2208

На правах рукописи

Олтяну Александр Андреевич

Формирование системы пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города (на примере Санкт-Петербурга)

Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (строительство)

АВТОРЕФЕРАТ диссертациинасоисканиеученойстепени

кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2003

Работа выполнена на кафедре экономики и менеджмента в городском хозяйстве Санкт-Петербургского государственного инженерноэкономического университета

Защита состоится «18 » декабря 2003 года в 12 часов на заседании совета Д 212.219.01 при Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете по адресу:

191002, Санкт-Петербург, ул. Марата д. 27, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., 103а.

Автореферат разослан 18 ноября 2003 года.

3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы. Жилищное хозяйство является сферой, предоставляющей жизненно важные услуги по содержанию жилищного фонда и коммунальному обслуживанию жителям города. Но, как свидетельствуют оценки специалистов и опросы населения, уровень и качество предоставляемых услуг являются неудовлетворительными. Нарастает физический износ зданий, значительная часть заявок населения не выполняется или выполняется не в полном объёме. Такое положение во многом объясняется административно-ведомственным хозяйственным механизм и централизованной системой управления жилищным хозяйством в городах страны, особенно крупных. Именно монополизм и чрезмерная централизация являются тормозом для развития жилищного хозяйства города.

В связи с этим возникает необходимость проведения коренных преобразований и реформирования жилищно-коммунального хозяйства города, включая сферу содержания и ремонта жилищного фонда. Имеется в виду изменение правовых, организационно-экономических, финансовых и социальных аспектов деятельности жилищного хозяйства путём её демонополизации и децентрализации. Основная задача заключается в повышении эффективности принимаемых решений в области содержания и ремонта жилищного фонда, в переходе от аварийно-восстановительного к плано- во-профилактическомуфункционированиюжилищнойсистемы.

Для решения острых проблем в жилищном хозяйстве требуются новые подходы, основанные на эффективном механизме управления, и создающие необходимые условия для рационального использования и привлечения необходимых ресурсов, своевременного проведения работ по содержанию и ремонту жилищного фонда в городах страны.

Особо сложные проблемы в области содержания и ремонта жилищного фонда имеются в Санкт-Петербурге, где расположен уникальный по исторической и архитектурной ценности жилищный фонд, требующий высокого уровня содержания и ремонта.

Проблемы управления достаточно глубоко рассмотрены в экономической литературе отечественными и зарубежными авторами. Проведены глубокие исследования и выполнены конкретные практические разработки. Существует значительный зарубежный и отечественный опыт управления ЖКХ в условиях перехода к рыночным отношениям.

Значительное количество работ, посвященных концептуальным походам к исследованию развития теории и методологии систем управления, опубликовано отечественными и зарубежными авторами: B.C. Кабаковым, Е.В Шатровой, Э.А. Уткиным, В.Е. Рохчиным и К.Н. Знаменской, П.В. Забелиным, Н.К.Моисеевой, Р.А.Фатхутдиновым, О.С. Виханским и другими учёными.

В работах ряда авторов непосредственно рассматриваются вопросы управления и хозяйствования в жилищной сфере: В.В.Бузырев,

В.С.Чекалин, Л.Н. Чернышев, Н.В. Васильева, B.C. Боголюбов, Ф.М. Иохведов и ряд других исследователей.

Предложенные системы управления отличаются глубиной и широтой научных исследований, методологическим обобщением результатов, глубокими теоретическими выкладками. В то же время не все аспекты данной проблемы нашли отражение в проведённых исследованиях. Так задача пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда города практически не рассматривалась, хотя её решение которой имеет определяющее значение для практической реализации реформы в жилищной сфере города. Именно этот методический подход позволяет обеспечить сочетание централизованных и децентрализованных управленческих схем и является действенным рычагом повышения эффективности функционирования жилищного хозяйства города.

Целью диссертационной работы является научно-методическое обоснование методов пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города в условиях реформ с учётом особенностей Санкт-Петербурга.

Исходя из сформулированной цели, в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

1.Проведение анализа действующих системы управления содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города в исторической ретроспективе

2.Характеристика действующей системы управления жилищным хозяйством в Санкт-Петербурге

3.Обоснование концептуального подхода к реформированию и развитию жилищного хозяйства крупного города

4.Разработка организационно-экономических механизмов пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда курп-

ного города

5.Обоснование места и роли управляющих компаний в системе пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда города

6.Разработка систем технико-экономической паспортизации жилищного фонда, как основа пообъектного управления жилищным хозяйством Санкт-Петербурга

7.Организация пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда Санкт-Петербурга

8.Разработка методов расчёта средств на содержание и ремонт до-

мовладений Объектом исследования является жилищный фонд крупного города,

как большая социально-экономическая система Предметом исследования служит экономический механизм управле-

ния содержанием и ремонтом жилищного фонда в крупном городе. Научная новизна исследования состоит в следующем:

1.Определены тенденции развития системы управления жилищным хозяйством в городах России, позволяющие обосновать научнометодический подход к реформированию жилищного хозяйства.

2.Уточнены основные понятия в сфере управления содержанием и ремонтом жилищного фонда города, включая термины «домовладение» и «пообъектное управление»

3.Обоснован концептуальный подход к формированию системы пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города, основанный на органичном сочетании централизован-

ных рычагов управления жилищным хозяйством и адресного подхода к содержанию и ремонту конкретных домовладений

4. Разработан организационно-экономический механизм пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города, предусматривающий формирование эффективных организационных структур и чётких финансово-экономических взаимоотношений

и стимулов всех участников ремонтно-эксплуатационного процесса.

5.Определено место и роль управляющих компаний в системе пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда города, обеспечивающих выполнение задач повышения эффективности управления и формирования конкурентной среды в жилищной сфере.

6.Разработаны методические основы технико-экономической паспортизации жилищного фонда, как базы пообъектного управления жилищным хозяйством крупного города

7.Разработана технология перехода к пообъектному управлению содержанием и ремонтом жилищного фонда Санкт-Петербурга, предусматривающая разграничение полномочий между органами государственной и муниципальной власти, формирование и хозяйственноправовое закрепление домовладений, внедрение принципов профессионального управления и создание реальных стимулов для формирования товариществ собственников жилья.

8.Разработаны укрупнённые методы расчёта необходимых средств на содержание и ремонт домовладений, позволяющие выявить реальную потребность в работах и перейти к профилактическому ремонту

жилищного фонда города.

Апробация исследования: Основные положения диссертационной работы рассматривались и получили положительную оценку на семинаре, проводимом для работников муниципальных образований Ленинградской области в 2002г. «Управление развитием жилищно-коммунального хозяйства в условиях реформ» а также на всероссийском семинаре работников жилищно-коммунального хозяйства в Санкт-Петербурге (1999г.).

Практическое внедрение результатов исследования: Полученные автором научные результаты использовались при выполнении научнопрактической работы «Разработка целевой программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Санкт-Петербурга на 2003 - 2010 годы», а также при подготовке учебно-методических материа-

лов по дисциплине «Экономика городского хозяйства» в СанктПетербургском государственном инженерно-экономическом университете

Публикации. Основные положения и выводы диссертационной работы опубликованы в 5 работах, общим объёмом 3,0 п.л..

Структура работы. Диссертации состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографии.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы и необходимость данного исследования, определены основные цели и задачи работы.

Первая глава диссертации «анализ действующей системы управления содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города» посвящена исследованию систем управления жилищным хозяйством в исторической ретроспективе и характеристике действующей системы управления содержанием и ремонтом жилищного фонда в крупном городе. Обосновывается необходимость повышения её эффективности.

Во второй главе работы «Методические основы формирования системы пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда крупного города» обоснован концептуальный подход к реформированию действующей системы управления жилищным хозяйством в крупном городе, рассмотрены организационные структуры и финансовоэкономические механизмы пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда, определена роль управляющих компаний в системе пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда города.

Втретьей главе «Организация пообъектного управления и методы расчёта средств на содержание и ремонт жилищного фонда СанктПетербурга на основе паспортов домовладений» раскрыто содержание технико-экономической паспортизации жилищного фонда, как информационной базы пообъектного управления, рассмотрен процесс организации системы пообъектного управления в Санкт-Петербурге раскрыты методы расчёта средств на содержание и ремонт домовладений.

Взаключении сформулированы основные выводы, научные и практические результаты проделанной работы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Управление жилищным фондом является элементом жилищной политики, проводимой государством и органами местного самоуправления с целью создания условий для реализации гражданами прав на жилище. Главными субъектами правоотношений в жилищной сфере являются государство, муниципалитеты, юридические и физические лица.

Анализ развития системы управления жилищным хозяйством СанктПетербурга показал, что существующая система управления содержанием и ремонтом жилищного фонда имеет существенные недостатки: ведомственный монополизм, чрезмерная концентрация управленческих функций на городском уровне и отсутствие таковых в низовых звеньях, отсутствие ресурсов у реальных производителей услуг, отсутствие

ресурсов у реальных производителей услуг, отсутствие реальных прав и возможностей выбора потребителей. Такое положение дел привело к дальнейшему ухудшению состояния жилищного фонда города. В связи с этим возникает необходимость создания принципиально новой системы управления жилищной системой города.

Система управления жилищным фондом в крупных городах представляет собой достаточно сложную структуру, которой присущи все признаки сложных систем: неоднородность, эмерджентность, иерархичность, многофункциональность, гибкость, адаптивность. Наиболее важным свойством системы управления на данном этапе является неоднородность ее элементов, вызванная специфическими особенностями жилья, которые можно подразделить на социальные, экономические и технические. Социальные особенности проявляются в различиях состава жильцов по уровню доходов, социальному статусу, менталитету, что формирует достаточно сложный с точки зрения управления социум.

Социальные особенности жилья дополняются экономическими, отражающими современный этап регулирования жилищных отношений: затратный характер ценообразования, наличие системы дотирования производства услуг и субсидирования малоимущих граждан, регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В процессе управления жилым домом возникает сложная система финансовых потоков: в доходной части средства поступают от проживающих и из местного бюджета (по различным направлениям: дотации, возмещение льгот и компенсаций); в расходной части они направляются организациям, выполняющим подряды.

С технической точки зрения управление подразумевает бесперебойное функционирование, надежность всех инженерных и строительных конструкций объекта. По техническим характеристикам жилищный фонд крупных городов неоднороден, практически каждый жилой дом уникален, так как имеет различные конструктивные и планировочные характеристики, а также разную степень износа.

Из этого следует, что необходим индивидуальный подход к каждому объекту недвижимости в жилищной сфере, учитывающий все особенности дома, прилегающего участка и проживающего населения.

Неоднородность элементов системы управления жилищным фондом порождается и многообразием форм собственности на жилье - частной, муниципальной, общественной, федеральной. Многообразие форм собственности привело к четырем иерархическим уровням управления: федеральному, региональному, муниципальному, общественному со своей организационной структурой, присущей каждому уровню.

Система управления жилищного фонда - открытая система с обратной связью: Любые решения в жилищной сфере, осуществляемые выборными органами власти, получают политическую окраску и вызывают соответствующую реакцию общественности. Эмерджентность, многофункциональность, адаптивность и гибкость определяют основные принципы функционирования системы управления жилищным фондом:

-сочетание федеральных нормативных требований с возможностями локального правового регулирования жилищной сферы;

-обоснованность, последовательность и преемственность в развитии системы управления жилищным фондом;

-эффективность функционирования, подразумевающая достижение

поставленных целей с наименьшими бюджетными затратами; - организационное и информационное единство системы управления

жилищным фондом.

Решением проблемы улучшения технического состояния жилищного фонда и жилищно-коммунального обслуживания населения с учетом изложенных принципов, особенностей жилищной сферы и рыночных механизмов является пообъектное формирование и учет жилищного фонда города, пообъектное управление инвестиционными процессами в жилищной сфере.

2. Под пообъектным управлением понимается такое управление, которое осуществляется с учётом индивидуальных технико-экономических особенностей каждого объекта жилищного фонда города на основе использования конкретной информации о техническом и функциональном состояниидомовладений.

В качестве базового объекта данного типа управления выступает домовладение. По мнению автора, домовладение представляет собой упорядоченную совокупность конструктивных элементов и инженерных систем зданий с прилегающей к ним территорией и подводящими коммуникациями, обеспечивающими его жизнедеятельность и функционального назначение. Домовладение объединяет одно или несколько зданий, объединённых общими подсистемами жизнеобеспечения: придомовая территория с элементами благоустройства, включая подводящие сети и оборудование водоснабжения и канализации, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, а также телефонные, радио, телевизионные, информационные

ипрочие кабельные системы. Таким образом, в качестве объекта управления принимается не жилищный фонд в целом и не просто отдельно стоящее здание, а относительно обособленный функциональный комплекс, создающий необходимые условия для проживания и предоставления жи- лищно-коммунальных услуг.

3.Переход к системе пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда основан на использовании системного подхода

ирациональном сочетании экономических, организационнораспорядительных и правовых методов. При этом число компонентов системы управления, определяющих ее размер, должно быть минимальнонеобходимым для реализации целей системы.

Так в Санкт-Петербурге основной задачей городского Комитета по содержанию жилищного фонда должно быть стратегическое управление жилищного хозяйства города в целом, а в обязанности районных управленческих структур (ГУ «ЖА») должны входить вопросы пообъектного управления содержанием и ремонтом жилищного фонда на уровне района

в сочетании с решением текущих проблем. При этом за проведение капитального ремонта, реконструкцию и модернизацию городского жилищного фонда отвечает Комитет по содержанию жилищного фонда, за проведение текущего ремонта - РЖА, а за выполнение технического и санитарного обслуживания - домоуправления.

Мероприятием, повышающим эффективности системы управления в жилищной сфере, является формирование рациональной системы взаимоотношений между хозяйствующими субъектами на договорных и конкурентных началах. Исключение могут составлять аварийно-диспетчерские и некоторые другие виды работ обеспечивающего и контрольного характера, которые трудно или невозможно нормировать и включать в муниципальный заказ.

В договорах на предоставление жилищных услуг в обязательном порядке должны содержаться показатели качества обслуживания и порядок оплаты предоставляемых услуг, санкции за нарушение договорных условий как к подрядчикам, так и к заказчикам, а также права и обязанности потребителей. Кроме того, следует разработать систему правовой и административной ответственности заказчика, предприятий - производителей работ и населения за нарушение договорных обязательств по объему и качеству предоставляемых услуг и их оплате.

Реформирование системы управления жилищным хозяйством предполагает также активное включение населения. Это возможно через участие территориального общественного самоуправления с целью защиты экономических и социальных прав и интересов жильцов, выполнения контрольных функций по расходованию ресурсов, выполнения условий договоров, поиска дополнительных источников финансирования отдельных мероприятий в жилищной сфере и др.

Подобное участие граждан в управлении жилищным хозяйством позволит активизировать процесс самоорганизации населения в сфере защиты своих жилищных интересов и повысить эффективность системы управления в данной области.

Особое значение для формирования конкуренции, как в области управления, так и в области обслуживания жилья, имеет развитие негосударственных (немуниципальных) форм организации управления жилищным фондом в лице ТСЖ. Являясь реальными собственниками, они в наибольшей степени заинтересованы в рациональном использовании имеющихся у них средств и на управление и на обслуживание принадлежащей им собственности и будут стремиться к получению качественных услуг в обеих сферах деятельности по возможно минимальным ценам.

В России сегодня можно выделить три модели формирования объединений домовладельцев: административно-принудительную, экономически привлекательную, смешанную. Каждая из предложенных моделей формирования объединений домовладельцев имеет и позитивные, и негативные стороны, как для населения, так и для органов власти. Наиболее целесообразно использование смешанной модели формирования ТСЖ, ко-

10

торая сочетает как административные меры, так и добровольное желание граждан создать ТСЖ. Задачей городских властей в данном случае является создание надежной организационно-правовой основы для рационального формирования кондоминиумов и деятельности объединений домовладельцев, обеспечение экономической привлекательности для всех субъектов жилищной сферы и самоорганизации граждан. В случае реализации смешанной модели достигается наивысшее качество содержания жилищного фонда города и высокая эффективность в его управлении.

4. Предлагаемый механизм управления жилищной сферой базируется на следующих принципах:

•приоритет социальных, региональных и муниципальных интересов над отраслевыми и ведомственными;

•ориентация на различные формы собственности в жилищном секторе, включая муниципальную, коллективную и частную;

•постепенная децентрализация управления и передача ряда управленческих функций в области жилищной сферы на местный уровень (муниципальным образованиям, органам территориального общественного самоуправления и т.п.);

•антимонопольная политика в жилищной сфере;

•разделение функций заказчика и подрядчика и привлечение в строительство и эксплуатацию жилья подрядных организаций различных

форм собственности на договорной основе;

•нормативный принцип ресурсообеспеченности и выделение различных уровней обслуживания населения;

•ориентация на различные источники финансирования: централизованные и нецентрализованные финансовые ресурсы;

•привлечение населения к активному участию в управлении жилищной сферой.

Для развития негосударственных форм собственности и методов управления жилищным фондом необходима реализация мероприятий по следующим направлениям: подготовка объекта недвижимости, финансо-

вое, организационно-правовое, социально-психологическое и кадровое, которые раскрыты в табл. 1.

Подготовка объекта недвижимости для формирования кондоминиума (табл. 1 п.1.) как направление предполагает образование кондоминиумов городскими органами власти на основе экспресс-оценки с точки зрения их экономической целесообразности и привлекательности для собственников помещений. Для этого необходимо проведение комплексного анализа основных характеристик кондоминиума.

При этом проблему внедрения самоуправления надо рассматривать, в первую очередь, как проблему формирования (выделения) городом целостных имущественно - земельных комплексов.

Процедура составления перечня кондоминиумов, рекомендованных для передачи в самоуправление, включает несколько этапов сбора учетной,