3659

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

В.М. Романов

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР ЧАСТЬ I

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА

Учебно-методическое пособие

по дисциплине «Управление земельными ресурсами и объектами недвижимости» для обучающихся по направлению подготовки

21.04.02 Землеустройство и кадастры, профиль Землеустройство и кадастры

Нижний Новгород

2016

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

В.М. Романов

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР ЧАСТЬ I

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА

Учебно-методическое пособие

по дисциплине «Управление земельными ресурсами и объектами недвижимости» для обучающихся по направлению подготовки

21.04.02 Землеустройство и кадастры, профиль Землеустройство и кадастры

Нижний Новгород

2016

2

УДК 528

Романов В.М. Государственный земельный надзор. Часть I. Основы государственной политики в области государственного земельного надзора [Электронный ресурс]: учеб. - метод. пос. / В.М. Романов; Нижегор. гос. архитектур. – строит. ун – т – Н. Новгород: ННГАСУ, 2016. – 43 с; электрон. опт. диск (CD-R)

Приведены материалы для изучения дисциплины «Управление земельными ресурсами и объектами недвижимости», рассмотрены основные принципы управления земельными ресурсами и объектами недвижимости, даны рекомендации по решению практических задач в сфере управления земельными ресурсами и объектами недвижимости, приведены примеры.

Предназначено обучающимся в ННГАСУ для изучения дисциплины «Управление земельными ресурсами и объектами недвижимости» по направлению 21.04.02 Землеустройство и кадастры, профиль Землеустройство и кадастры.

© В.М. Романов, 2016 © ННГАСУ, 2016.

3

4

ВВЕДЕНИЕ

Методические рекомендации «Государственный земельный контроль» предназначены для изучения вопросов государственного земельного контроля студентами Строительного Университета города Нижнего Новгорода и специалистов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, его территориальных органов и подведомственных организаций по субъекту РФ, а также юридических и физических лиц, желающих улучшить свои знания в данной области. В них отражены основные аспекты для применения норм право в практической деятельности при выполнении работ по государственному земельному контролю, со стороны контролирующих служб в вопросах контроля геодезических работ при межевании земель, контроля за использованием и охраной земель и рассмотрением жалоб по земельным вопросам и участием в использовании информационных технологий в практике ведения государственного земельного контроля.

Методические рекомендации состоят из следующих разделов:

-общие положения;

-цели и задачи государственного земельного контроля;

-виды земельного контроля;

-основные виды нарушений земельного законодательства;

-законодательное и нормативное обеспечение деятельности в сфере земельного контроля.

5

1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

В 2001 году был принят новый Земельный кодекс РФ, которым установлены основные принципы земельного законодательства:

1)учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2)приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3)приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4)участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

5)единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6)приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

7)платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

6

8)деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9)разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10)дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11)сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение,

пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Приоритеты рассмотрения норм земельного права отражены в системе законодательства статьей 2 Земельного Кодекса: «Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу».

Согласно Земельному кодексу, участниками земельных отношений могут быть: граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

Для целей Земельного кодекса используются следующие понятия и определения:

-собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;

-землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

-землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

-арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

-обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Объектами земельных отношений являются:

-земля как природный объект и природный ресурс;

-земельные участки;

-части земельных участков.

Земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование

7

которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Кполномочиям Российской Федерации в области земельных отношений

отнесено:

1)установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2)установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборота земельных участков;

3)государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

4)установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5)изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

6)разработка и реализация федеральных программ использования и охраны

земель;

7)иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, земельным кодексом, федеральными законами.

Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Кполномочиям субъектов Российской Федерации относятся:

1)изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации;

2)разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;

3)иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Кполномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:

1)изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных

нужд;

2)установление с учетом, требований законодательства Российской Федерации, правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

3)разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;

4)иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Законодатель, создавая нормативную базу в землеустройстве, положив в основу Конституцию, подкрепляет ее дополнительными законами Российской Федерации:

8

1.Земельным кодексом.

2.Законом «О государственном земельном кадастре».

3.Законом «О землеустройстве».

4.Законом «О государственном кадастре недвижимости».

Закон «О землеустройстве» (ст.1) и Земельный Кодекс (ст. 68) дали понятие землеустройства, включающие в себя 4 основные части:

1. Изучение состояния земель.

2.Планирование и организацию рационального использования и охраны земель. 3.Образование или устройство границ земельных участков на местности. 4.Внутри хозяйственное землеустройство.

Земельный кодекс в дополнение и в частичном развитии Закона «О землеустройстве, статьей 69 определил порядок и основание проведения землеустройства. В частности, основанием проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также договоры о проведения землеустройства и судебные решения (ст. 4 ). Земельный кодекс дополнил: землеустройство проводится по инициативе органов государственной власти и правообладателей земельных участков. В дальнейшем он отсылает нас к федеральным законам, и статья 3 Закона «О землеустройстве» выделила три группы обязательности землеустройства, связанные:

-с изменением границ землеустройства;

-с предоставлением и изъятием земельных участков;

-с перераспределением границ земельных участков в использовании части земельных участков;

-с выявлением негативных случаев нарушения земель, эрозии, деградации и так

далее;

-с разработками проектов улучшения земель, ликвидации негативных процессов.

Вразвитие ст. 6, 7, 15, 23, 24 Федерального Закона «О землеустройстве» были подготовлены постановления Правительства. Первым положением было принято Положение об экспертизе землеустроительной документации от 4 апреля 2002 года №214. Эта экспертиза отличается от экологической экспертизы тем, что она проводится только по инициативе кого-либо, в момент конфликта, а не тотально. Проводится она на двух уровнях: непосредственно на уровне Федерации центральным аппаратом и на уровне субъекта Российской Федерации территориальными органами. Экспертиза - это действия коллегиальное, а не одного чиновника. Для этого формируется специальная группа из представителей различных направлений, в том числе специалистов частных организаций.

В основе административно-правового метода регулирования земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы. Важно, однако, всегда иметь в виду, что этот метод распространяется не на все виды земельных отношений. Так же на стадии предоставления государственной земли в пользование может применяться административный метод, но уже на следующей за этим стадии - внутрихозяйственном планировании использования земли - применение этого метода ограничено, что видно на примере сельского хозяйства. С одной стороны контроль над правильным использованием земли сельскохозяйственными организациями не может осуществляться при отсутствии у землеустроительной службы властных полномочий, с другой - эта служба не может руководствоваться в своей деятельности только методом

9

администрирования, в том числе в области организации внутрихозяйственного использования земли.

Землепользователи самостоятельно, без чьего-либо принуждения и администрирования вправе решать вопросы культуры и технологии земледелия, севооборотов, агромелиоративных мероприятий.

Под функциями управления земельными ресурсами понимаются важнейшие направления деятельности государственных, муниципальных и иных органов, управленческих структур, должностных лиц в обеспечении рационального использования

характеризуется тремя возможными типами соотношения между нормами данных отраслей законодательства:

1.Первый тип касается установления в земельном законодательстве публично-правовых ограничений оборота земельных участков. Такие ограничения, связанные с необходимостью обеспечения рационального использования и охраны земель, изымают из сферы регулирования гражданского законодательства некоторые группы отношений. Так, земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Поэтому ограничительные нормы Земельного кодекса относятся к земельному законодательству. Следовательно, эти нормы имеют приоритет над нормами гражданского законодательства.

2.Второй тип соотношения определяется наличием в гражданском и земельном законодательстве норм, по-разному регулирующих одни и те же отношения по владению, пользованию, распоряжению земельными участками и совершению с ними сделок. В данном случае с уверенностью можно говорить о приоритете в регулировании таких отношений норм гражданского законодательства в силу абзаца 2 п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса, устанавливающего необходимость соответствия норм гражданского права, содержащихся в других законах, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

3.Третий тип соотношения является наиболее сложным для оценки, поскольку связан с наличием в ЗК РФ специального регулирования вопросов, касающихся владения, пользования, распоряжения земельными участками и совершения сделок с ними, при отсутствии в Гражданском кодексе подобного регулирования или ссылок на него. При этом такое специальное регулирование противоречит общим нормам гражданского законодательства, регулирующим соответствующие отношения. Ярким примером здесь является регулирование аренды земельных участков.

10