книги / Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейского экономического сообщества и в России

новном направлена на то, чтобы заполнить пробелы в данных о землях и составить общенациональный реестр земель.

Обустройство территории. Франция, веками стремившаяся к политической и экономической централизации, после Второй мировой войны представляла собой страну с очень сильным дисбалансом различных регионов, выражавшимся, в частности, в избыточном весе столицы (в Париже в этот период проживало 15 % населения), а также с сильным контрастом между городами и сельскими населенными пунктами, имевшими значительно более низкий уровень развития. Чтобы сгладить это неравенство, государственные власти проводили с середины шестидесятых годов политику обустройства территорий, направленную на лучшее распределение населения и производства [6].

В Нидерландах, где население сосредоточено главным образом в районе дельты, вопросы окружающей среды имеют первостепенное значение и играют важную роль в формировании голландской внутренней политики [7].

Политика Нидерландов в области экологии на период до 2030 г. сосредотачивается на семи важных экологических проблемах:

1)изменение климата;

2)потеря биоразнообразия;

3)переэксплуатация природных ресурсов;

4)здоровье человека;

5)экологическая безопасность;

6)сохранение качества окружающей природной среды;

7)предотвращение возможных экологических рисков [8].

Анализ приоритетов экологических политик большинства европейских стран позволяет сделать вывод о том, что при всех их различиях в решении экологических проблем, основные принципы формирования и реализации их экологической политики соответствуют экологической политике ЕС.

4.3. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ЕС. ДОСТИЖЕНИЯ ПОСЛЕДНИХ ЛЕТ

Страны ЕС являются лидерами в области разработки и реализации экологической политики. В настоящее время завершается четвертое десятилетие отработки принципов реализации экологической политики в отдельных странах и ЕС в целом. За эти годы были достигнуты значительные результаты.

Активная экологизация хозяйственной деятельности в ЕС началась с разработки программ по окружающей среде.

91

22 ноября 1973 г. была утверждена первая экологическая программа ЕС. В качестве основных направлений экологической политики начального периода были выделены: сокращение и предотвращение в дальнейшем загрязнения окружающей среды в государствах – членах ЕС; улучшение качества окружающей среды и качества жизни; разработка международных инструментов решения проблем использования природных ресурсов и охраны окружающей среды [9].

В ЕС была принята система разработки директив по важнейшим вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, которые, имея статус законов, обязательных для исполнения, позволили сформировать каркас законодательных актов прямого действия, определяющих поведение практически во всех областях хозяйственной деятельности.

Одними из первых были директивы, касающиеся эмиссий оксидов азота, диоксида серы, аммиака, которые являются источниками образования кислотных дождей.

22 июня 2000 г. Европейский совет по окружающей среде принял общепринятую позицию, известную как директиву «нулевого эффекта». Тема образования кислотных дождей также присутствует в нескольких специфических директивах для больших тепловых станций и станций сжигания отходов, а также и в Основной директиве о качестве атмосферного воздуха

ив директиве об озоне.

Кначалу 70-х гг. относится формирование системы управления отходами. Согласно Основной директиве об отходах в эту систему входят: установление обязательств; предотвращение нанесения вреда здоровью человека

иокружающей среде; система переработки отходов и обязательство издавать планы по управлению отходами. В дополнение к этому были разработаны меры регулирования для удобрений и специфических изделий и веществ (таких как аккумуляторы и хлорорганические бифенилы), требования к продукции (относящиеся к упаковке и автомобильным шинам), удалению и размещению отходов.

Среди ряда директив по охране и рациональному использованию вод наиболее важной является Основная директива по управлению водными ресурсами. Одна из первых директив была принята в 1976 г. и её главной целью было прекратить загрязнение водных объектов наиболее опасными веществами из так называемого «черного списка» и уменьшить загрязнение веществами из «серого списка».

92

В настоящее время все директивы, изданные ранее, заменены на новые, главными объектами которых стали речные бассейны и качество воды. В новых директивах уделяется внимание пресным поверхностным водам, подземным водам и прибрежным водам. Основная водная концепция была принята в 2000 г.

Особо необходимо отметить издание ряда директив, которые были направлены на предотвращение опасностей и экологических рисков, связанных с развитием новых биотехнологий. Среди них важными являются директивы по ограничению использования генетически измененных организмов в лабораториях и процессах производства и по внедрению генетически измененных организмов в окружающую среду [8].

Вторая программа, рассчитанная на период 1977–1981 гг., составлялась с учетом следующих принципов экологической политики: задачи и ориентиры экологической политики, содержащиеся в первой программе сохраняют свою силу и могут найти дополнительное выражение в новой программе; экологическая политика не должна находиться в подчиненном положении к экономическим потребностям конкретной страны в данный момент; необходимо обеспечить гармоничный баланс между экологическими императивами и экономическими задачами в каждой стране и в системе ЕС; упор должен быть сделан на превентивный характер мероприятий в экологическом регулировании и управлении, в связи с чем необходимо ввести процедуру оценки воздействия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды; особое внимание следует уделять сохранению имеющихся природных ресурсов путем утилизации и регенерации различного вида отходов, сырья и т.д.

В1979 г., через два года после утверждения второй программы, был опубликован доклад о состоянии окружающей среды в ЕС, в котором делался упор на долгосрочные экологические ориентиры и рациональное использование природных ресурсов.

К моменту завершения срока действия второй программы принято более 60 юридических директив, содержащих регулирование экологического поведения юридических и физических лиц.

Втретьей программе действий ЕС в области окружающей среды на 1982–1987 гг. зафиксирован ряд важнейших принципов экологической политики. В ЕС признано, что экологическая политика – это структурная политика, которая должна постоянно проводиться в жизнь независимо от краткосрочных колебаний цикличного развития экономики. В третьей программе также указано, что на путях решения актуальной глобальной задачи необхо-

93

димо стимулировать устойчивое экономическое развитие, так как только адекватные и согласованные усилия по ликвидации причин крайней бедности позволят людям вести достойную жизнь, не разрушая среду обитания и природные ресурсы Земли [9].

Вследующее десятилетие был сделан упор на разработку механизмов реализации экологической политики.

За годы реализации первых трех программ были сделаны следующие важные выводы:

–изолированная экологическая политика может внести только ограниченный вклад в достижение экологических целей;

–принципы охраны окружающей среды должны быть интегрированы

вдругие специфические области: сельское хозяйство, энергетику, транспорт, использование возобновимых природных ресурсов.

В1998 г. эти принципы формирования и реализации экологической политики ЕС обсуждались на встрече стран – членов ЕС в Кардиффе. Советы по различным секторам разработали стратегии и программы для интеграции принципов охраны окружающей среды в сферу своей деятельности. Государства-партнеры пришли к соглашению по методам, используемым для достижения экологических целей. Эти методические подходы и накопленный опыт реализации трех предыдущих программ были положены в основу разработки четвертой программы, выполнение которой позволило добиться значительных положительных результатов. Вместе с тем было установлено, что в ряде стран на определенных территориях не удалось снизить уровень экологических нагрузок, сократить вероятность и тяжесть последствий возникающих экологических рисков. Это обусловило необходимость разработки пятой программы, которая основана на принципах устойчивого развития.

Пятая программа ЕС по окружающей среде «К устойчивому развитию» (1992–1999) включала ряд новых принципов реализации экологической политики. В программе отмечалось, что на некоторых территориях снова отмечалось ухудшение состояния окружающей среды.

Всоответствии с этим государствам – членам ЕС в Программе были даны рекомендации по ускорению выполнения требований экологического законодательства. Было отмечено, что принципы охраны окружающей среды лучше интегрируются в социально-экономическую политику: необходимым условием было вовлечение компаний и гражданского общества в дело охраны окружающей среды.

94

Шестая программа «Окружающая среда 2010: Наше будущее, наш выбор» содержит приоритеты и цели экологической политики на следующие 5–10 лет. Программа определила ряд необходимых к принятию мер. Стратегическими объявлены следующие цели:

1)выполнение существующего экологического законодательства;

2)интеграция положений охраны окружающей среды в другие области;

3)взаимодействие с частным сектором и с отдельными гражданами;

4)внимание к взаимодействию между окружающей средой и пространственным планированием.

ВШестой программе по окружающей среде выделены четыре основных направления деятельности:

1)изменение климата;

2)природа и биоразнообразие;

3)здоровье человека и окружающая среда;

4)устойчивое использование природных ресурсов и управление отходами [8].

Опыт, наработанный в странах ЕС, а также анализ эффективности реализации экологической политики в России и других странах показал, что с течением времени меняется подход к решению различных экологических проблем. Поэтому старые экологические проблемы стали требовать новых решений.

Современная экологическая политика использует различные инструменты, включая регулирование, правила, конвенции и финансовые договоры. Однако не существует одного такого инструмента, который подходит для всех ситуаций. Во многих случаях совместное использование различных инструментов экологической политики позволяет получить наиболее подходящий результат.

Решение основных экологических проблем, как правило, не может быть обеспечено только за счет интенсификации использования существующих инструментов реализации экологической политики.

Методология разработки и реализации экологической политики должна учитывать необходимость дальнейшего развития международного сотрудничества, которое дает максимально возможное понимание экологических проблем и основное направление путей их решения.

Важным является необходимость фокусирования на возможном негативном влиянии на окружающую среду тех или иных особенностей развития экономической и социальной сферы государств, чтобы в программных мероприятиях предотвратить или устранить это негативное влияние.

95

При анализе имеющихся или вновь возникающих экологических проблем необходимо двигаться от причины проблемы к самой проблеме. Программы должны создавать механизмы их гибкого выполнения с учетом возможных вариантов и сценариев развития. Правительства должны устанавливать ограничения для предотвращения новых «неустойчивых» эффектов [8].

Для того чтобы оценить эффективность проделанной работы в рамках программы по окружающей среде, каждые пять лет выпускается доклад о состоянии окружающей среды в странах – членах ЕС. Если в первых докладах была дана только характеристика состояния окружающей среды, то в последующих докладах, например в 2005 г., проводится оценка состояния окружающей среды в соответствии с принципами устойчивого развития [5].

Показательным в этом отношении является отчет о состоянии окружающей среды «Европейская окружающая среда: состояние и оценка. 2005» («European environment: state and outlook»), подготовленный Европейским агентством по окружающей среде (ЕЕА).

В нем оцениваются достижения отдельных стран на пути к устойчивому развитию. Оценка производится по следующим критериям устойчивого развития:

–эмиссии парниковых газов;

–потребление энергии;

–доля возобновляемых источников энергии;

–эмиссии веществ – источников кислотных дождей;

–эмиссии озоноразрушающих веществ;

–транспортировка грузов;

–производство органических веществ;

–образование отходов в населенных пунктах;

–потребление пресной воды [10].

Анализ основных этапов развития экологической политики ЕС позволяет сделать вывод о том, что за последние сорок лет страны Европейского союза добились значительных успехов на пути ее совершенствования от изолированной экологической политики отдельных стран до экологической политики Европейского союза.

Достигнуты важные в методологическом отношении успехи по принципам, инструментам и механизмам разработки экологических политик – от исследования разрозненных методических подходов к стройной системе, основанной на принципах устойчивого развития, переход к интегрированному учету единства экологических, социальных и экономических аспектов, а также соблюдению интересов международного сотрудничества.

96

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.Гайкович Е.К. Экологическая политика Российской Федерации: структурно-функциональный анализ. – Н. Новгород: Изд-во Нижегород. гос.

ун-та, 2003. – 256 с.

2.Арустамов Э.А. Природопользование: учеб. – М.: Дашков и К’,

2003. – 312 с.

3.Макар О.Н., Глушкова В.Г. Экономика природопользования. – М.:

Гардарики, 2003. – 486 с.

4.Мусаев Р. Политика ЕС в области экологии // Вестник российского философского общества. – 2004. – № 4. – С. 177–176.

5.www.eea.eu.com.

6.www.ambafrance.ru.

7.www.netnerlands-embassy.ru.

8.4 th National Environmental Policy Plan. Where there is a will there is a world / Working on sustainability by Ministry of Housing, Spatial Planning and

the Environment. – The Hague, The Netherlands, 2003.

9.Лисицын Е.Н. Экологическая политика буржуазных стран: право

иуправление. – М., 1985. – 66 с.

10.The European environment State and outlook 2005 by European Enviromental Agency, 2005.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Основные этапы международного сотрудничества Европейских стран, предшествовавших разработке и реализации экологической политики Европейского экономического сообщества (Резолюции Генеральной ассамблеи ООН (1962), Межправительственной конференции по проблемам биосферы (1968), Программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера» (1970), Международного симпозиума по основам экологической политики современного государства (1971), Стокгольмской конференции (1972), Найробийская декларация (1982), «Повестка дня на XXI век» (1992).

2.Приоритеты экологической политики ЕС и отдельных европейских стран. Особенности приоритетных направлений в реализации национальной политики Франции и Нидерландов.

3.Создание системы директив по важнейшим экологическим вопросам и их роль в решении проблем охраны окружающей среды и природопользования.

97

4.Основные этапы развития экологической политики ЕС в период

с1972 г. по настоящее время. Первая (1973–1977), вторая (1978–1981), третья (1982–1987), четвертая (1988–1991), пятая «К устойчивому развитию (1992–1999), шестая (Окружающая среда 2010: Наше будущее, наш выбор), экологические программы ЕС.

5.Основные направления деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования в экологической политике ЕС на период до 2010 г. – приоритетыицели.

6.Отчеты Европейского агентства по охране окружающей среды (ЕЕА) о состоянии окружающей среды в странах – членах ЕС и их роль в реализации экологической политики ЕС.

7.Анализ содержательной части экологической политики ЕС на предмет соответствия критериям устойчивого развития.

8.Особенности методологии, механизмов и инструментов разработки экологической политики ЕС и возможность их использования в странах с переходной экономикой и в России.

ГЛАВА 5 ИНСТРУМЕНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ ЕС

Национальная экологическая политика является комплексом провозглашенных принципов и набором мероприятий по их реализации, которые должны обеспечить достижение поставленных целевых показателей по охране окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в установленные сроки.

Экологическая политика является рамочным документом, который включает широкий спектр направлений деятельности:

–охрана и использование атмосферы, гидросферы, литосферы (включая педосферу), наземных и водных экосистем;

–интеграция экологических интересов в неэкологические секторы экономики и социальной сферы;

–развитие экологической науки, информации; социодинамика культуры, экологического образования и просвещения, формирование экологического сознания;

–управление процессами технологических инноваций;

–обеспечение экологической безопасности путем управления процессами антропогенного давления на природу, создания системы раннего оповещения и реагирования в чрезвычайных ситуациях, связанных с экологическими авариями и катастрофами [1].

Это определяет необходимость наряду с традиционными инструментами, которые широко используются в практике управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, при разработке и реализации национальной экологической политики, а также на субнациональном, региональном и местном уровнях использовать специфические инструменты, позволяющие определить национальные и местные проблемы. В зависимости от масштаба и характера решаемых проблем эти инструменты могут использоваться на различных уровнях управления, вплоть до отдельных муниципалитетов и компаний.

При всем разнообразии этих инструментов их можно условно подразделить на семь основных групп:

99

–инструменты прогнозирования, стратегического и тактического планирования и разработки концепций, программ и планов управления;

–правовые инструменты;

–экономические инструменты;

–инструменты оценки воздействия на окружающую среду объектов намечаемой деятельности;

–инструменты мониторинга и оценки состояния окружающей среды

ивоздействия на нее антропогенных факторов;

–инструменты разработки и реализации экологической политики на локальном уровне (предприятие, муниципалитет);

–социальные инструменты [1].

5.1.ИНСТРУМЕНТЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ, СТРАТЕГИЧЕСКОГО

ИТАКТИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И РАЗРАБОТКИ КОНЦЕПЦИЙ,

ПРОГРАММ И ПЛАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Стратегическому и тактическому планированию обычно предшествуют: анализ и оценка исходной ситуации; определение субъектов, которые будут задействованы в намечаемом планировании; выявление основных тенденций развития состояния окружающей среды и природных ресурсов территории, вовлеченной в зону, затрагиваемую планированием; прогноз развития ситуации на сроки, определенные планированием по комплексным экологоэкономическим и социальным критериям.

Кинструментам прогнозирования, в зависимости от масштаба объекта прогнозирования и поставленных целей и задач, временных интервалов (крат- ко-, средне- и долгосрочное прогнозирование), степени детализации прогнозов

иих специфики (прогноз экологического состояния, развития экономики, социодинамики, технологических инноваций и т.д.), относят гипотезы и концепции развития объектов, состояния окружающей среды и природных ресурсов, специфики развития по приоритетным направлениям (по вариантам).

Кинструментам стратегического и тактического планирования отно-

сят: выбор субъектов, задействованных в планировании, оценки их ролей

иответственности за принятые решения; анализ исходной ситуации (начальный фон для оценки эффективности реализуемых планов по единым показателям, по которым будет в ходе реализации планируемой деятельности оцениваться ее результативность в виде сравнения исходных и полученных целевых показателей эффективности).

100