2421

В условиях системного кризиса проблемы управления связаны с состоянием законодательства и законотворчества, которое не способствуют созданию оптимальных систем управления и организации на местах системы местного самоуправления.

В параграфе 1.2. «Новые тенденции в развитии теории систем государственного и муниципального управления» концептуально показано направление развития теории систем государственного управления. Опираясь, в качестве научной базы, на монографию Б.З.Мильнера, П.Г. Щедровицкого,Д.С.Львова, П.И.Абалкина, Н.Я.Петракова и других, в диссертации приводятся принципиально новые функции, которые необходимо будет освоить в XXI всем уровням управления, а именно:

-управление, ориентированное на предвидение как ключевой функции управленческого персонала,-

-интегрированная организация с перекрещивающимися функциями в виде матрицы;

-упрощенная и уполномоченная организация, которая уполномочивает работников принимать на себя большую ответственность и работать более независимо;

-глобальная организация: рост производственных и технологических возможностей во всем мире, всеобщность потребительских и ресурсных рынков требуют глобальной организации действий на любой стадии цепочки по созданию добавленной стоимости (когда людские ресурсы, финансы, сырье могут быть найдены в любой точке мира);

-сетевая организация: организация не обязательно должна иметь полный набор предпринимательской деятельности - от научных исследований и опытноконструкторских разработок до маркетинга;

-организация, основанная на информационной технологии для достижения устойчивых конкурентных преимуществ на рынке;

-организация, ориентированная на акционера, когда руководители будут уделять преимущественное внимание своим акционерам, но интересы других держателей капитала также обретут значительный вес в корпоративном управлении, что потребует выработки определенных мировых стандартов для глобальной корпорации;

-гибкие, адаптивные и обучающие организации для быстрой адаптации к изменениям на рынках, что потребует целенаправленного обучения, включения самоанализа и последовательного экспериментирования;

-организация, движимая клиентом, когда наиболее полное отражение требований клиента к новому продукту или услуге станет насущной потребностью;

-организация, ориентированная на добавленную стоимость и на качество продукции;

-организация, ускоряющая выход продуктов и ус-

луг;

-инновационная, предпринимательская организация, когда администрация МСУ создает условия, привлекательные не только для местных, но и внешних инвесто-

ров.

Впараграфе 1.3. «Опыт взаимодействия органов местной

власти и структур рыночной экономики в экономически развитых странах Европы» проанализированы условия развития демократических форм местного самоуправления в Европейских странах, исторические корни их формирования, принципы взаимодействия органов МСУ с предпринимательскими структурами и источники финансирования

12

институтов местного самоуправления.В результате проведенного анализа было выявлено, что:

- «в условиях международной конкуренции предприниматели смогут создавать продукцию, пользующуюся спросом, если будут иметь разнообразную и хорошо организованную среду для предпринимательства в своем доме,

всвоем городе и районе»;

-«местные власти в странах Европы разрабатывают, формируют местную стратегию развития, что облегчает

путь новшествам и новым идеям в политике и управлении»;

- «экономическое развитие происходит там, где концентрируются исследования, разработки, услуги и финансы», то есть как правило, в крупных городах и районах, где есть внутренняя взаимосвязь между предприятиями и органами власти, а значит, территориальная организация хозяйственной деятельности;

- «администрация территории никогда не должна брать на себя обязательства предприятий или участво-

. вать в прямом финансировании». Последнее создает опасность мелочной государственной опеки над предпринимателями и не способствуют процессу самоизлечения экономики, а наоборот порождает «дотационную ментальность». - Центральным вопросом функционирования органов МСУ в Европе является финансирование и главный его источник - налоги. Положительной тенденцией в администрациях МСУ является их стремление к финансовой независимости. Так, в Дании более 50% расходов местной власти финансируется из местных источников. Поддерживающие субсидии составляют около 35%, общие - 10%, а во Франции право на статус органа Местного самоуправления имеет

нальной безопасности. В результате российская экономика оказалась на грани банкротства. И при этом до настоящего времени Правительство России не имеет опубликованной четкой программы действий по выводу страны из системного кризиса.

В разделе 2.2. «Особенности формирования территориальных структур управления в переходный период» исследование было направлено на оценку структур и функций управления не только в районе города, а в государственной системе управления в целом. Такой подход к проведению системного анализа был обусловлен потенциальным значением и ролью МСУ, которую должен играть территориальный орган управления, максимально приближенный к населению (в данном случае район города). Район города - это не изолированный фрагмент государственной иерархической системы управления, не формальная «вещь в себе», а главное ядро, фундамент властной пирамиды государственного управления.

Для выявления особенностей формирования структур управления России в переходный период, были учтены ее исторические особенности, выраженные в тенденциях развития системы государственного управления. Необходимость этой части исследования обусловлена тем, что все попытки последнего десятилетия перенести западные технологии управления в Россию не достигали прогнозируемых результатов. Это обусловило исторический подход к анализу систем управления Россией с 1613 по 1917 годы и от 1992 до 1999 годы. Исторический подход позволил автору осуществить сквозное сопоставление структур и функций управления (по существующим иерархическим уровням) и выявить там, где это было информационно возможно, их количественную и качественную динамику.

Это позволило оценить логичность и органическую целостность системы управления государством на всех уров-

нях управления.

Решение поставленной задачи осложнялось отсутствием структурированной информации о системе управления центра и регионов, а также отсутствием данных о численности занятых в территориальных органах управления.

Для обеспечения сопоставимости информационных документов и возможности выявления общих тенденций автором были применены матричный и графический методы обработки исходной информации, что позволило выявить ряд устойчивых тенденций в изменениях системы управления,

важнейшими из которых являются:

- рост численного состава подразделений путем дробления и отделения рабочих функций в обособленные

структуры; - сокращение отраслевых функций управления и рост

социальных и финансово-экономических функций; - появление принципиально новых структур в схемах

управления, ориентированных на выполнение функций ры-

ночных отношений.

Анализ структур и функций управления позволил вы-

явить следующие закономерности:

- функциональная структура Правительств России и территорий более однородны, чем функциональная структура Администрации Президента, где наибольший удельный вес имеют организационные функции (44,4%). В Правительстве же России приоритет за финансово-

экономическими функциями; - на втором месте в Администрации Президента

функции по информационному обеспечению, а в Правитель-

стве России - отраслевые функции или функции, обеспечивающие работу реального сектора экономики;

-на третьем месте в Администрации Президента находятся финансово-экономические, аналитические и контрольные функции, а в Правительстве России в равных долях функции организационные, социальные и безопасно-

сти.

-уровень контрольных функций в Правительстве России близок к их уровню в Администрации Президента,

авот правовые функции представлены в Правительстве России (1%) в 7 раз слабее, чем в Администрации Президента;

-функциональная структура Нижегородской области близка функциональной структуре Правительства России по организационной и правовой функциям. Однако, в администрации Нижегородской области приоритет отдается отраслевым функциям. В большей мере в структуре управления Нижегородской области, чем в Правительстве РФ, представлены социальные функции и несколько меньше, чем в Правительстве РФ финансово-экономические функ-

ции;

-интересна динамика функциональной структуры управления Нижним Новгородом. В ней ярко выражены две тенденции: рост социальных функций (с 8,7% в 1992 году до 23,5% в 1996 году и 28,6% в 1998 году) и снижение отраслевых функций (с 39,1% в 1992 году до 26,4% и 14,3% в 1996 и 1998 годах, соответственно). Особенностью функциональной структуры управления Нижнего Новгорода является устойчивое сохранение внимания администрации города к организационным функциям, удельный

вес которых в 1996-1998 годах был выше, чем в области

• и в Правительстве РФ.

- функциональная структура управления районом города, объектом-представителем которого в данном исследовании является Советский район Нижнего Новгорода, также имеет свою специфику: первое место здесь занимают организационные функции (27,3%), второе место отведено финансово-экономическим и отраслевым функциям (18,2%) и третье место занимают социальные функции.

В процессе исследований была выявлена общая для всех стран мира тенденция роста расходов на государственное управление. Рост расходов на управление Россией в период реформ обусловлено переходом к рыночным отношениям, что требует выполнения принципиально новых функций, таких как: управление государственным имуществом; поддержка предпринимательства; развитие потребительских ресурсов; экономическая экспертиза; управление рынком труда; регулирование миграционных процессов; ведение жилищных программ и ипотек; лицензирование строительной деятельности; защита обманутых вкладчиков и т.д.

В условиях перехода к рыночным отношениям отраслевые функции управления дополнились новыми: управление территориальными производственными зонами, формирование промышленной политики, анализ экономики промышленности (в составе департамента промышленности), прогнозирование развития военно-промышленного комплекса ВПК, конверсии и кредитования.

Новые функции во всех иерархических уровнях управления Россией имеют повышенную сложность относительно традиционных доперестроечных функций управления, что оправдывает увеличение расходов на управление. Однако, допущенной рост в 7-8 раз без достижения дополнительных

социальных и экономических результатов не может быть признан обоснованным.

В ТРЕТЬЕЙ ГЛАВЕ «ОПТИМИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЙОНОМ ГОРОДА» дано обоснование совокупности факторов, влияющих на процесс оптимизации управления районом горола и предложены критерии оптимизации.

В разделе 3.1. «Функциональный анализ и оценка эффективности системы управления районом большого города» исследование направлено на доказательство правомерности статуса объекта местного самоуправления для района города, так как до настоящего времени район, соизмеримый с Европейским городом и превосходящий по ряду важнейших показателей многие районы Нижегородской области, - не отнесен к муниципальным образованиям. Сопоставительный анализ прав и ответственности структур и функций управления района и города свидетельствует об урезанных правах района, что не позволяет решать, задачи, которые определены Уставом района города, а это вызывает недовольство и раздражение местного населения. Наибольшее недовольство население выражает именно районным уровнем управления (более 50%).

Анализ структуры и функций управления сопровождался экспериментальным исследованием с изучением норматив- но-правовой документации и кадрового потенциала сотрудников районной администрации. В результате была доказана неоптимальность структуры и функций управления и необходимость расширения прав и ответственности для районного уровня управления.

Раздел 3.2. «Обоснование совокупности факторов, влияющих на процесс оптимизации системы управления районом города и формирование критериев оптимизации» является смысловым ядром диссертации. Здесь выявлены факторы,

20

влияющие на процесс оптимизации, в основу которых были положены принципы местного самоуправления, определенные Европейской Хартией о местном самоуправлении от 1985 года и принципы США по построению «справедливого общества со времен Линкольна», а также фундаментальные принципы управления и критерии «силы государства», определенные депутатами Государственной Думы Российской Федерации.

Отсутствие единства в понимании принципов управления и самоуправления с одной стороны осложнило поиск автором исследования состава критериев оптимизации систем управления, а с другой стороны обусловило выработку своей версии критериального аппарата, суть которой сводилась к группировке выявленных критериев на:

-ВНЕШНИЕ, оказывающие воздействие на функционирование объекта исследования и которые не могут быть изменены на уровне района города;

-ВНУТРЕННИЕ, формирование и реализация которых зависит впрямую только от районного уровня управления.

Кпервой группе отнесены критерии, сформированные на основе: общей теории управления, уровня развития науки об управлении, включая новые парадигмы; мирового опыта развитых стран; уроков истории становления МСУ в России; системного подхода к оценке социально-экономичес- ких процессов.

Ко второй группе отнесены критерии, выявленные при экспериментальном обследовании района города.

В разделе 3.3.«Результаты оптимизации структуры и

функций управления районом города» внимание сконцентрировано на предложениях по устранению недостатков в организации и функционировании системы управления районом города. Предложения направлены на практическое