органу местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ подробным образом регламен-

33

тируется основания возникновения, осуществления и прекращения указного права.

2. Сервитуты

Сервитут – право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества (например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута). Сервитут как вещное право на здание, сооружение, помещение может существовать вне связи с пользованием земельным участком.

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.

3. Право хозяйственного ведения имуществом (статья 294)

Право хозяйственного ведения – предоставленное государственным и муниципальным унитарным предприятиям ограниченное право владения, распоряжения и пользования предоставленным им имуществом, в том числе право на получение части прибыли от использования имущества, а также право с согласия собственника продавать, сдавать в аренду и в залог недвижимое имущество.

Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

4. Право оперативного управления имуществом (статья 296)

Право оперативного управления – предоставленное казенным предприятиям, а также учреждениям в отношении закрепленного за ними имущества право осуществлять владение, распоряжение и пользование этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Субъектами права оперативного управления на имущество, закрепленное за ними собственниками, признаются казенные предприятия (унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления) и учреждения (некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера).

Права оперативного управления по объему правомочий обладателей этого права значительно уже права хозяйственного ведения. Согласно ст. 296 ГК казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними

34

имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Значительно ограничивает закон право субъекта оперативного управления распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Так, казенное предприятие может самостоятельно решать только вопросы реализации произведенной продукции (работ, услуг) при условии, что иное не установлено нормативными правовыми актами. Во всех остальных случаях отчуждение, распоряжение закрепленным за ним имуществом возможно лишь с согласия собственника этого имущества.

Учреждение вообще не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (ст. 298 ГК).

Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием или учреждением либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казенного предприятия или учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

3.Органы местного самоуправления

1.Понятие системы органов местного самоуправления.

2.Представительный орган местного самоуправления.

3.Глава муниципального образования.

4.Местная администрация.

5.Иные органы и должностные лица местного самоуправления.

6.Роспуск представительного органа муниципального образования по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

7.Отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ.

3.1.Понятие системы органов местного самоуправления

Согласно Закону о местном самоуправлении органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.

35

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган; глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,

предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполни- тельно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительнораспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления, а также порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

36

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

3.2.Представительный орган местного самоуправления

Вструктуре органов местного самоуправления муниципального образования ведущая роль принадлежит представительному органу. Представительный орган в своих решениях выражает волю граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Наименования представительных органов муниципальных образований различны. Чаще всего – дума (городская, сельская или поселковая), городское, земское собрание.

Представительный орган обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Порядок формирования представительного органа Представительные органы муниципальных образований формируются на

основе всеобщего участия населения, прежде всего путем выборов. Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избирае-

мых на муниципальных выборах. (Единственным исключением из этого правила являются представительные органы малочисленных поселений. Если же в таком малочисленном поселении проживает менее 100 человек, обладающих избирательным правом, то в этом случае представительный орган поселения не формируется и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района.

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число

37

депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (основное).

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Численность депутатов представительного органа Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе

городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек – при численности населения менее 1000 человек; 10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

Так, например, Земское собрание Городецкого района состоит из 41 депутата, Городская Дума г. Заволжья состоит из 20 депутатов, Городская Дума города Нижнего Новгорода состоит из 42 депутатов, избираемых сроком на пять лет, Земское собрание Шахунского района состоит из 17 депутатов, избираемых сроком на пять лет.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Компетенция представительного органа Представительные органы обладают значительным набором полномочий в

различных сферах жизни соответствующего муниципального образования: в организации деятельности органов местного самоуправления, в области бюджета, экономических и финансовых отношений, в области землепользования, природопользования, охраны окружающей природной среды, объектов природы, истории и культуры и др.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся (ч. 10 ст. 35 Закона):

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответ-

ствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; Иные полномочия представительных органов муниципальных образований

определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уста-

38

вами муниципальных образований. Среди таких полномочий можно назвать следующие:

принятие решения о назначении местного референдума; назначение выборов депутатов представительного органа муниципального

образования; назначение выборов главы муниципального образования;

дача согласия на назначение на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;

осуществление права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации;

заслушивание отчетов должностных лиц администрации муниципального образования и руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций о текущей работе и внесение главе муниципального образования представлений по их отчетам;

установление порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; утверждение документов территориального планирования муниципального

образования и иной градостроительной документации и др.

3.3. Глава муниципального образования

Глава муниципального образования – это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования и законодательством собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1)избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (в большинстве муниципальных образований Нижегородской области второй случай). Чаще всего срок полномочий 5 лет;

2)в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3)в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4)не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5)в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 настоящего Федерального закона исполняет полномочия его председателя.

Установленные пунктами 2 – 4 ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус

39

сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнитель- но-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования Согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

1)представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2)подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3)издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4)вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5)обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В зависимости от своего статуса, закрепленного в уставе муниципального образования, глава муниципального образования может наделяться широким кругом других полномочий. Например, глава муниципального образования:

вправе вносить на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты нормативных правовых актов;

от имени муниципального образования приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, обязан представлять представительному органу ежегодный отчет о своей деятельности, деятельности администрации муниципального района и ее структурных подразделений;

разрабатывает и вносит в представительный орган на утверждение проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социаль- но-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, разрабатывает и представляет на утверждение представительного органа структуру администрации муниципального образования;

утверждает положения о структурных подразделениях администрации; в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, с

согласия представительного органа назначает на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;